今年以來，多種因素導(dǎo)致近期一些地方出現(xiàn)拉閘限電，新一輪電荒進(jìn)入高層視野。10月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)今冬明春電力和煤炭供應(yīng)等問題做出進(jìn)一步部署，10月12日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布1439號(hào)文件進(jìn)一步深化煤電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革。
早在2015年，筆者即寫作出版過專著《中國(guó)式電荒的演進(jìn)與應(yīng)對(duì)》，作為最早、最系統(tǒng)研究此問題的學(xué)者，個(gè)人認(rèn)為，本輪電荒中的上述應(yīng)對(duì)措施方向正確，相對(duì)及時(shí)，但具體效果及后續(xù)進(jìn)展有待密切跟蹤觀察；同時(shí)，有必要結(jié)合本輪電荒的形成機(jī)理，深入思考綜合治理的第二步、第三步，以更有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)，并通過深化體制機(jī)制改革而尋求根治。
本輪電荒的形成機(jī)理
歷史重現(xiàn)，國(guó)際金融危機(jī)是直接外因
新世紀(jì)初葉，全球范圍多種因素累積，形成2008年國(guó)際金融危機(jī)；在能源領(lǐng)域，主要發(fā)達(dá)國(guó)家普遍出現(xiàn)一次能源價(jià)格上漲，以石油為先鋒，煤價(jià)普漲2倍左右，很多國(guó)家的電價(jià)也水漲船高平均提高2倍左右。而在中國(guó)當(dāng)時(shí)“市場(chǎng)煤，計(jì)劃電”模式下，雖然煤價(jià)追隨國(guó)際市場(chǎng)從200~300元/噸上漲到1000元/噸以上（短期摸高1200元/噸左右），而電價(jià)卻僅“聯(lián)動(dòng)”了大約30%~40%，由此造成火電企業(yè)大面積虧損、形成一輪電荒，直至2012年才逐步緩解。
新冠肺炎疫情以來，以美國(guó)為首的很多國(guó)家濫印鈔票無(wú)底線放水，新一輪國(guó)際金融危機(jī)快速醞釀；與鐵礦石等上游大宗產(chǎn)品相伴，在能源領(lǐng)域，石油天然氣價(jià)格暴漲，歐洲等地已形成市場(chǎng)恐慌，煤炭?jī)r(jià)格積極追漲，印度等國(guó)購(gòu)煤發(fā)電困難。而在中國(guó)“計(jì)劃煤，管制電”模式下，雖然煤價(jià)追隨國(guó)際市場(chǎng)從400~500元/噸上漲到2000元/噸以上（短期摸高2200元/噸左右），而電價(jià)卻仍處于抑制浮動(dòng)狀態(tài)，再次造成火電企業(yè)大面積虧損、形成又一輪電荒。
由此可見，2021年電荒與2008年電荒的形成機(jī)理高度相似，相當(dāng)于一次歷史的重演。國(guó)際金融危機(jī)總是催生電荒的最直接外因，而這次與上次相比，煤價(jià)的躍升顯然速度更快、幅度更大、斜率更陡峭，來勢(shì)洶洶。
癥結(jié)依舊，煤-電價(jià)值鏈治理是根本內(nèi)因
“外因是條件，內(nèi)因是根據(jù)”。2008年電荒，雖然由國(guó)際金融危機(jī)催生，但電荒對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，在本質(zhì)上取決于國(guó)家對(duì)于電荒的應(yīng)對(duì)與治理。
雖然當(dāng)時(shí)也推行了電煤長(zhǎng)期合約（定量不定價(jià)）、縱向一體化聯(lián)營(yíng)等多種對(duì)策，以及價(jià)格封頂、漲幅限定、約談煤企、清理中間加價(jià)等多種臨時(shí)性的煤炭?jī)r(jià)格干預(yù)措施，但收效甚微、電荒拖延至2012年。
在堅(jiān)持人為滯后煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的情況下，2008年電荒最終主要依靠發(fā)電企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、承受虧損的方式，勉強(qiáng)熬過那一輪困難周期。這種煤-電價(jià)值鏈治理不健全造成的電荒，其實(shí)并沒有得到有效的應(yīng)對(duì)與根治。
2011年對(duì)比2003年，中國(guó)火電行業(yè)年度總利潤(rùn)從458億元下降到206億元，同期煤炭行業(yè)總利潤(rùn)卻從140億元飆升到4337億元。2007~2011的電荒五年間，全國(guó)火電行業(yè)累積利潤(rùn)只有1694億元，而煤炭行業(yè)卻高達(dá)13362億元——按照《中華人民共和國(guó)憲法》第九條，“礦藏等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，由于我國(guó)煤-電價(jià)值鏈治理不健全，這萬(wàn)億規(guī)模的典型的礦產(chǎn)資源溢價(jià)，很多流落于私人煤老板之手，囤房子、炒大蒜、拍電視劇，至今已無(wú)從追索。
