中國儲能網(wǎng)訊：以風(fēng)能、太陽能為代表的新興能源，對改善中國的能源結(jié)構(gòu)、減少環(huán)境污染、提高能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。
作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)業(yè)具有巨大的創(chuàng)新空間，同時也面臨著較大的市場風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。因此，政策支持和激勵是各國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的條件。在中國，以2005年《可再生能源法》為契機(jī)，政府相繼出臺了一系列支持新能源發(fā)展的政策，至今已經(jīng)建立了推進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要制度：即總量目標(biāo)制度、強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ椯Y金制度。
在上述政策和市場需求的拉動下，中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐明顯加快，在多個領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)模居世界前列。2012年，風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)6266萬千瓦，居世界第一；2007年以來，中國保持著世界最大的太陽能電池生產(chǎn)國地位，2012年太陽能電池片產(chǎn)量達(dá)到21GW，約占全球總產(chǎn)量的56%。
然而，新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是一個涉及經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)結(jié)構(gòu)變遷的復(fù)雜過程，完整的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新周期應(yīng)該包括新能源技術(shù)從研究、開發(fā)、示范到推廣應(yīng)用的全過程。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新某些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的突飛猛進(jìn)并不意味著整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也不代表產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的成功。
實際上，中國新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展始終伴隨著一些不可忽視的難題：核心技術(shù)自主創(chuàng)新不足、新能源電源上網(wǎng)難、市場需求不足等。這些難題的背后折射出能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新周期面臨的市場失靈，以及由于對新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律認(rèn)識不足而導(dǎo)致的某些政策偏差。
新能源產(chǎn)業(yè)仍在產(chǎn)業(yè)鏈低端
目前，國際上風(fēng)能和太陽能技術(shù)的研發(fā)已經(jīng)比較成熟，而我國掌握的核心技術(shù)非常有限，普遍通過購買外國許可證或與國外聯(lián)合設(shè)計的方式來擴(kuò)大產(chǎn)能。
核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。中國雖然已經(jīng)成為世界風(fēng)電裝機(jī)和太陽能電池生產(chǎn)第一大國，但主要集中在產(chǎn)業(yè)低端制造環(huán)節(jié)。風(fēng)電方面，目前國際上主流陸上風(fēng)電設(shè)備的功率達(dá)到3兆瓦以上，海上風(fēng)電設(shè)備的功率達(dá)到5兆瓦以上，但我國只有少數(shù)幾家企業(yè)具備了3兆瓦以上風(fēng)電設(shè)備的生產(chǎn)能力。
風(fēng)電設(shè)備的控制系統(tǒng)、關(guān)鍵軸承也依靠進(jìn)口，大多數(shù)風(fēng)電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)實際上只是一個組裝工廠。國際上風(fēng)電技術(shù)領(lǐng)先的企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢和品牌產(chǎn)品進(jìn)入中國，并通過限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和專利保護(hù)保持壟斷優(yōu)勢。
光伏企業(yè)雖然已經(jīng)發(fā)展到500多家，但絕大多數(shù)企業(yè)都集中在太陽能電池板的制造和組裝環(huán)節(jié)上。高純度硅材料仍較大程度依賴進(jìn)口，晶體硅電池用高檔設(shè)備也來自進(jìn)口。薄膜太陽能電池水平和制造設(shè)備與國外差距很大。
我國新能源核心技術(shù)落后的原因，與新能源技術(shù)創(chuàng)新的“雙重外部性”有關(guān)。第一重外部性是一般的創(chuàng)新行為所共有的，即新能源技術(shù)研發(fā)的成果并不是完全由從事研發(fā)的企業(yè)所獨享，某些技術(shù)會溢出到其它企業(yè)。
第二重外部性是新能源技術(shù)創(chuàng)新所特有的，與傳統(tǒng)化石能源相比，新能源技術(shù)創(chuàng)新的成果不僅會減少碳排放，產(chǎn)生更少的外部成本，而且有利于改善環(huán)境質(zhì)量、提高能源安全和獨立性，產(chǎn)生更多的外部收益。而這種外部成本的減少和外部收益的增加，并未完全體現(xiàn)在新能源價格上。雙重外部性意味著新能源技術(shù)創(chuàng)新者不能獨占創(chuàng)新的全部社會收益，其收益與成本之比遠(yuǎn)低于一般技術(shù)創(chuàng)新。
如果沒有足夠的政策激勵，這種“獨占性問題”就會導(dǎo)致企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力。以美國、德國、日本等國為代表的發(fā)達(dá)國家之所以對新能源技術(shù)研發(fā)進(jìn)行大力支持，正是對這種“雙重外部性”的積極反應(yīng)。
新能源產(chǎn)業(yè)在推廣運用階段面臨“協(xié)調(diào)失靈”
