[摘要]“雙碳”目標(biāo)下，碳排放成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要制約因素，對我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。推動高耗能產(chǎn)業(yè)向新能源富集的西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，加快新能源的開發(fā)利用，從源頭上控制碳排放，是兼顧“雙碳”目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要路徑。然而，東西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨能耗“雙控”制約、營商環(huán)境較差和產(chǎn)業(yè)配套體系滯后等問題掣肘。應(yīng)轉(zhuǎn)變理念做好頂層設(shè)計，強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，優(yōu)化營商環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)配套能力，推動高耗能產(chǎn)業(yè)有序向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有力支撐。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移又稱工業(yè)轉(zhuǎn)移，是產(chǎn)業(yè)在不同經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)域之間進行轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟現(xiàn)象?？v觀全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展史，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是在要素和市場需求驅(qū)動下，通過土地、勞動、資本、技術(shù)等要素的跨區(qū)域流動和重組形成新的發(fā)展格局?？鐓^(qū)域梯度轉(zhuǎn)移是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。2008年國際金融危機以來，隨著勞動力、土地等要素成本攀升和環(huán)境保護約束趨緊，東部地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是，由于西部地區(qū)營商環(huán)境仍然存在一定差距，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程和規(guī)模。在推進“雙碳”目標(biāo)的新背景下，碳排放成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要約束新因子。而我國工業(yè)化、城市化進程尚未結(jié)束，能源消費仍將持續(xù)增加，強調(diào)控能會制約經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，應(yīng)該調(diào)整思路，以控碳為導(dǎo)向促進低碳新能源的開發(fā)利用，驅(qū)動高耗能產(chǎn)業(yè)向新能源富集的西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式的轉(zhuǎn)型，在不犧牲發(fā)展的前提下實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。西部地區(qū)應(yīng)抓住“雙碳”機遇，積極優(yōu)化營商環(huán)境，推進新能源基地建設(shè)，提升承接高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的軟環(huán)境和硬實力，將新能源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為低碳發(fā)展競爭力。
01
“雙碳”目標(biāo)下我國減排面臨嚴峻挑戰(zhàn)
我國能源消費以高碳化石能源為主，產(chǎn)業(yè)體系中高耗能的重化產(chǎn)業(yè)占比較高，并且尚處于能耗持續(xù)上升的工業(yè)化快速發(fā)展階段。在“雙碳”目標(biāo)下，我國產(chǎn)業(yè)面臨巨大的減排壓力。
1. 以高碳能源為主的能源結(jié)構(gòu)是制約碳減排的根源
能源活動是碳排放的重要源頭。國際能源署（IEA）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年能源發(fā)電與供熱貢獻了全球43%的碳排放。
我國能源結(jié)構(gòu)以高碳化石能源為主，占比約85%?！案幻贺氂蜕贇狻钡馁Y源稟賦決定了我國能源消費“一煤獨大”的特征。2020年，我國能源消費為49.8億噸標(biāo)準煤，煤炭消費39.6億噸，煤炭消費占比達到56.8%。煤炭消費所產(chǎn)生的二氧化碳排放占能源活動碳排放總量的80%，占全國碳排放總量的比重達到60%以上。
電力是工業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而以煤電為主的電力結(jié)構(gòu)成為工業(yè)碳排的源頭。截至2020年底，我國全口徑煤電裝機容量10.8億千瓦，占總裝機容量的49.1%，煤電消耗了50%以上的煤炭。2020年，我國全社會用電75110億千瓦時，其中工業(yè)用電50297億千瓦時，占比達到67%。以高碳能源為主的能源結(jié)構(gòu)成為工業(yè)減碳的重要挑戰(zhàn)。
2. 以重化產(chǎn)業(yè)為主的體系是碳減排的巨大挑戰(zhàn)
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響減排的重要因素。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，在工業(yè)化進程中重化工業(yè)占比逐漸提高，導(dǎo)致碳排放快速增長；隨著工業(yè)化進程結(jié)束，重化工業(yè)占比開始下降，碳排放才能達到峰值，并逐步實現(xiàn)碳中和。