時(shí)過境遷，歷史重演，既相似，又不似。相似的是國(guó)家煤-電價(jià)值鏈治理依然不健全，變化的是絕大多數(shù)私人煤老板已洗手上岸，煤炭資源現(xiàn)高度集中于山西、陜西、內(nèi)蒙古3?。▍^(qū)），地方政府支持的地方國(guó)有煤炭企業(yè)有了更加強(qiáng)大的資源控制力與價(jià)格話語(yǔ)權(quán)——2021年，國(guó)際金融危機(jī)再次帶來類似2008年的萬(wàn)億規(guī)模的煤炭資源溢價(jià)，限產(chǎn)保價(jià)，顯然具有天經(jīng)地義的強(qiáng)勁動(dòng)力！
階段發(fā)展，目標(biāo)多元化使得治理復(fù)雜化
現(xiàn)代大電力系統(tǒng)具有諸多獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性、信息高度不對(duì)稱，需要多層次的“公共權(quán)力統(tǒng)籌+產(chǎn)業(yè)鏈支撐+長(zhǎng)期的體制機(jī)制”跟進(jìn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)必面臨日益多元化的治理目標(biāo)抉擇。
在電力能源供應(yīng)領(lǐng)域，改革開放之前，中國(guó)屬于典型的“廉價(jià)而短缺”模式，生產(chǎn)生活低水平發(fā)展；20世紀(jì)80~90年代，為適應(yīng)改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于電力的需求，通過高強(qiáng)度引進(jìn)投資、提高電價(jià)的方式，逐步緩解電荒，走向歐洲/日本“昂貴而充?！蹦Ｊ剑坏袊?guó)政府并未止步于此，新世紀(jì)以來，通過控制電價(jià)、國(guó)企兜底的方式，不僅逐步兼顧節(jié)能、環(huán)保等多元政策目標(biāo)，更試圖打造美國(guó)及海灣國(guó)家以外的第三種“廉價(jià)而充?！蹦Ｊ剑詣?chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。顯然，安全＞經(jīng)濟(jì)＞環(huán)境，既是治理目標(biāo)優(yōu)先偏好的排序，也是中國(guó)電力發(fā)展的歷史軌跡，從二維模型向“不可能三角”升級(jí)。
而近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各級(jí)政府及有關(guān)部門的治理目標(biāo)日益多元化，上述治理目標(biāo)排序出現(xiàn)較大變動(dòng)，或者說正處于信念動(dòng)搖、顧此失彼、缺乏共識(shí)的轉(zhuǎn)變期。一是“雙碳”目標(biāo)的提出，煤炭、煤電均承受巨大政策壓力及輿論壓力，增產(chǎn)嚴(yán)格受限，小時(shí)數(shù)長(zhǎng)期低迷，融資日益困難；二是能源消費(fèi)強(qiáng)度及總量“雙控”目標(biāo)執(zhí)行環(huán)節(jié)失措失序，一些地方未從技術(shù)進(jìn)步著手扎實(shí)推進(jìn)，每臨考核動(dòng)輒以強(qiáng)行限電、限煤、限用、限產(chǎn)來粗暴應(yīng)付；三是將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境目標(biāo)簡(jiǎn)化為壓降用電用能成本，未全面考慮很多真正高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)于高可靠性供電的更高要求，抑制支撐電量/電力需求的正常投資與運(yùn)營(yíng)；四是國(guó)資國(guó)企的經(jīng)營(yíng)考核目標(biāo)體系，更加傾向資本收益，煤炭企業(yè)固然理直氣壯追求利潤(rùn)最大化，煤電企業(yè)亦不敢像2008~2012年電荒周期一樣指望履行社會(huì)責(zé)任的榮譽(yù)安慰、而只能選擇堅(jiān)持“發(fā)有效益的電”。
據(jù)筆者研究，從發(fā)展中國(guó)家到發(fā)達(dá)國(guó)家，電力供應(yīng)是一個(gè)世界性難題，電荒在時(shí)間空間上長(zhǎng)期普遍存在，大規(guī)模停電事故亦屢見不鮮。相比之下，改革開放至今中國(guó)不僅沒有出現(xiàn)過大規(guī)模停電事故，而且面對(duì)各類電荒，各級(jí)政府積極應(yīng)對(duì)、省長(zhǎng)市長(zhǎng)跑煤拜電，乃至在尊重電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同階段各類電荒的機(jī)理誘因，逐步形成比較豐富的治理工具包、技術(shù)路線、政策邏輯，使我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境方面形成顯著的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)——但隨著上述治理目標(biāo)多元化，誘發(fā)或加劇電荒的內(nèi)在因素增多，治理問題復(fù)雜化，有了能耗“雙控”“雙碳”目標(biāo)這樣的擋箭牌，“有序用電”這樣的遮羞布，各級(jí)政府是否還能像當(dāng)年一樣責(zé)任明確、態(tài)度堅(jiān)定？