新能源產(chǎn)業(yè)是一個涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈條復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)體系，其產(chǎn)業(yè)鏈有技術(shù)研發(fā)、設(shè)備和材料制造業(yè)、發(fā)電、并網(wǎng)、輸送和使用等環(huán)節(jié)，其發(fā)展需要各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的聯(lián)動和協(xié)調(diào)。
特別是風(fēng)能和太陽能具有間歇性、隨機(jī)性的特性，對整體電力系統(tǒng)負(fù)荷預(yù)測、安全管理、設(shè)備配置等方面提出了新的要求，更加需要全面協(xié)調(diào)的管理。同時，新能源發(fā)展也需要與傳統(tǒng)能源發(fā)展相協(xié)調(diào)，在電網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計等方面有明確的前瞻性安排。
由于新能源資源的分布特征，我國大規(guī)模的風(fēng)電場、光伏電站集中在西部，距負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，除了需要建設(shè)遠(yuǎn)距離輸電線路，還需就近安排配套調(diào)峰調(diào)頻電源以避免電網(wǎng)潮流的劇烈變化，并相應(yīng)控制東部的常規(guī)電源規(guī)模。顯然，市場機(jī)制難以勝任這種復(fù)雜的協(xié)調(diào)任務(wù)。近年來，我國風(fēng)電的大規(guī)模開發(fā)與電網(wǎng)建設(shè)不協(xié)調(diào)的矛盾日益突出，風(fēng)電日益受到電網(wǎng)消納能力的限制，出現(xiàn)發(fā)電能力過剩、設(shè)備閑置浪費現(xiàn)象。2010，全國風(fēng)電吊裝容量與并網(wǎng)容量間差異超過30%，而國外風(fēng)電發(fā)展先進(jìn)地區(qū)，兩者的差異僅為10%以內(nèi)。
市場接納上的“雞—蛋”窘境
在新能源技術(shù)創(chuàng)新中一個突出的問題是“雞一蛋問題”(chicken—egg problem)：新能源的市場需求取決于其成本和價格，同時，成本和價格又因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)而依賴于市場需求規(guī)模。
在我國目前的能源結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)化石能源仍占主導(dǎo)地位，特別是目前我國火電裝機(jī)中，46%的機(jī)組投產(chǎn)運齡低于5年，65%的機(jī)組投產(chǎn)運齡低于10年，多項經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)正在逐漸接近國際先進(jìn)水平，新能源直接替代傳統(tǒng)能源的操作空間相當(dāng)有限。加上新能源發(fā)電成本偏高，使得新能源的市場份額非常微弱。
2012年，我國發(fā)電量構(gòu)成中，火電占78%，而風(fēng)電只有2%。，并網(wǎng)太陽能只占0.07%。光伏發(fā)電市場情況最為嚴(yán)峻，由于成本遠(yuǎn)高于火力和風(fēng)力發(fā)電，上網(wǎng)電價和市場支持的手段不到位，使得國內(nèi)市場發(fā)育嚴(yán)重滯后，光伏電池制造業(yè)在國內(nèi)一直處于“只做不用”的尷尬境地，90%左右的產(chǎn)量需要出口，整個行業(yè)利潤伴隨國際市場波動而大幅震蕩。
對當(dāng)前新能源產(chǎn)業(yè)政策的反思
首先，新能源產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)取向上存在重數(shù)量輕質(zhì)量的傾向。產(chǎn)業(yè)政策對新能源發(fā)展提出了具體的產(chǎn)值量級目標(biāo)，并運用稅收、補貼等手段支持產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，但對產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和競爭規(guī)則卻缺乏嚴(yán)格規(guī)范。
這種以發(fā)展為導(dǎo)向、過分追求數(shù)量目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，在現(xiàn)行體制下極易導(dǎo)致微觀企業(yè)的低水平擴(kuò)張和粗放式發(fā)展，在宏觀上則表現(xiàn)為重復(fù)性建設(shè)及惡性競爭。
其次，由于對新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新本質(zhì)缺乏深刻理解，產(chǎn)業(yè)政策的思維仍停留在“選擇贏家”而非創(chuàng)新能力建設(shè)上，忽略對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略安排。
在技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用方面，新能源技術(shù)的研究開發(fā)以政府投入為主，大部分國家科技計劃項目由大學(xué)與科研院所承擔(dān)。由于大學(xué)和科研院所與企業(yè)分離，研究成果距離可應(yīng)用的程度較遠(yuǎn)，加上缺乏技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，成果的產(chǎn)業(yè)化滯后。由于新能源技術(shù)創(chuàng)新過程中面臨著市場、技術(shù)潛能、政策等諸多不確定性，企業(yè)的創(chuàng)新過程必要付出高額的學(xué)習(xí)成本。
現(xiàn)有政策對企業(yè)自主創(chuàng)新缺乏足夠支持，企業(yè)在市場風(fēng)險高、投資回報不明朗的情況下，不敢貿(mào)然進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而選擇引進(jìn)技術(shù)的捷徑。在創(chuàng)新要素的供給方面，新能源技術(shù)創(chuàng)新面臨人才、資金和社會基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的障礙，風(fēng)能、太陽能企業(yè)對高級創(chuàng)新人才的需求得不到滿足，創(chuàng)新資金的渠道比較單一，缺乏創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)的支持。
