中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：以風(fēng)能、太陽(yáng)能為代表的新興能源，對(duì)改善中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)、減少環(huán)境污染、提高能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。
作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)業(yè)具有巨大的創(chuàng)新空間，同時(shí)也面臨著較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政策支持和激勵(lì)是各國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的條件。在中國(guó)，以2005年《可再生能源法》為契機(jī)，政府相繼出臺(tái)了一系列支持新能源發(fā)展的政策，至今已經(jīng)建立了推進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要制度：即總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類(lèi)電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯?zhuān)項(xiàng)資金制度。
在上述政策和市場(chǎng)需求的拉動(dòng)下，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐明顯加快，在多個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)模居世界前列。2012年，風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)6266萬(wàn)千瓦，居世界第一；2007年以來(lái)，中國(guó)保持著世界最大的太陽(yáng)能電池生產(chǎn)國(guó)地位，2012年太陽(yáng)能電池片產(chǎn)量達(dá)到21GW，約占全球總產(chǎn)量的56%。
然而，新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)結(jié)構(gòu)變遷的復(fù)雜過(guò)程，完整的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新周期應(yīng)該包括新能源技術(shù)從研究、開(kāi)發(fā)、示范到推廣應(yīng)用的全過(guò)程。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新某些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的突飛猛進(jìn)并不意味著整個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也不代表產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的成功。
實(shí)際上，中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展始終伴隨著一些不可忽視的難題：核心技術(shù)自主創(chuàng)新不足、新能源電源上網(wǎng)難、市場(chǎng)需求不足等。這些難題的背后折射出能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新周期面臨的市場(chǎng)失靈，以及由于對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律認(rèn)識(shí)不足而導(dǎo)致的某些政策偏差。
新能源產(chǎn)業(yè)仍在產(chǎn)業(yè)鏈低端
目前，國(guó)際上風(fēng)能和太陽(yáng)能技術(shù)的研發(fā)已經(jīng)比較成熟，而我國(guó)掌握的核心技術(shù)非常有限，普遍通過(guò)購(gòu)買(mǎi)外國(guó)許可證或與國(guó)外聯(lián)合設(shè)計(jì)的方式來(lái)擴(kuò)大產(chǎn)能。
核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。中國(guó)雖然已經(jīng)成為世界風(fēng)電裝機(jī)和太陽(yáng)能電池生產(chǎn)第一大國(guó)，但主要集中在產(chǎn)業(yè)低端制造環(huán)節(jié)。風(fēng)電方面，目前國(guó)際上主流陸上風(fēng)電設(shè)備的功率達(dá)到3兆瓦以上，海上風(fēng)電設(shè)備的功率達(dá)到5兆瓦以上，但我國(guó)只有少數(shù)幾家企業(yè)具備了3兆瓦以上風(fēng)電設(shè)備的生產(chǎn)能力。
風(fēng)電設(shè)備的控制系統(tǒng)、關(guān)鍵軸承也依靠進(jìn)口，大多數(shù)風(fēng)電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)實(shí)際上只是一個(gè)組裝工廠。國(guó)際上風(fēng)電技術(shù)領(lǐng)先的企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)和品牌產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)，并通過(guò)限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和專(zhuān)利保護(hù)保持壟斷優(yōu)勢(shì)。
光伏企業(yè)雖然已經(jīng)發(fā)展到500多家，但絕大多數(shù)企業(yè)都集中在太陽(yáng)能電池板的制造和組裝環(huán)節(jié)上。高純度硅材料仍較大程度依賴進(jìn)口，晶體硅電池用高檔設(shè)備也來(lái)自進(jìn)口。薄膜太陽(yáng)能電池水平和制造設(shè)備與國(guó)外差距很大。