目前，我國仍處于工業(yè)化中后期階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重仍然較高。2020年第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為37.8%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為54.5%。第三產(chǎn)業(yè)占比仍遠低于65%的世界平均水平。并且，在第二產(chǎn)業(yè)中，鋼鐵、建材、石化、化工、有色金屬、電力等高耗能的重化工業(yè)占比仍然較高。據(jù)統(tǒng)計，高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的碳排放量占據(jù)整個工業(yè)部門的80%。以重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系使得工業(yè)減碳面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
盡管我國努力推動技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以重塑工業(yè)發(fā)展格局，但是，高耗能產(chǎn)業(yè)存在鎖定效應(yīng)和路徑依賴效應(yīng)，具有巨大的發(fā)展慣性，要徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展模式是一項長期的系統(tǒng)工程，需要從發(fā)展理念、體制機制、規(guī)劃和技術(shù)等方面進行根本性變革。同時，我國作為全球制造業(yè)大國，高耗能產(chǎn)業(yè)仍將在經(jīng)濟增長中發(fā)揮重要作用。因此，從源頭上實現(xiàn)能源消費的低碳化替代，實現(xiàn)高耗能產(chǎn)業(yè)從“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式的轉(zhuǎn)型，是從根本上解決碳減排問題的重要路徑。
02
以新能源利用驅(qū)動高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是減排的重要路徑
我國能源資源分布與經(jīng)濟發(fā)展和碳排放存在空間錯配。在“雙碳”目標(biāo)下，我國將加快構(gòu)建以新能源為主體的現(xiàn)代能源體系，從源頭控制碳排放。但是，以風(fēng)能和太陽能為主的新能源主要分布在西部地區(qū)，電力跨區(qū)域輸送還存在一些障礙。因此，有序推動高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進能源與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)新能源就地消納，是從源頭減排支撐“雙碳”目標(biāo)的重要路徑。
1. 東西部地區(qū)具備產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)
我國區(qū)域發(fā)展不均衡，東西部地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展和碳排放均存在巨大差異。2019年，東部地區(qū)的GDP占比達到54.41%，中部地區(qū)GDP占比為24.77%，西部地區(qū)GDP占比為20.82%；東部地區(qū)碳排放占比為46.02%，中部地區(qū)碳排放占比為25.63%，西部地區(qū)碳排放占比為28.34%（表1）。東部地區(qū)的經(jīng)濟體量是西部地區(qū)的2.6倍，碳排放量是西部地區(qū)的1.6倍。從碳排放強度來看，西部地區(qū)高于東部地區(qū)，但是隨著新能源的開發(fā)和利用，該差距會逐漸縮小。
表1 2019年東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟總量和碳排放總量及占比
//注：東部包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西。
東部地區(qū)和西部地區(qū)之間存在顯著的產(chǎn)業(yè)梯度，二者之間存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實基礎(chǔ)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，鼓勵中西部地區(qū)依托勞動力、資源等優(yōu)勢有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2016年，國家能源局印發(fā)《2016年能源工作指導(dǎo)意見》，明確提出東中部地區(qū)加快高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持西部地區(qū)實施高耗能產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化工程，提高能源就地消納比例，降低對遠距離能源輸送的依賴。近年來，隨著東部地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極布局價值鏈高端環(huán)節(jié)，加快向外疏解轉(zhuǎn)移傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的層次也不斷提升，重慶、成都、西安等城市已經(jīng)形成了電子信息產(chǎn)業(yè)的集聚。此前的轉(zhuǎn)移主要是基于土地、勞動力等傳統(tǒng)要素的價格優(yōu)勢驅(qū)動。未來，低碳新能源將成為進一步驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的因素。
2. 西部地區(qū)具備承接高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新能源基礎(chǔ)