制度因素，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)能產(chǎn)量因素
從2021年月度火電發(fā)電量看，9月屬于典型的負(fù)荷低谷期。當(dāng)月全國(guó)火電發(fā)電量?jī)H僅4427億千瓦時(shí)，比負(fù)荷高峰的7~8月降低大約800億千瓦時(shí)，甚至低于1~2月春節(jié)期間的平均水平，是2021年目前為止火電發(fā)電量最低、用煤量亦最低的一個(gè)月——在這樣的月份，居然還因“缺煤”造成引起巨大社會(huì)反響的拉閘限電，其內(nèi)因顯然并非煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量問題。
2020年相比2016年，煤電發(fā)電量從39457億千瓦時(shí)提高到46296億千瓦時(shí)、累計(jì)增長(zhǎng)17.3%，發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗從294克/千瓦時(shí)下降到287克/千瓦時(shí)、累計(jì)下降2.4%，發(fā)電用煤量的累計(jì)增速大約14.5%；而同期，全國(guó)煤炭生產(chǎn)量從24.1億噸提高到27.6億噸（折標(biāo)）、累計(jì)增速亦14.5%——由此可見，近年來全國(guó)煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量的總體態(tài)勢(shì)，與發(fā)電用煤需求是基本匹配的。
總之，不論階段供需態(tài)勢(shì)，還是當(dāng)月用煤需求，2021年9月都不應(yīng)存在特別大的動(dòng)力煤缺口。即使存在一定空間一定時(shí)間的有限缺口，以及煤種及消費(fèi)結(jié)構(gòu)一定程度的不匹配，也不應(yīng)達(dá)到大面積限電、開二停五甚至開一停六、事故拉路拉到居民用電乃至紅綠燈的慘烈地步！
因此，與2008年6月動(dòng)力煤價(jià)突破1000元/噸一模一樣，2021年9月動(dòng)力煤價(jià)突破2000元/噸，第一無(wú)充分的成本依據(jù)，第二無(wú)充分的缺口依據(jù)，產(chǎn)能產(chǎn)量的影響因素權(quán)重低微，根本上還是源于最“正?！钡娜蚴袌?chǎng)傳導(dǎo)規(guī)律——煤炭跟著油氣走、國(guó)內(nèi)跟著國(guó)際走——而在這樣的國(guó)際市場(chǎng)大背景下，到底會(huì)不會(huì)形成嚴(yán)重電荒？對(duì)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響最終如何？此即形成了對(duì)于各國(guó)政府治理能力的考驗(yàn)，但其根源還是相關(guān)體制機(jī)制問題。電力能源屬于高投入強(qiáng)管制的公共領(lǐng)域，歷史上每一次所謂能源危機(jī)，大多數(shù)都不是真正的產(chǎn)能產(chǎn)量危機(jī)，而是金融危機(jī)與政治危機(jī)的疊加。
電荒治理的第二步、第三步……
本輪電荒的形成機(jī)理，既有與2008年高度相似的直接外因（國(guó)際金融危機(jī)）與根本內(nèi)因（煤-電價(jià)值鏈治理不健全），也有近年來目標(biāo)多元化帶來治理復(fù)雜化、造成電荒應(yīng)對(duì)的動(dòng)力與態(tài)度的折扣問題；既有歷史上留下的體制機(jī)制改革“欠賬”，又有歷史發(fā)展新階段的新挑戰(zhàn)，因此應(yīng)對(duì)起來并不容易一蹴而就、一擊即成。因此，在國(guó)慶前后一輪密集操作、邁出本輪電荒治理重要的第一步之后，有必要密切跟蹤觀察，未雨綢繆綜合治理的第二步、第三步……
電荒治理剛剛走出第一步
如果說9月份的電荒高潮是“異?！钡?，國(guó)慶前后開始的反擊卻是較好的時(shí)機(jī)。從我國(guó)全社會(huì)用電量季節(jié)特性曲線看，10月份往往是比9月份更低的負(fù)荷低谷，是夏季高峰與冬季高峰之間供需矛盾最緩和的中場(chǎng)休息期，有利于盡快體現(xiàn)應(yīng)對(duì)成效、遏制洶洶來勢(shì)，給后續(xù)應(yīng)對(duì)措施及深化改革爭(zhēng)取時(shí)間和空間。筆者近期高度關(guān)注以下問題：
