作者：吳小員(圖片), 盧新寶, 董嘉璇, 汪茹
單位：同濟大學。
引用：吳小員,盧新寶,董嘉璇等.燃料電池汽車地方政策研究[J].儲能科學與技術,2021,10(06):1987-1997.
DOI：10.19799/j.cnki.2095-4239.2021.0455
摘 要 在全球加快能源低碳轉(zhuǎn)型、我國聚焦“碳達峰、碳中和”的大背景下，我國各地近年來密集出臺燃料電池汽車政策，以搶占氫能發(fā)展先機，打造地方發(fā)展新動能。本文在總結(jié)我國燃料電池汽車總體概況與國家宏觀政策的基礎上，以燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策實施的關鍵目的地—城市為重點對象，研究地方燃料電池汽車政策準備度。選擇了覆蓋全國七大區(qū)域、最具代表性的20個燃料電池汽車發(fā)展城市；以“燃料電池汽車”為關鍵主題詞，適當兼顧“氫能”與“燃料電池”，統(tǒng)計梳理了2018—2021年上半年的地方政策文本197個；利用層次分析法(AHP)、德爾菲法以及內(nèi)容分析法等方法，構(gòu)建了由規(guī)劃目標、財稅政策、非財稅政策、合作機制4個維度，以及車輛推廣目標等13個二級指標和應用領域等39個三級指標組成的燃料電池汽車城市政策準備度評價指標體系，建立評價模型并進行政策準備度測度。結(jié)果表明，我國城市燃料電池汽車政策總體準備度水平還不高，以目標規(guī)劃引領、非財稅政策替代財稅政策為支撐、跨地區(qū)合作協(xié)同的地方政策體系已初步形成。通過分析城市之間在具體政策維度、指標方面的差異，總結(jié)了地區(qū)間政策不平衡的狀況，指出了部分城市的政策亮點與不足，提出了因地制宜，以燃料電池汽車城市示范目標為引領，短期強化供給型政策、長期強化環(huán)境支撐型政策工具，并提前謀劃后示范階段燃料電池汽車可持續(xù)發(fā)展政策等優(yōu)化燃料電池汽車地方政策的建議。
關鍵詞 燃料電池汽車；地方政策；層次分析法；準備度
燃料電池汽車(fuel cell vehicle，F(xiàn)CV)是新能源汽車(new energy vehicle, NEV)發(fā)展的重要技術路線之一。相比現(xiàn)階段推廣應用起步較早、規(guī)模占主導地位的純電動汽車(battery electric vehicle，BEV)，燃料電池汽車在中長途和重載汽車運輸中具有更明顯的優(yōu)勢，是全球汽車動力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級的重要方向和構(gòu)建低碳交通體系的重要組成部分。以燃料電池汽車為主要載體的氫能交通是氫能利用的先導，被視為帶動氫能實現(xiàn)突破式、全面發(fā)展的關鍵。2018年以來，在全球主要發(fā)達經(jīng)濟體不斷提高氫能的戰(zhàn)略地位、我國國家層面發(fā)展氫能與燃料電池汽車的頂層設計逐步明晰等背景下，我國各地紛紛出臺相關政策，快速興起以燃料電池汽車為抓手、促進能源和交通等領域的深度脫碳、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、打造地方發(fā)展新動能的熱潮。特別是2020年下半年以來，隨著我國向全世界做出力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和(以下簡稱“雙碳目標”)的承諾，我國首個國家層面燃料電池汽車專項政策《關于開展燃料電池汽車示范應用的通知》(以下簡稱“通知”)出臺，以及我國在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃與2035年遠景目標綱要中，從國家戰(zhàn)略高度，把氫能與儲能等前沿科技和產(chǎn)業(yè)變革領域，列入前瞻謀劃的未來產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃，各地發(fā)展燃料電池汽車的積極性更是空前高漲。