我國新能源資源主要分布在西部地區(qū)。西部地區(qū)擁有全國78%的風(fēng)能資源技術(shù)開發(fā)量，88.4%的光伏資源技術(shù)開發(fā)量。西部地區(qū)新能源已經(jīng)進入規(guī)模化開發(fā)利用階段，成為我國重要的新能源戰(zhàn)略基地，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造低碳生產(chǎn)體系奠定了基礎(chǔ)。隨著風(fēng)電和太陽能發(fā)電具備平價上網(wǎng)的條件，西部地區(qū)承接和吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能源基礎(chǔ)更加堅實。
根據(jù)《西部清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題組對全國陸地和近海各高度層風(fēng)能資源技術(shù)開發(fā)量的統(tǒng)計（表2），西部地區(qū)100米高度風(fēng)能資源技術(shù)可開發(fā)量達到30.5億千瓦（含低風(fēng)速資源）。其中，內(nèi)蒙古西部11億千瓦，占全國比重達到28.25%；西藏6.5億千瓦，占全國比重達到16.51%；新疆4.9億千瓦，占全國比重達到12.63%；甘肅2.1億千瓦，占全國比重達到5.35%；青海1.7億千瓦，占全國比重達到4.46%。西部大多數(shù)地區(qū)處于太陽能最豐富帶和豐富帶。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，西部地區(qū)太陽能資源技術(shù)可開發(fā)量達到137.95億千瓦，占全國總量的88.4%。其中，新疆約為42億千瓦，占全國比重達到26.92%；青海34億千瓦，占全國比重達到21.79%；內(nèi)蒙古西部26億千瓦，占全國比重達到16.66%；甘肅21.3億千瓦，占全國比重達到13.65%；西藏7億千瓦，占全國比重達到4.49%。
表2 西部地區(qū)12個?。▍^(qū)、市、地區(qū)）風(fēng)能、太陽能資源技術(shù)可開發(fā)量及占比情況
//數(shù)據(jù)來源：黃其勵，倪維斗，王偉勝，等.西部清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].科學(xué)出版社，2019。
西部地區(qū)新能源裝機容量和發(fā)電量均位居全國前列。截至2019年，西部地區(qū)新能源裝機容量占總裝機容量的比重達到23.39%。全國有10個省份新能源發(fā)電裝機容量占比超過25%，其中西部地區(qū)占了6個（青海、甘肅、寧夏、西藏、內(nèi)蒙古和新疆），全國風(fēng)電累計裝機容量超過1000萬千瓦的省區(qū)有8個，西部地區(qū)占了4個（內(nèi)蒙古、新疆、甘肅和寧夏）。全國太陽能發(fā)電累計裝機容量超過1000萬千瓦的省區(qū)有10個，西部地區(qū)占了3個（青海、內(nèi)蒙古和新疆）。青海和甘肅的新能源發(fā)電成為省內(nèi)第一大電源，寧夏、西藏、內(nèi)蒙古、新疆、陜西等省（區(qū)）新能源發(fā)電成為第二大電源。2019年，西部地區(qū)總發(fā)電量27856億千瓦時，占全國總發(fā)電量的38.03%；風(fēng)電發(fā)電量2105.2億千瓦時，占全國風(fēng)電發(fā)電總量的51.89%；太陽能發(fā)電量902億千瓦時，占全國太陽能發(fā)電總量的40.18%。
“十四五”期間，在國家政策的支持下，西部地區(qū)新能源的開發(fā)節(jié)奏將不斷加快。《國家“十四五”規(guī)劃綱要》提出建設(shè)9個大型清潔能源基地，其中6個布局在西部地區(qū)：雅魯藏布江下游水電基地、金沙江上下游、雅礱江流域、黃河上游和幾字灣、河西走廊、新疆清潔能源基地，這些基地將為高耗能產(chǎn)業(yè)提供充足的低碳能源保障。
3. 高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于實現(xiàn)全國碳減排與產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化
東部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，能夠推動西部地區(qū)充分發(fā)揮風(fēng)電、光伏、光熱、水電等無碳可再生能源的規(guī)?；?，實現(xiàn)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與無碳能源的充分利用，從而從整體上實現(xiàn)東西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化，提升區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。同時，由于東部地區(qū)實現(xiàn)了高耗能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，對于煤炭、石油等化石能源的消費大為減少，降低了東部地區(qū)的碳排放，對全國碳減排將產(chǎn)生巨大貢獻。對于西部地區(qū)，通過承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，豐富的風(fēng)電、光伏、光熱、水電等無碳可再生能源實現(xiàn)就地消納，能夠?qū)⑿履茉磧?yōu)勢轉(zhuǎn)化為低碳發(fā)展優(yōu)勢，提升經(jīng)濟發(fā)展實力和就業(yè)水平，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使得全國經(jīng)濟資源布局進一步優(yōu)化。