我國(guó)新能源核心技術(shù)落后的原因，與新能源技術(shù)創(chuàng)新的“雙重外部性”有關(guān)。第一重外部性是一般的創(chuàng)新行為所共有的，即新能源技術(shù)研發(fā)的成果并不是完全由從事研發(fā)的企業(yè)所獨(dú)享，某些技術(shù)會(huì)溢出到其它企業(yè)。
第二重外部性是新能源技術(shù)創(chuàng)新所特有的，與傳統(tǒng)化石能源相比，新能源技術(shù)創(chuàng)新的成果不僅會(huì)減少碳排放，產(chǎn)生更少的外部成本，而且有利于改善環(huán)境質(zhì)量、提高能源安全和獨(dú)立性，產(chǎn)生更多的外部收益。而這種外部成本的減少和外部收益的增加，并未完全體現(xiàn)在新能源價(jià)格上。雙重外部性意味著新能源技術(shù)創(chuàng)新者不能獨(dú)占創(chuàng)新的全部社會(huì)收益，其收益與成本之比遠(yuǎn)低于一般技術(shù)創(chuàng)新。
如果沒(méi)有足夠的政策激勵(lì)，這種“獨(dú)占性問(wèn)題”就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。以美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家之所以對(duì)新能源技術(shù)研發(fā)進(jìn)行大力支持，正是對(duì)這種“雙重外部性”的積極反應(yīng)。
新能源產(chǎn)業(yè)在推廣運(yùn)用階段面臨“協(xié)調(diào)失靈”
新能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈條復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)體系，其產(chǎn)業(yè)鏈有技術(shù)研發(fā)、設(shè)備和材料制造業(yè)、發(fā)電、并網(wǎng)、輸送和使用等環(huán)節(jié)，其發(fā)展需要各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)。
特別是風(fēng)能和太陽(yáng)能具有間歇性、隨機(jī)性的特性，對(duì)整體電力系統(tǒng)負(fù)荷預(yù)測(cè)、安全管理、設(shè)備配置等方面提出了新的要求，更加需要全面協(xié)調(diào)的管理。同時(shí)，新能源發(fā)展也需要與傳統(tǒng)能源發(fā)展相協(xié)調(diào)，在電網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)等方面有明確的前瞻性安排。
由于新能源資源的分布特征，我國(guó)大規(guī)模的風(fēng)電場(chǎng)、光伏電站集中在西部，距負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，除了需要建設(shè)遠(yuǎn)距離輸電線路，還需就近安排配套調(diào)峰調(diào)頻電源以避免電網(wǎng)潮流的劇烈變化，并相應(yīng)控制東部的常規(guī)電源規(guī)模。顯然，市場(chǎng)機(jī)制難以勝任這種復(fù)雜的協(xié)調(diào)任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)風(fēng)電的大規(guī)模開(kāi)發(fā)與電網(wǎng)建設(shè)不協(xié)調(diào)的矛盾日益突出，風(fēng)電日益受到電網(wǎng)消納能力的限制，出現(xiàn)發(fā)電能力過(guò)剩、設(shè)備閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。2010，全國(guó)風(fēng)電吊裝容量與并網(wǎng)容量間差異超過(guò)30%，而國(guó)外風(fēng)電發(fā)展先進(jìn)地區(qū)，兩者的差異僅為10%以內(nèi)。
市場(chǎng)接納上的“雞—蛋”窘境
在新能源技術(shù)創(chuàng)新中一個(gè)突出的問(wèn)題是“雞一蛋問(wèn)題”(chicken—egg problem)：新能源的市場(chǎng)需求取決于其成本和價(jià)格，同時(shí)，成本和價(jià)格又因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)而依賴于市場(chǎng)需求規(guī)模。
在我國(guó)目前的能源結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)化石能源仍占主導(dǎo)地位，特別是目前我國(guó)火電裝機(jī)中，46%的機(jī)組投產(chǎn)運(yùn)齡低于5年，65%的機(jī)組投產(chǎn)運(yùn)齡低于10年，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)正在逐漸接近國(guó)際先進(jìn)水平，新能源直接替代傳統(tǒng)能源的操作空間相當(dāng)有限。加上新能源發(fā)電成本偏高，使得新能源的市場(chǎng)份額非常微弱。
2012年，我國(guó)發(fā)電量構(gòu)成中，火電占78%，而風(fēng)電只有2%。，并網(wǎng)太陽(yáng)能只占0.07%。光伏發(fā)電市場(chǎng)情況最為嚴(yán)峻，由于成本遠(yuǎn)高于火力和風(fēng)力發(fā)電，上網(wǎng)電價(jià)和市場(chǎng)支持的手段不到位，使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后，光伏電池制造業(yè)在國(guó)內(nèi)一直處于“只做不用”的尷尬境地，90%左右的產(chǎn)量需要出口，整個(gè)行業(yè)利潤(rùn)伴隨國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)而大幅震蕩。
對(duì)當(dāng)前新能源產(chǎn)業(yè)政策的反思