到2020年11月15日(國家要求的燃料電池汽車示范城市群申報截止時間)，全國有近20個城市群(含100多個城市)提交了申報材料，各級、各類地方政策也競相密集發(fā)布。城市是我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場應用的目的地，也是國家和地方政策最終執(zhí)行的實施地。致力于發(fā)展燃料電池汽車的城市，其出臺的地方政策數(shù)量與內(nèi)容，與國家政策的銜接、與其上下級地方政府政策的協(xié)同，以及和其所在的地方基礎與需求的匹配程度等，對這些政策能否有效實施并發(fā)揮作用至關重要，具有較高的研究價值?，F(xiàn)有關于新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)的政策研究理論框架與方法較多，如政策工具類型及價值鏈二維分類框架、主題詞內(nèi)容分析法以及量化評價等，為研究地方產(chǎn)業(yè)政策提供了充分的理論基礎與方法借鑒。但已有對涉及燃料電池汽車的專項政策或氫能、新能源汽車等相關政策研究，主要為國家間的政策比較，如盧超等對發(fā)達國家和“金磚國家”的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策做了對比分析；其他大多為對我國國務院與各部委等國家層面的宏觀綜合政策或標準法規(guī)等的研究。對地方層面燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)政策的研究極少，尤其缺乏以城市為研究對象，系統(tǒng)分析其獨立出臺以及可執(zhí)行的上下級相關地方政策，并結(jié)合實際調(diào)研，有針對性地研究城市的燃料電池汽車政策水平、差異特點以及提高策略。為此，本研究在梳理燃料電池汽車發(fā)展與政策出臺現(xiàn)狀的基礎上，借鑒新興產(chǎn)業(yè)政策工具類型與價值鏈創(chuàng)新環(huán)節(jié)二維理論框架，綜合利用層次分析法、德爾菲法與內(nèi)容分析法等方法，同時結(jié)合對典型城市的調(diào)研，建立燃料電池汽車政策準備度評價指標體系與定量評價模型，并對20個代表性城市的政策準備度進行測度與分析，提出具有現(xiàn)實指導意義的優(yōu)化策略，以促進我國燃料電池汽車技術進步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場應用，更好地帶動氫能全面發(fā)展，助力我國實現(xiàn)“雙碳目標”。
1 我國燃料電池汽車政策概況
我國燃料電池汽車政策，與其他新興產(chǎn)業(yè)的政策類似，具有涉及相關主題的政策來源多、文本類型多、出臺主體層級豐富等特點。考慮到我國的各類城市不僅要實施本級政府出臺的政策，而且要貫徹落實國務院及下屬各部委頒布的國家層面政策(以下簡稱為“國家政策”)，并執(zhí)行上級地方政府的相關政策和指導推進下級地方政府的相關政策，為更系統(tǒng)、更全面地把握、研究城市政策，本節(jié)首先梳理我國國家政策，然后在地方政策中分析城市的政策。
1.1 國家政策
我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與全球主要發(fā)達經(jīng)濟體的燃料電池汽車和我國純電動汽車相比，相對起步略晚且進展較慢，但從2016年以來，呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢。這與我國早在20世紀50年代即已開始燃料電池研究，從“十五”到“十三五”在連續(xù)4個五年計劃中支持氫能及燃料電池汽車發(fā)展，近兩年來又不斷在戰(zhàn)略定位、補貼政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及市場培育等方面，強化政策支持分不開。截至2021年6月，我國燃料電池汽車累計保有量為7834輛，為全球第三位(居保有量分別已逾1萬輛的韓國和美國之后)；全國已接入新能源汽車國家大數(shù)據(jù)聯(lián)盟(以下簡稱“NDANEV”)平臺的燃料電池汽車累計為6717輛，占接入該平臺的約500萬輛新能源汽車總量的0.1343%。