高耗能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也能有效破解電力跨區(qū)域消納的現(xiàn)實難題，促進更多可再生能源的規(guī)模發(fā)展，為全國碳減排作出貢獻。我國能源生產(chǎn)中心和負荷中心沿著“胡煥庸線”形成了空間上的錯配，西部地區(qū)本地的經(jīng)濟活動對電力的消納能力非常有限，只能通過西電東送進行跨區(qū)域消納。但是，受多方面因素的影響，電力的跨區(qū)域消納仍然存在較大難度。西部地區(qū)電力就地消納能力不足是棄風(fēng)棄光的重要原因。西部地區(qū)的經(jīng)濟體量只占全國的28.3%，但是發(fā)電量占全國的38.03%。西部地區(qū)只有廣西和重慶兩個省市需要外調(diào)電力，其余均為電力凈輸出地區(qū)，其中云南電力輸出量占發(fā)電量的比例達到47.69%，貴州、寧夏、四川、內(nèi)蒙古電力輸出比例超過30%，新疆、甘肅、陜西電力輸出比例超過20%。由于本地消納能力不足，外送通道容量受限，西部地區(qū)仍然是全國棄風(fēng)棄光的重點區(qū)域。2019年全國棄風(fēng)電量169億千瓦時，新疆（棄風(fēng)率14%、棄風(fēng)電量66.1億千瓦時）、甘肅（棄風(fēng)率7.6%、棄風(fēng)電量18.8億千瓦時）、內(nèi)蒙古（棄風(fēng)率7.1%、棄風(fēng)電量51.2億千瓦時）三省（區(qū)）棄風(fēng)電量合計136億千瓦時，占全國棄風(fēng)電量的81%；全國棄光電量46億千瓦時，西北地區(qū)棄光電量占全國的87%。
03
高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移面臨的問題
推動高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移既是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的迫切需求，也符合東西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的趨勢，同時西部地區(qū)具備支撐高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低碳新能源基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移仍然面臨諸多問題的制約。其中，能耗雙控制度制約、營商環(huán)境較差和產(chǎn)業(yè)配套體系滯后是最核心的問題。
（一）能耗“雙控”制度下的發(fā)展困境
“十一五”期間，我國提出了單位GDP能耗降低20％的約束性目標(biāo)?！笆濉逼陂g，又提出了合理控制能源消費總量的要求，但未設(shè)定總量控制目標(biāo)。十三五”期間，開始實施能耗總量和強度“雙控”。實行能耗“雙控”，主要目的是提高能源利用效率，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。進入“十四五”，在“雙碳”目標(biāo)下直接對減碳提出要求。但是，我國還沒有明確的碳排放總量和強度考核要求，仍然以能耗“雙控”進行考核，通過控能間接控碳。經(jīng)過15年的發(fā)展，我國的能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了較大變化，新能源的比例已經(jīng)有了大幅提高，尤其是我國區(qū)域間的能源結(jié)構(gòu)存在較大差異。按照能耗“雙控”的理念，對水電豐富的西南省份、風(fēng)電和太陽能豐富的西北省份承接高耗能產(chǎn)業(yè)形成了較大制約。
2021年8月12日，國家發(fā)改委印發(fā)了《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》的通知，上半年一半以上的?。▍^(qū)）“雙控”目標(biāo)未能完成。青海、寧夏、廣西、廣東、福建、云南、江蘇、湖北8個?。▍^(qū)）能源消費總量控制形勢嚴峻，為一級預(yù)警；新疆、陜西、浙江、四川、安徽5個省（區(qū)）能源消費總量控制未達標(biāo)，為二級預(yù)警。青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個?。▍^(qū)）能耗強度不降反升，為一級預(yù)警；浙江、河南、甘肅、四川、安徽、貴州、山西、黑龍江、遼寧、江西10個省上半年能耗強度降低率未達標(biāo)，為二級預(yù)警。
通過分析，可以發(fā)現(xiàn)能耗“雙控”一級預(yù)警的?。▍^(qū)）既有以火電為主的廣東、江蘇等省份，其火電發(fā)電量分別為75.8%和84%，也有以水電等為主的云南，其水電占比超過80%，火電比例僅為11.87%。云南依托廉價、低碳的水電優(yōu)勢，積極承接工業(yè)硅和電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，其工業(yè)硅產(chǎn)能約占全國20%，電解鋁產(chǎn)能約占全國10%。云南以低碳水電發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)是“高耗能、低碳排”的發(fā)展模式。以電解鋁為例，2019年我國電解鋁行業(yè)二氧化碳總排放量約為4.12億噸，約占全社會二氧化碳凈排放量的5%。其中，電解鋁消費電力結(jié)構(gòu)中，火電占比約86%，水電等清潔能源占比約14%。每噸火電鋁和水電鋁的碳排放量分別為11.2噸和1.8噸。電解鋁碳排放主要源于火電發(fā)電環(huán)節(jié)的排放，水電鋁的碳排放量較火電鋁降低了83.93%。因此，盡管云南能耗總量和效率未達標(biāo)，但是卻減少了全國的碳排放，事實上有利于推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
此外，能源消耗總量控制制約了西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。能耗控制總量的指標(biāo)是以各地經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟越發(fā)達的東部地區(qū)能耗指標(biāo)越多，而經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)能耗指標(biāo)較少。西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移普遍面臨著“能耗指標(biāo)不足”的制約。
因此，在新能源快速發(fā)展的背景下，能耗“雙控”能夠節(jié)能，但并不一定減碳。如果不根據(jù)區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展實際區(qū)分對待，反而會導(dǎo)致“一刀切”和層層加碼的現(xiàn)象，阻礙高耗能產(chǎn)業(yè)向新能源富集地區(qū)的有序轉(zhuǎn)移，遲滯碳減排的步伐。