第三，新能源產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中存在政府與市場角色錯位的情況。一方面，政策往往是自上而下推行，缺乏與企業(yè)的溝通和互動，對企業(yè)自主創(chuàng)新能力缺乏重視，忽略對企業(yè)家創(chuàng)新精神的激勵。這使得新能源企業(yè)對政策支持過度依賴，而缺乏自主、長遠(yuǎn)的市場戰(zhàn)略。
另一方面，產(chǎn)業(yè)政策對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有公共性特征的事務(wù)關(guān)注不夠，如新能源資源評估、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證、公共技術(shù)服務(wù)平臺等均較為薄弱。而對主要應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)能大小等問題過多干預(yù)。由于各級政府和各部門對產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢認(rèn)識不一，產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中經(jīng)常變化，不能為企業(yè)提供穩(wěn)定的預(yù)期，且干擾企業(yè)對市場前景的判斷。
基于創(chuàng)新激勵的新能源產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方向
針對新能源創(chuàng)新過程中面臨的市場失靈，新能源政策要立足于糾正市場失靈、補充和拓展市場機(jī)制。
首先，加大對創(chuàng)新活動的支持，從創(chuàng)新的高級要素上提供足夠的資源供給，激勵新能源技術(shù)的研發(fā)投資，提高新能源創(chuàng)新的收益，以抵消“雙重外部性”。其次，打通產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中各環(huán)節(jié)的線路，建立協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的效率，解決新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中“協(xié)調(diào)失靈”。最后，創(chuàng)造新的市場需求并銜接需求，從需求管理上為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“解鎖”。
基于新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生命周期過程中的具體要求，新能源激勵政策的內(nèi)容要從以下三方面展開：
一是提升新能源技術(shù)的創(chuàng)新能力。發(fā)達(dá)國家大規(guī)模的可再生能源產(chǎn)業(yè)通常有20~30年的技術(shù)積累和發(fā)展經(jīng)驗，如日本的光伏制造業(yè)和丹麥的風(fēng)機(jī)制造業(yè)。我國近年來新能源產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張建立在大量資金投入和技術(shù)引進(jìn)的基礎(chǔ)上，缺乏可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和后勁。中國新能源產(chǎn)業(yè)要想追趕發(fā)達(dá)國家，必須要高度重視核心技術(shù)的自主創(chuàng)新，建立完整的新能源技術(shù)體系、服務(wù)體系和人才體系，形成以自主知識產(chǎn)權(quán)為主的可再生能源技術(shù)、裝備和工程能力。
為此，一方面要集中力量，建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制，加大可再生能源的基礎(chǔ)性研究，為能源核心技術(shù)突破積累基礎(chǔ)；另一方面，要加強機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，通過建立國家級實驗室和開放性的公共研究平臺，組建專項技術(shù)的研發(fā)、測試和產(chǎn)品認(rèn)證中心，為產(chǎn)業(yè)的所有企業(yè)（包括私營企業(yè)）提供公平的公共技術(shù)服務(wù)。同時，靈活運用政策金融、債券融資、創(chuàng)業(yè)投資基金、股票融資等手段支持企業(yè)成為新能源技術(shù)創(chuàng)新的主體，分擔(dān)企業(yè)技術(shù)研發(fā)的風(fēng)險。
其次，協(xié)調(diào)新能源創(chuàng)新周期各環(huán)節(jié)關(guān)系，形成順暢的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條。由國家能源主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)新能源發(fā)展規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃，做到電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃、中央和地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。針對新能源電源上網(wǎng)難問題，要有重點、分步驟推進(jìn)輸電網(wǎng)和儲能設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)智能電網(wǎng)建設(shè)，提高電網(wǎng)接納新能源的能力。
第三，創(chuàng)造并激勵市場需求，引領(lǐng)新能源市場開拓。首先，在新能源發(fā)電定價機(jī)制方面，根據(jù)國際經(jīng)驗，對于新能源產(chǎn)業(yè)處于起步階段的我國，實行固定電價有利于鼓勵中小投資者參與、減少無序競爭、保障項目投資的正?；貓舐?，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
從長遠(yuǎn)看，隨著電力市場成熟，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，可以逐步推行可再生能源配額制和交易證書政策，給生產(chǎn)可再生能源電力的企業(yè)發(fā)放綠色憑證，通過綠色憑證的交易，實現(xiàn)各企業(yè)的可再生能源電力邊際生產(chǎn)成本趨同，以最小的成本實現(xiàn)既定的可再生能源市場份額目標(biāo)。
另一方面，要處理好發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)間的利益關(guān)系，激勵電網(wǎng)企業(yè)落實可再生能源全額保障性收購制度。同時，要創(chuàng)新政策，著力培育新能源的用戶，在發(fā)電、建筑、交通等領(lǐng)域擴(kuò)大可再生能源市場。