如圖1所示，我國從2015年燃料電池汽車產(chǎn)量只有10輛開始，此后總體實現(xiàn)了較快增長。2020年受全球新冠疫情影響，年產(chǎn)銷量雖有下降，但仍保持在千輛以上。2021年上半年，因國家對燃料電池汽車示范城市群的選批結(jié)果公布晚于行業(yè)預期，市場暫時進入等待狀態(tài)而出現(xiàn)燃料電池汽車產(chǎn)銷量較低的現(xiàn)象，但車用燃料電池電堆總裝機量達71.28MW，同比增長32.4%。另從各地公布的招標和中標車輛數(shù)看，地方發(fā)展燃料電池汽車的積極性不減，如國家在2021年下半年確定并公布所有示范城市群名單，全國全年產(chǎn)銷量有望迎來大幅增長的拐點。
圖1 2015年至2021年6月中國燃料電池汽車年產(chǎn)量情況(單位：輛)
我國國家層面的全國性燃料電池汽車政策，主要有以下內(nèi)容及特點。
一是早期以科技政策為主。如2001年的“863電動汽車重大科技專項”，把燃料電池汽車樣車研制和關鍵技術研發(fā)作為重點資助項目列入其中；燃料電池汽車從“十五”起即被納入電動汽車“三縱三橫”研發(fā)布局；2006年的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》將“氫能及燃料電池技術”列入優(yōu)先主題和前沿技術。這些政策為我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展確立了基本方向。
二是從2008年起，我國對燃料電池汽車的支持政策，以補貼為主，且大多分散于對新能源汽車的共性政策中，直到2020年9月，我國才頒布首個獨立于新能源汽車的燃料電池汽車專項政策(《關于開展燃料電池汽車示范應用的通知》，簡稱“通知”)。“通知”對從2009年以來，一直采取的由中央財政對消費者給予購置補貼支持燃料電池汽車發(fā)展的方式做出重大調(diào)整，調(diào)整為燃料電池汽車示范應用支持政策，將采取“以獎代補”方式，對符合條件的城市群在示范期間(暫定為4年)按照開展燃料電池汽車關鍵核心技術產(chǎn)業(yè)化攻關和示范應用的完成情況給予獎勵。
三是從“十三五”起，特別是近兩年來，我國對燃料電池汽車的支持力度明顯加大，規(guī)劃目標逐步明晰?！吨袊圃?025》(2015年)、《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(2016年)等一系列綱領性文件，以及《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》(2017年)、《政府工作報告》(2019年)、國務院發(fā)布的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2035)》(2020年，以下簡稱“規(guī)劃”)等一系列國家政策，均鼓勵大力發(fā)展燃料電池汽車。其中“規(guī)劃”提出支持有條件的地區(qū)開展燃料電池汽車商業(yè)化示范運行，到2035年燃料電池汽車實現(xiàn)商業(yè)化等目標。2020年10月底，我國《節(jié)能與新能源汽車技術路線圖2.0》提出，燃料電池汽車在2020—2025年進入商業(yè)化提升期，保有量達5萬～10萬輛；從2025年起進入快速發(fā)展期，到2030年實現(xiàn)氫能與燃料電池汽車的大規(guī)模推廣應用，燃料電池汽車保有量達80萬～100萬輛等階段性目標。
四是從2021年4月開始，燃料電池汽車標準法規(guī)加快出臺、實施，為落實“通知”要求的相關指標提供重要的評定標準。如4月1日實施的《燃料電池電動汽車安全要求》(GB/T 24549—2020)、5月1日實施的《燃料電池電動汽車定型試驗規(guī)程》(GB/T 39132—2020)等。