（二）東、西部地區(qū)營商環(huán)境存在較大差距
近年來，在勞動力和土地等要素價格的驅(qū)動下，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是，由于西部地區(qū)的營商環(huán)境仍然存在差距，在很大程度上制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度。對于企業(yè)而言，良好的營商環(huán)境如同陽光、水和空氣一樣重要，能夠讓市場主體有可預(yù)期的權(quán)利保障和公正的監(jiān)管與競爭環(huán)境。世界銀行的研究表明，良好的營商環(huán)境能夠使投資率增長0.3%，GDP增長率增加 0.36%。因此，一個地區(qū)的營商環(huán)境直接影響其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的競爭力。
從區(qū)域營商環(huán)境來看，西部地區(qū)遠遠滯后于東部地區(qū)。根據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的《2020萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境報告》，營商環(huán)境最好的10個省市是浙江、廣東、江蘇、上海、北京、山東、四川、福建、河北、湖南。營商環(huán)境最好的10個城市是杭州、上海、蘇州、南京、北京、溫州、寧波、深圳、廣州、成都。西部地區(qū)只有四川和成都入圍前10強。北京大學(xué)光華管理學(xué)院發(fā)布的《中國省份營商環(huán)境研究報告2020》將營商環(huán)境分為7級（表3）。西部地區(qū)營商環(huán)境的評分和等級相對較低，只有四川被評為領(lǐng)先、重慶被評為先進，5個省級行政區(qū)被評為落后，廣西和西藏托底。
表3 中國31個省級行政區(qū)營商環(huán)境評價等級分類
總體來看，東部地區(qū)最早改革開放，市場化水平相對較高，政府的服務(wù)意識很強，法律政策環(huán)境透明，營商環(huán)境的競爭優(yōu)勢非常明顯。相比較而言，西部地區(qū)的市場化水平較低。政府承擔(dān)了許多應(yīng)該由市場主導(dǎo)的職能，行政干預(yù)較多。政策環(huán)境不透明，法治化水平低。政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制，工作人員思想觀念落后，缺乏服務(wù)意識和誠信意識，辦事效率較低。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，重招商引資而輕后續(xù)的政策落實和服務(wù)。東西部地區(qū)營商環(huán)境的落差在一定程度上降低了投資者的熱情，進而影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程。
（三）西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)配套體系相對滯后
由于長期發(fā)展滯后，西部地區(qū)仍然存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)生態(tài)不完整、金融體系不發(fā)達等短板，不能很好地滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要。
基礎(chǔ)設(shè)施落后增加產(chǎn)業(yè)運營的資金與時間成本。與東部發(fā)達地區(qū)相比，西部地區(qū)機場、高速公路、鐵路、電信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在較大差距，導(dǎo)致物流等成本增加。通關(guān)不便提高了外向型產(chǎn)業(yè)的時間成本，成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系不完整降低了運營效率。企業(yè)開展生產(chǎn)活動需要一定的產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套。東部地區(qū)已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈，圍繞終端生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套體系完善。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個長期的過程，西部地區(qū)形成完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系尚需時間。因此，企業(yè)從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)投資，往往遠離了原有的產(chǎn)業(yè)體系，缺乏必要的上下游配套支持，整體運營效率受到影響。
金融體系不發(fā)達導(dǎo)致融資和周轉(zhuǎn)困難。完善的金融體系能夠為企業(yè)提供快捷、低成本的融資以及供應(yīng)鏈金融等服務(wù)。在產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的進程中，很多中小企業(yè)面臨融資和周轉(zhuǎn)的問題。但是，西部地區(qū)金融市場遠遠不及東部地區(qū)發(fā)達，尚未形成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的金融生態(tài)，不能為企業(yè)的發(fā)展提供良好的金融支持。
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推動高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移的建議