首先，新能源產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)取向上存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的傾向。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)新能源發(fā)展提出了具體的產(chǎn)值量級(jí)目標(biāo)，并運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等手段支持產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，但對(duì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則卻缺乏嚴(yán)格規(guī)范。
這種以發(fā)展為導(dǎo)向、過(guò)分追求數(shù)量目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，在現(xiàn)行體制下極易導(dǎo)致微觀企業(yè)的低水平擴(kuò)張和粗放式發(fā)展，在宏觀上則表現(xiàn)為重復(fù)性建設(shè)及惡性競(jìng)爭(zhēng)。
其次，由于對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新本質(zhì)缺乏深刻理解，產(chǎn)業(yè)政策的思維仍停留在“選擇贏家”而非創(chuàng)新能力建設(shè)上，忽略對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略安排。
在技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用方面，新能源技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)以政府投入為主，大部分國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目由大學(xué)與科研院所承擔(dān)。由于大學(xué)和科研院所與企業(yè)分離，研究成果距離可應(yīng)用的程度較遠(yuǎn)，加上缺乏技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，成果的產(chǎn)業(yè)化滯后。由于新能源技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中面臨著市場(chǎng)、技術(shù)潛能、政策等諸多不確定性，企業(yè)的創(chuàng)新過(guò)程必要付出高額的學(xué)習(xí)成本。
現(xiàn)有政策對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新缺乏足夠支持，企業(yè)在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高、投資回報(bào)不明朗的情況下，不敢貿(mào)然進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而選擇引進(jìn)技術(shù)的捷徑。在創(chuàng)新要素的供給方面，新能源技術(shù)創(chuàng)新面臨人才、資金和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的障礙，風(fēng)能、太陽(yáng)能企業(yè)對(duì)高級(jí)創(chuàng)新人才的需求得不到滿足，創(chuàng)新資金的渠道比較單一，缺乏創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)的支持。
第三，新能源產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中存在政府與市場(chǎng)角色錯(cuò)位的情況。一方面，政策往往是自上而下推行，缺乏與企業(yè)的溝通和互動(dòng)，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新能力缺乏重視，忽略對(duì)企業(yè)家創(chuàng)新精神的激勵(lì)。這使得新能源企業(yè)對(duì)政策支持過(guò)度依賴，而缺乏自主、長(zhǎng)遠(yuǎn)的市場(chǎng)戰(zhàn)略。
另一方面，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有公共性特征的事務(wù)關(guān)注不夠，如新能源資源評(píng)估、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證、公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)等均較為薄弱。而對(duì)主要應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)能大小等問(wèn)題過(guò)多干預(yù)。由于各級(jí)政府和各部門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)認(rèn)識(shí)不一，產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常變化，不能為企業(yè)提供穩(wěn)定的預(yù)期，且干擾企業(yè)對(duì)市場(chǎng)前景的判斷。
基于創(chuàng)新激勵(lì)的新能源產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方向
針對(duì)新能源創(chuàng)新過(guò)程中面臨的市場(chǎng)失靈，新能源政策要立足于糾正市場(chǎng)失靈、補(bǔ)充和拓展市場(chǎng)機(jī)制。