五是“燃料電池汽車”與“氫能”、“燃料電池”一起，成為我國1995年以來氫能相關政策的三大高頻主題詞，在我國近年來涉及氫能的宏觀政策中，直接或間接支持燃料電池汽車的政策不斷豐富。如2019年3月，國務院《政府工作報告》首次提及氫能；2020年4月，國家能源局《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》，首次將氫能納入“能源”范疇；2020年3月和6月，氫能先后被寫入《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案》和《2020年能源工作指導意見》；2021年7月，國家發(fā)展改革委、國家能源局《關于加快推動新型儲能發(fā)展的指導意見》明確把氫能納入“新型儲能”。但我國尚缺乏像歐美日韓等明確氫能與燃料電池汽車的國家戰(zhàn)略，導致我國氫能與燃料電池電動汽車的發(fā)展仍缺乏頂層體系指引。
1.2 地方政策
本文所指的地方政策，包括由各級地方政府制定的政策(下文在分析我國各區(qū)域、省市等的政策時，暫未計入我國港澳臺三地的信息)?？傮w而言，我國地方政府近年來出臺燃料電池汽車政策的積極性較高，政策內(nèi)容較為豐富，大多數(shù)省市在地方經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及能源、環(huán)保等政策中做出了安排。截至2021年上半年，我國有41個地區(qū)正式發(fā)布了氫能發(fā)展專項規(guī)劃，全國30個已出臺的省級(含省、自治區(qū)、直轄市)“十四五”規(guī)劃及2035遠景目標綱要，均把發(fā)展氫能相關目標列入其中。其中，浙江省于2021年8月初出臺了國內(nèi)首個省級碳達峰、碳中和行動方案，提出發(fā)展氫能、燃料電池等搶抓碳達峰、碳中和技術制高點的行動計劃。上海等8個省、直轄市和佛山等5個地級市對燃料電池汽車較為重視的省市，發(fā)布了針對燃料電池汽車的專項政策文件，如表1所示。其中上海是國內(nèi)最早也是至今出臺燃料電池汽車專項政策最多、最為完善的城市。從2020年9月，國家燃料電池汽車示范城市群“通知”發(fā)布，到申報截止時間(2020年11月15日)，據(jù)不完全統(tǒng)計，有18個省份提交了申報材料或啟動了申報工作，如表2所示。其中15個已申報的示范城市群確定了牽頭城市，這些牽頭城市和部分參與城市，也是我國燃料電池汽車相關政策出臺和車輛推廣應用最為積極之地。
表1 我國各地發(fā)布的燃料電池汽車專項政策(截至2021年6月)
表2 燃料電池汽車示范城市群申報情況(截至2020年11月15日)
①：上海城市群、京津冀城市群、廣東城市群于2021年8月被國家五部委(財政部、工業(yè)和信息化部、科技部、國家改革發(fā)展委、國家能源局)批準為首批燃料電池汽車示范城市群，表中為這三個城市群的牽頭及參與城市為國家實際批準的城市。
2 燃料電池汽車政策評價典型城市選取
簡單分析表2中的15個牽頭城市，從地理分布看，其所在的省份覆蓋了我國全部七大區(qū)域；從其行政級別特征看，既有直轄市(2個，北京、上海)，也有省會城市(6個，濟南、合肥、長春、成都、鄭州、武漢)，還有7個非省會城市，包括副省級城市1個(大連)和地級城市6個(張家口、佛山、蘇州、嘉興、大同、鄂爾多斯)；從城市出臺燃料電池汽車相關政策的初步統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，華南和華東地區(qū)的城市政策數(shù)量、種類較多，明顯高于其他地區(qū)。這些城市的燃料電池汽車推廣應用量也在全國處于領先水平。據(jù)新能源汽車國家大數(shù)據(jù)聯(lián)盟統(tǒng)計，到2019年底，我國接入“NDANEV”平臺的燃料電池汽車，分布于14個省級市場(包括12個省和2個直轄市)中的27個城市；到2020年底，推廣應用范圍擴大到17個省份中的36個城市；2021年上半年，又有海南等地新出臺政策并開啟燃料電池汽車市場。截至2021年6月，接入“NDANEV”平臺燃料電池汽車數(shù)量最多的10個城市，依次為佛山(1483輛)、上海(1376輛)、深圳(774輛)、北京(370輛)、蘇州(277輛)、濰坊(約為250輛)、張家口(224輛)、鄭州(223輛)、青島(171輛)和武漢(165輛)。這10個城市的燃料電池汽車接入量超過5300輛，在全國總接入量中占比近80%。除深圳、濰坊、青島外，其他7個均為已申報示范城市群的牽頭城市。