推動高耗能產(chǎn)業(yè)有序向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，既是我國兼顧“雙碳”目標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展的有效路徑，也是西部地區(qū)將新能源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為低碳發(fā)展競爭力的歷史機遇。因此，從國家層面應(yīng)該放開新能源能耗控制，明確以控碳為導(dǎo)向的頂層設(shè)計，破除西部地區(qū)利用新能源承接高耗能產(chǎn)業(yè)的能耗制約。從西部地區(qū)的角度，應(yīng)該內(nèi)外協(xié)同優(yōu)化營商環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)配套能力，建設(shè)新能源基地，強化承接高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的軟環(huán)境和硬實力，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有力支撐。
（一）由控能向控碳轉(zhuǎn)變，破除西部地區(qū)承接高耗能產(chǎn)業(yè)用能指標(biāo)障礙
工業(yè)化中后期的發(fā)展階段決定了我國經(jīng)濟發(fā)展還不能完全與能源需求脫鉤，尤其是工業(yè)發(fā)展仍將拉動電力需求增長。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)不能以犧牲發(fā)展為代價。因此，要明確“減碳”的核心是控碳，而不是控能。能耗“雙控”只能間接影響碳排放，其控能的效果立竿見影，但是控碳的效果取決于能源的消費結(jié)構(gòu)。需要加快構(gòu)建以碳排放總量和碳排放強度為核心的直接控碳的考核體系。對于滿足社會經(jīng)濟發(fā)展、人民美好生活需求的必要用能，不能刻意壓減。而是轉(zhuǎn)變減排的理念，管好能源供給側(cè)，放開需求側(cè)低碳新能源的消費。把“減碳”的核心轉(zhuǎn)移到低碳新能源的利用上來，加大水電、風(fēng)電、光伏、核能等低碳清潔能源的應(yīng)用，既能夠保障能源消費的合理增長，又從源頭減少了碳排放。
實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場“硬仗”，重點要做好頂層設(shè)計。加快制定碳達峰、碳中和頂層設(shè)計文件，確定碳排放的總量目標(biāo)。以總量控制為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域能源資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，確定各個區(qū)域以及重點行業(yè)的碳達峰、碳中和時間表和路線圖。通過分步實施，有序推進“雙碳”目標(biāo)，避免出現(xiàn)“一刀切”和運動式“減碳”。
以控碳理念做好頂層設(shè)計，放開低碳能源總量和消耗強度限制。為了鼓勵更好地開發(fā)利用西部地區(qū)的低碳新能源，在設(shè)置控碳目標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加西部地區(qū)能耗指標(biāo)，減少東部地區(qū)能耗指標(biāo)，提高西部地區(qū)承接轉(zhuǎn)移能力，壓縮東部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，進一步倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)由東部地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。通過低碳新能源與高耗能產(chǎn)業(yè)的空間重組和協(xié)同發(fā)展，將“高耗能、高碳排”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變成“高耗能、低碳排”產(chǎn)業(yè)。這樣既能保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，又降低了碳排放。
（二）優(yōu)化營商環(huán)境，加快高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移進程
良好的營商環(huán)境是加快高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的催化劑。西部地區(qū)在營商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套體系方面的短板非常明顯，應(yīng)加快整合內(nèi)部和外部資源補齊短板，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供良好的營商環(huán)境和配套支撐。
一是復(fù)制東部地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，以點帶面快速提升營商環(huán)境。由于東西部地區(qū)發(fā)展存在較大差距，僅僅依靠西部地區(qū)自身能力，提升營商環(huán)境的速度跟不上東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的節(jié)奏，必須借助外部的力量突破發(fā)展的瓶頸。我國已經(jīng)探索出了以合作區(qū)、產(chǎn)業(yè)園整體復(fù)制東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，營造全新“小環(huán)境”的“飛地”模式，如深汕特別合作區(qū)、深哈產(chǎn)業(yè)園等?？梢越Y(jié)合西部地區(qū)的實際情況，以新能源開發(fā)利用為契機，以產(chǎn)業(yè)規(guī)?；D(zhuǎn)移為核心，加強東西部地區(qū)的協(xié)同聯(lián)動，建立若干合作區(qū)和產(chǎn)業(yè)園，使西部地區(qū)新能源優(yōu)勢和東部地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)勢產(chǎn)生共振，達到“1+1>2”的效果，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程，實現(xiàn)合作共贏。同時，西部地區(qū)也要以合作為契機，對標(biāo)東部地區(qū)先進經(jīng)驗，完善法制環(huán)境，規(guī)范政府行為，提高服務(wù)意識，保障投資者權(quán)益，全面提升區(qū)域的營商環(huán)境，為推進更大范圍、更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移營造良好的軟環(huán)境。