首先，加大對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持，從創(chuàng)新的高級(jí)要素上提供足夠的資源供給，激勵(lì)新能源技術(shù)的研發(fā)投資，提高新能源創(chuàng)新的收益，以抵消“雙重外部性”。其次，打通產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中各環(huán)節(jié)的線路，建立協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的效率，解決新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中“協(xié)調(diào)失靈”。最后，創(chuàng)造新的市場(chǎng)需求并銜接需求，從需求管理上為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“解鎖”。
基于新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生命周期過(guò)程中的具體要求，新能源激勵(lì)政策的內(nèi)容要從以下三方面展開(kāi)：
一是提升新能源技術(shù)的創(chuàng)新能力。發(fā)達(dá)國(guó)家大規(guī)模的可再生能源產(chǎn)業(yè)通常有20~30年的技術(shù)積累和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如日本的光伏制造業(yè)和丹麥的風(fēng)機(jī)制造業(yè)。我國(guó)近年來(lái)新能源產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張建立在大量資金投入和技術(shù)引進(jìn)的基礎(chǔ)上，缺乏可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和后勁。中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)要想追趕發(fā)達(dá)國(guó)家，必須要高度重視核心技術(shù)的自主創(chuàng)新，建立完整的新能源技術(shù)體系、服務(wù)體系和人才體系，形成以自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)為主的可再生能源技術(shù)、裝備和工程能力。
為此，一方面要集中力量，建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，加大可再生能源的基礎(chǔ)性研究，為能源核心技術(shù)突破積累基礎(chǔ)；另一方面，要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，通過(guò)建立國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室和開(kāi)放性的公共研究平臺(tái)，組建專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)的研發(fā)、測(cè)試和產(chǎn)品認(rèn)證中心，為產(chǎn)業(yè)的所有企業(yè)（包括私營(yíng)企業(yè)）提供公平的公共技術(shù)服務(wù)。同時(shí)，靈活運(yùn)用政策金融、債券融資、創(chuàng)業(yè)投資基金、股票融資等手段支持企業(yè)成為新能源技術(shù)創(chuàng)新的主體，分擔(dān)企業(yè)技術(shù)研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，協(xié)調(diào)新能源創(chuàng)新周期各環(huán)節(jié)關(guān)系，形成順暢的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條。由國(guó)家能源主管部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)新能源發(fā)展規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃，做到電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃、中央和地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。針對(duì)新能源電源上網(wǎng)難問(wèn)題，要有重點(diǎn)、分步驟推進(jìn)輸電網(wǎng)和儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)智能電網(wǎng)建設(shè)，提高電網(wǎng)接納新能源的能力。
第三，創(chuàng)造并激勵(lì)市場(chǎng)需求，引領(lǐng)新能源市場(chǎng)開(kāi)拓。首先，在新能源發(fā)電定價(jià)機(jī)制方面，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)處于起步階段的我國(guó)，實(shí)行固定電價(jià)有利于鼓勵(lì)中小投資者參與、減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、保障項(xiàng)目投資的正?；貓?bào)率，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著電力市場(chǎng)成熟，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，可以逐步推行可再生能源配額制和交易證書(shū)政策，給生產(chǎn)可再生能源電力的企業(yè)發(fā)放綠色憑證，通過(guò)綠色憑證的交易，實(shí)現(xiàn)各企業(yè)的可再生能源電力邊際生產(chǎn)成本趨同，以最小的成本實(shí)現(xiàn)既定的可再生能源市場(chǎng)份額目標(biāo)。
另一方面，要處理好發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)間的利益關(guān)系，激勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)可再生能源全額保障性收購(gòu)制度。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新政策，著力培育新能源的用戶，在發(fā)電、建筑、交通等領(lǐng)域擴(kuò)大可再生能源市場(chǎng)。