為更深入分析城市燃料電池汽車政策，本文重點從燃料電池汽車示范城市群的15個牽頭城市著手，另外再綜合考慮部分其他城市在政策出臺、燃料電池汽車市場化水平、在已申報示范城市群中的地位，以及在直轄市、省會城市和非省會城市(含副省級、地級以及縣級城市)這三類行政級別中的代表性，增選了4個參與城市(天津、重慶、廣州、青島)和1個尚未申報的城市(西安)共5個城市，即總計選取20個典型城市，進行燃料電池汽車城市政策評價。表3列舉了20個典型城市及其參與所在示范城市群的方式，以及這些城市的燃料電池汽車推廣應用情況、政策出臺和城市類別等特征。下文將以綜合準備度(Readiness，R)指標反映這些城市的燃料電池汽車政策水平，并構(gòu)建評價指標體系和評價模型，分析城市間的政策差異。
表3 20個典型城市燃料電池汽車推廣應用及政策出臺情況(2018年至2021年6月)
注：總計197份政策文本；對處于同一省份的不同城市，其所在省份的政策文件如內(nèi)容同時涉及這些城市，則同一份省級政策文件將分別計入不同城市的上級政策文件數(shù)量。
表3中列舉的20個城市，包括4個直轄市、8個省會城市和8個非省會城市，分布在全國全部七大區(qū)域(華北4個、華東6個、華南2個、華中2個、東北2個、西北2個、西南2個)的18個省份。從在一定程度上反映政策效果的市場化水平看，在燃料電池汽車推廣應用數(shù)量列全國前十位的城市中，有2個推廣數(shù)量較高的城市(深圳和濰坊)未被選入。深圳未選入的原因主要為，該市雖曾出現(xiàn)過短期的氫燃料電池物流車推廣熱潮，2019年其累計推廣數(shù)量即已位居全國城市總推廣量前三(高達774輛)，但因當?shù)責o加氫條件，這些車輛實際大多未在深圳運營；從產(chǎn)業(yè)基礎看，深圳以發(fā)展電動汽車為主，近年來未出臺過燃料電池汽車支持政策，2019年后當?shù)匾酂o新增燃料電池車輛推廣。與深圳未選入的原因不同，濰坊的推廣應用總量高于同在山東城市群的青島和濟南，出臺的政策數(shù)量也不少，但考慮到青島為副省級城市，在2021年上半年全國637輛燃料電池汽車使用涉及的22個城市中，青島的推廣應用量從2020年上半年的第八位躍居為第一位(191輛)，且遠高于其他城市，因此對于山東城市群，除牽頭城市濟南外，也把青島選入進行評價。增選的其他幾個城市中，天津、重慶為近年來在加快發(fā)展燃料電池汽車的直轄市；廣州為近年來加快布局燃料電池汽車的省會城市；西安所在的陜西城市群雖尚未申報，但西安是燃料電池汽車接入量位居全國所有城市第17位的省會城市，在燃料電池汽車政策和市場發(fā)展相對較為薄弱的西北地區(qū)，有一定代表性。
3 城市燃料電池汽車政策評價模型
通過以“燃料電池汽車”為重點主題詞，適當兼顧“氫能”與“燃料電池”，收集了20個城市在2018年至2021年上半年期間發(fā)布的政策文本共197個。其中既有關于“燃料電池汽車”的專項政策，也有涉及燃料電池汽車的“新能源汽車”、“氫能”、“能源”、“先進制造”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎設施、交通、“十四五”規(guī)劃等地方綜合政策。統(tǒng)計時以城市本級出臺的政策為主，也包含了其直接上級地方政府和下級出臺的部分相關政策。
3.1 模型選擇
對城市政策水平調(diào)查研究的一個重要目標就是測量和評價到現(xiàn)階段的政策準備度(R)。本文評價部分采用李克特(Likert)5點量表尺度對政策指標打分，采用算術加權平均法來進行計算，如式(1)所示。
(1)
3.2 指標構(gòu)建
基于對近幾年我國地方燃料電池汽車政策文本分析，結(jié)合對燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展的實地調(diào)研與行業(yè)專家訪談，并借鑒國內(nèi)外對燃料電池汽車等新興產(chǎn)業(yè)政策研究方法，本文從規(guī)劃目標、財稅政策、非財稅政策、合作模式4個維度(一級指標)，選取了13個二級指標和39個三級指標，構(gòu)建如表4所示的燃料電池汽車城市政策準備度(R)的評價指標體系。