二是加快產(chǎn)業(yè)配套體系建設(shè)，提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的硬實力。既要充分利用國家西部大開發(fā)的相關(guān)政策，又要加快對外開放引進多元投資主體，推進機場、鐵路、高速公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的便利化水平，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。做好產(chǎn)業(yè)鏈梳理，通過“鏈長制”推進補鏈、強鏈、延鏈，貫通產(chǎn)業(yè)鏈上下游的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，逐步形成較為完善的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈體系，進一步推動產(chǎn)業(yè)的集聚、集群發(fā)展，持續(xù)提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的硬實力。
三是強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，以新的產(chǎn)業(yè)合作生態(tài)提高發(fā)展質(zhì)量。西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要著眼于全局發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)形成聯(lián)動發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)項目與東部地區(qū)的人才、資本等生產(chǎn)要素以及研發(fā)、金融、設(shè)計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)形成良好的互動。利用東部地區(qū)的高端產(chǎn)業(yè)資源賦能，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提升產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，逐步從承接資源密集型和高耗能產(chǎn)業(yè)向承接資本密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。如我國數(shù)據(jù)中心用電量占比已經(jīng)達到2%左右，并且仍在快速增長。西部地區(qū)要以“東數(shù)西算”為契機，依托新能源優(yōu)勢打造數(shù)據(jù)中心，并逐步承接數(shù)據(jù)后臺加工、分析、存儲備份等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，打造全國數(shù)字經(jīng)濟的重要基地。
（三）打造綜合性新能源基地，強化西部地區(qū)承接高耗能產(chǎn)業(yè)的電力保障能力
在“雙碳”目標(biāo)下，產(chǎn)業(yè)將向低碳新能源富集區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢將越來越明顯。西部地區(qū)具備依托新能源承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打造低碳產(chǎn)業(yè)體系的優(yōu)勢。但是，風(fēng)電、太陽能等新能源具有隨機性、波動性的缺點。因此，西部地區(qū)應(yīng)該加快推進多能互補新能源基地建設(shè)，并加快數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，提高電力保障能力，強化低碳發(fā)展競爭優(yōu)勢。
一是多能互補，加快打造綜合性新能源基地。將新能源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合。因地制宜，采取風(fēng)能、太陽能、水能、煤炭等多能源品種發(fā)電互相補充，并配套一定比例儲能，統(tǒng)籌各類電源的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營，打造“風(fēng)光水火儲一體化”“源網(wǎng)荷儲一體化”新能源基地。明確傳統(tǒng)電源與新能源、基礎(chǔ)電源與調(diào)峰電源、源網(wǎng)荷各環(huán)節(jié)的分工定位，打破各個領(lǐng)域間的壁壘，統(tǒng)籌各類資源的協(xié)調(diào)開發(fā)、科學(xué)配置，提高新能源利用率、提升電源開發(fā)綜合效益，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電力需求。
二是數(shù)字賦能，實現(xiàn)源網(wǎng)荷儲統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。充分應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，推動新能源基地的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建數(shù)字化電力系統(tǒng)。開展用能信息廣泛采集、能效在線分析，依托精細化功率預(yù)測、優(yōu)化調(diào)度、需求側(cè)響應(yīng)等一系列集成技術(shù)手段，以高效、智慧的調(diào)度運行體系實現(xiàn)源網(wǎng)荷儲互動、多能協(xié)同互補、用能需求智能調(diào)控，提高新能源基地的電力保障能力。
本文作者
韋福雷
中國（深圳）綜合開發(fā)研究院 博士后科研工作站、銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心，博士