表4 城市燃料電池汽車政策評價指標體系
（1）規(guī)劃目標。包括車輛推廣目標、加氫站建設目標以及推廣應用模式。出臺燃料電池汽車相關政策的城市，如設定了這類顯性目標，一般而言，其政策更具可實施性。全國發(fā)展燃料電池汽車積極的省市大多設定了推廣車型與車輛數(shù)量、加氫站建設數(shù)量等目標及分步推進的時間節(jié)點。如《廣州市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2019—2030)》提出，到2022年，燃料電池汽車示范運行數(shù)量高于3000輛。
（2）財稅政策。包括財政獎勵、財政補貼、經(jīng)費支持和稅收減免等。在燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場培育初期，地方財稅政策具有重要作用。
（3）非財稅政策。包括對車輛推廣、加氫站建設與運營以及公共服務平臺等的非貨幣化支持政策，如對燃料電池汽車的上牌和路權等優(yōu)待政策，對加氫站的建設和運營審批流程和氫能供應，以及研發(fā)服務平臺、數(shù)據(jù)監(jiān)測服務平臺等的支持政策。
（4）合作模式。主要為示范城市群中各城市的合作基礎、分工協(xié)同等政策。如上海城市群燃料電池汽車示范項目于2021年6月啟動“1+6”城市協(xié)同推進模式(已于2021年8月下旬正式獲國家發(fā)展改革委等5部委批準，成為國家首批示范城市群之一)，由上海牽頭，協(xié)同蘇州、南通、嘉興、淄博、鄂爾多斯、寧東能源化工基地等組建城市群，將通過4年的示范應用，到2025年，整個城市群推廣5000輛燃料電池汽車(貨車3400輛、乘用車1400輛、客車200輛)，建設73座加氫站，并協(xié)同開展八大零部件關鍵技術攻關。上海主要負責關鍵零部件技術全面突破、多場景商用示范和商業(yè)模式探索；淄博和南通重點負責質(zhì)子交換膜、空氣壓縮機兩大關鍵部件的技術攻關與產(chǎn)業(yè)化應用；蘇州等城市則重點負責示范應用場景的挖掘以及清潔低碳氫的規(guī)?；瘧肹19]。
3.3 權重設定
分配權重的常用方法包括層次分析法(AHP)、主觀賦權法、客觀賦權法等。本文采用層次分析法，該方法可通過對測評指標兩兩比較，根據(jù)各測評指標的相對重要性來確定權重，易于對復雜、無序的定性問題進行量化處理。以一級指標權重設定為例，本文首先利用德爾菲法(即專家調(diào)查法)，邀請上海、合肥、武漢、柳州等新能源汽車推廣應用實踐較好、政策經(jīng)驗較為豐富城市的汽車產(chǎn)業(yè)政策政府專家以及高校的研究學者，通過兩兩比較，確定指標之間的相對重要性。根據(jù)專家的權重經(jīng)驗值判定結(jié)果，建立比較判斷矩陣，然后求解權重值，并進行一致性檢驗，得到規(guī)劃目標、財稅政策、非財稅政策、合作模式這4個維度(即一級指標)的權重值分別為20.65%、37.79%、27.79%和13.77%。采用相同步驟，分別得到13個二級指標和39個三級指標的權重值，如表4中第2和第3列所示。
4 城市燃料電池汽車政策準備度分析
利用式(1)，對所選取的20個城市，依次計算其燃料電池汽車政策準備度R。政策準備度R與各維度分項得分的最大值為5。20個城市的準備度總得分(R值)及排名和4個維度的分項得分及排名，見表5。
表5 20個城市燃料電池汽車政策準備度及其分維度得分與排名
4.1 城市政策準備度總體分析
由表5可知，20個城市的燃料電池汽車政策準備度平均分為2.51，離滿分5分有較大差距，說明城市政策準備度的整體水平還不高，還有較大提升空間。如按3≤R≤5、2.5≤R<3、2≤R<2.5、0≤R<2，把20個城市按政策準備度得分從高到低，分為4個梯隊，可知第一梯隊的總得分大于等于3分，有4個城市，依次為上海、佛山、張家口和蘇州，其中上海和佛山相對高出較多。第二梯隊的城市有大連等9個城市，第三梯隊有鄂爾多斯等4個城市，第四梯隊的有合肥等3個城市。從分項政策得分看，平均分最高的是規(guī)劃目標，得分為3.21，其后依次為合作模式(得分2.94)、非財稅政策(得分2.27)和財稅政策(得分2.16)，說明各地以目標規(guī)劃為引領，以示范城市群為依托，城際間以及跨區(qū)域合作為支撐，非財稅政策支持替代過去財稅政策為主導的政策體系已逐步形成。
4.2 城市政策準備度分類分析
從城市參與燃料電池汽車示范城市群的分類特征得分情況看，20個城市中，15個已申報示范城市群的牽頭城市的政策準備度平均分為2.65，略高于4個參與城市(天津、重慶、廣州、青島)的平均分(2.53)，這兩類城市的平均分均遠高于尚未申報的城市的得分(西安0.36)，說明牽頭城市和參與城市都比未申報的城市有更好的政策準備。
從城市的類別特征看，4個直轄市的政策準備度平均分為2.66；8個省會城市的平均分為2.00；其他8個城市的平均分為2.96，其中6個地級市平均分為2.95。這說明我國現(xiàn)階段政策出臺最積極、準備程度最好的城市群體，主要是佛山、張家口等6個地級城市和2個副省級城市，其次是4個直轄市，相對最弱的是省會城市。
從區(qū)域分布看，七大區(qū)域的政策準備度平均分為華南3.13、華東2.77、華北2.75、華中2.54、西南2.49、東北1.79、西北1.38，其中華南、華東、華北地區(qū)領先優(yōu)勢明顯。
從分項政策看，規(guī)劃目標得分排名前4位的城市，分別為上海(4.94)、佛山(4.64)、大連(4.52)、北京(4.05)，這4個此項得分在4分以上的城市，基本在燃料電池汽車推廣應用規(guī)模與重點領域、加氫站建設數(shù)量與布局規(guī)劃以及示范模式等方面，均有較為清晰的政策目標設計。財稅政策得分排名前4位的城市，分別為嘉興(3.26)、青島(3.19)、蘇州(2.91)、成都(2.68)；非財稅政策得分最高的4個城市，為大同(3.98)、張家口(3.62)、上海(3.44)、武漢(3.17)；合作模式得分最高的4個城市，為上海(4.84)、佛山(4.49)、濟南(4.35)、廣州(4.33)。
5 總結(jié)與建議
我國地方發(fā)展燃料電池汽車的積極性近年來不斷增強，政策出臺踴躍，但政策準備度總體水平還不高，已有燃料電池汽車專項政策的城市還不多。大多數(shù)城市在省市氫能產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)或五年發(fā)展計劃等更為宏觀的政策設計中，逐步明確并加大燃料電池汽車支持政策力度。如北京在2021年8月最新發(fā)布的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案中，規(guī)劃了10類以中遠途、中重型為主的燃料電池汽車應用場景。我國燃料電池汽車政策區(qū)域不平衡現(xiàn)象較為明顯，領先城市和后發(fā)城市間的政策差異較大。總體呈現(xiàn)華南、華東、華北政策較多、力度較大，華中、西南次之，東北、西北較弱的格局。上海、廣東、山東、江蘇等地的城市支持政策較多、面較廣、力度較強，浙江、河北、北京、四川、山西、湖北等地的次之。領先省市發(fā)展氫能、燃料電池及燃料電池汽車的產(chǎn)業(yè)基礎較好，或具有較強的能源與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求。省會城市在燃料電池汽車政策準備程度方面總體偏弱，省會城市還應采取更積極的行動，發(fā)揮帶頭作用。有些城市的區(qū)(縣)，也具有非常高的積極性，如上海的嘉定區(qū)、青浦區(qū)等，廣州的黃埔區(qū)，佛山的南海區(qū)、禪城區(qū)、高明區(qū)等，嘉興的嘉善縣以及蘇州的張家港、常熟等。另有部分省份政策較少或無明確的相關政策，如安徽省的16個地級市中超過10個有氫能項目，其中合肥、六安有較好的新能源汽車(燃料電池汽車)基礎，但安徽尚無省級氫能發(fā)展相關政策，這在一定程度上影響了該省燃料電池汽車示范城市群申報的牽頭和參與城市出臺燃料電池汽車政策的積極性和發(fā)展動力。西北地區(qū)在燃料電池汽車政策出臺方面總體偏弱，西安等新能源汽車產(chǎn)業(yè)基礎較好的省會城市，未顯現(xiàn)燃料電池汽車政策及發(fā)展新優(yōu)勢，內(nèi)蒙古自治區(qū)的鄂爾多斯等逐步成為西北地區(qū)政策領先之地。
面向未來，建議各城市充分理解全球氫能與燃料電池汽車加快發(fā)展的趨勢，緊密圍繞我國國家層面燃料電池汽車示范城市群的政策導向，因地制宜，互相學習、借鑒先進的政策經(jīng)驗，不斷完善、優(yōu)化燃料電池汽車政策，提高各自的政策準備度，以使我國尚處于起步期的燃料電池汽車和氫能經(jīng)濟發(fā)展得到有力的政策引領與推動。建議進一步加強區(qū)域間合作，出臺跨區(qū)域的城際間合作政策，以更好支持、實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。如《長三角氫走廊建設發(fā)展規(guī)劃》已于2019年發(fā)布，明確了上海、蘇州、南通、如皋、寧波等多個先行城市，各地單獨布局、城市間往來受阻或同質(zhì)化重復建設的狀況已有所改善，但尚缺乏區(qū)域間的具體協(xié)同政策與聯(lián)動機制。建議佛山、廣州等氫能與燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的華南地區(qū)城市，參考華東的上海與西北的鄂爾多斯合作模式(全力打造全國最大的北疆綠氫生產(chǎn)輸出基地和燃料電池重卡應用基地等的東西合作模式)，除參與粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展外，積極開展與東北等地區(qū)的合作，構(gòu)建南北協(xié)同格局。建議西安、昆明等尚未出臺燃料電池汽車發(fā)展規(guī)劃的省會城市，盡快研究制定發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃引領本市發(fā)展，并充分發(fā)揮省會城市對本省及周邊城市的政策帶動與輻射作用。建議經(jīng)濟實力較強、處于啟動階段的城市，短期可適當加大財稅支持政策力度并強化借給型政策工具，長期則宜強化非財稅政策特別是環(huán)境支撐型政策工具。如可借鑒《廣東省氫能燃料電池汽車標準體系與規(guī)劃路線圖》(2019年9月)，逐級分解標準體系、標準研制、標準實施和措施保障，以標準化先行，支持產(chǎn)業(yè)和市場健康發(fā)展。建議部分城市，如所在省份入圍和啟動國家燃料電池汽車示范城市群建設的條件相對成熟較晚，可借鑒山東省淄博市率先作為全國唯一城市同時跨省加入3個已獲批國家首批燃料電池汽車示范城市群的經(jīng)驗，推進當?shù)毓歉善髽I(yè)(如東岳集團)積極參與跨區(qū)域示范城市群的科技攻關與產(chǎn)業(yè)鏈融合創(chuàng)新發(fā)展。建議后續(xù)規(guī)劃相關目標的城市群借鑒首批三個示范城市群的經(jīng)驗，除規(guī)劃燃料電池汽車推廣目標和加氫站建設目標外，亦可重點專門規(guī)劃氫能儲運成本控制目標(如京津冀城市群提出把該成本控制在百公里8元)或用氫成本控制目標(如廣東省城市群提出該成本不高于每公斤35元)，以促進燃料電池汽車關鍵補能環(huán)節(jié)的技術進步與經(jīng)濟性提升。建議以重大活動和示范城市等項目為契機，發(fā)展燃料電池汽車的城市，如張家口(2022冬奧會等)、杭州(借助2022亞運會等)以及現(xiàn)階段示范城市群的牽頭城市和參與城市等，可適當提前研究設計后重大活動、后示范時期，各地支持燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)與市場可持續(xù)發(fā)展的政策，重點強化對燃料電池關鍵技術、燃料電池汽車商業(yè)模式、城際間燃料電池汽車應用以及燃料電池在汽車與其他交通、儲能等領域應用的融合發(fā)展支持政策。
第一作者：吳小員（1968—），女，高級工程師，主要研究方向為新能源汽車產(chǎn)業(yè)與市場，E-mail：xywu@#edu.cn。