一是煤炭?jī)r(jià)格是否追漲？10月8日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議同期，動(dòng)力煤價(jià)突破2000元/噸（摸高2200元/噸），這是末日狂歡、還是有意示威？這是直接決定煤電環(huán)節(jié)是否能續(xù)命的關(guān)鍵，否則僅上網(wǎng)電價(jià)浮動(dòng)20%并不足以緩解電荒；二是如果像2008年~2012年那樣長(zhǎng)期高位盤桓（2010年初~2012年上半年維持在800元/噸波動(dòng)），這次也僅是象征性沖頂回落、進(jìn)而長(zhǎng)期在1200元/噸~1800元/噸高位徘徊，按目前發(fā)電企業(yè)的財(cái)務(wù)狀態(tài)、恐怕難以再堅(jiān)持那么久，勢(shì)必需要進(jìn)一步的政策跟進(jìn)；三是截至目前各項(xiàng)政策針對(duì)煤量多、針對(duì)煤價(jià)少，那么山西、陜西、內(nèi)蒙古相應(yīng)釋放出多少煤炭產(chǎn)量？這不僅事關(guān)冬季供暖，更是地方對(duì)于中央態(tài)度的表現(xiàn)，需從政治高度認(rèn)識(shí)；四是金融機(jī)構(gòu)與煤電企業(yè)合作是否改善？這不僅是基層燃煤電廠最實(shí)際的存亡問題，也是金融領(lǐng)域配合發(fā)改委系統(tǒng)、順應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控的態(tài)度；五是國(guó)際能源危機(jī)的進(jìn)展如何？如果愈演愈烈、長(zhǎng)期拖延、破罐破摔，勢(shì)必增加國(guó)內(nèi)壓力，與保價(jià)、炒價(jià)勢(shì)力內(nèi)外呼應(yīng)；六是煤電上網(wǎng)價(jià)格上浮20%后（考慮煤電占比、上網(wǎng)電價(jià)占比、保價(jià)用戶占比）普通工商業(yè)用戶預(yù)計(jì)漲價(jià)約10~15%，電網(wǎng)企業(yè)（保留三類不漲價(jià)用戶）、地方政府（為部分產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼）同樣亦將增加付出，這三個(gè)付出方的態(tài)度是怎樣的？尤其是收益方（煤炭企業(yè)、煤炭大省地方政府）的態(tài)度。七是到煤電出力顯著恢復(fù)階段，哪些省份依然會(huì)存在電源規(guī)模、電源結(jié)構(gòu)層面的供需硬缺口？當(dāng)?shù)卣欠裥睦镉袛?shù)、并即刻開始謀劃應(yīng)對(duì)？
新中國(guó)成立以來，中國(guó)一半以上年份歷經(jīng)長(zhǎng)期電荒，不同歷史階段、成因各不相同，各級(jí)政府均進(jìn)行了積極應(yīng)對(duì)。1981年~1996年，通過減少壁壘、集資加價(jià)，成功應(yīng)對(duì)了改革開放之前長(zhǎng)期獨(dú)家辦電、投資匱乏造成的電荒；2003年~2006年，通過放松管制、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，成功應(yīng)對(duì)了亞洲金融危機(jī)后停批電廠項(xiàng)目、卻逢重化工業(yè)興起造成的電荒；但到2008年~2012年，對(duì)于國(guó)際金融危機(jī)、疊加國(guó)內(nèi)煤-電價(jià)值鏈不健全造成的電荒，即面對(duì)國(guó)際化大背景和體制機(jī)制改革深水區(qū)，卻并未交出圓滿的答卷；歷史在2021年重演，“國(guó)際化+深水區(qū)”之考驗(yàn)終于無(wú)法逃避，再疊加百年未有之大變局、全球范圍的治理崩壞期，西方某些國(guó)家的政治對(duì)自己國(guó)內(nèi)不負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)際更加不負(fù)責(zé)。
形勢(shì)逼人強(qiáng)，電荒的歷史演進(jìn)的規(guī)律也警醒我們與時(shí)俱進(jìn)，拿出更強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力、更強(qiáng)的綜合治理能力。即使中國(guó)有發(fā)改委這樣的“小國(guó)務(wù)院”，其宏觀調(diào)控手段也是不足以應(yīng)付的，僅“價(jià)格+審批”是不夠的，僅煤-電-油-氣-運(yùn)聯(lián)調(diào)是不夠的，2021年國(guó)慶的組合拳雖然已比2008年6月取得極大進(jìn)步，對(duì)于稅收、信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等均有考慮與部署。開放電價(jià)，塑造“多對(duì)多格局”更是電力市場(chǎng)建設(shè)范疇的極大進(jìn)步、極大成功，但相對(duì)于復(fù)雜兇險(xiǎn)的形勢(shì)、相對(duì)于“電荒治理”的目標(biāo)，以上措施大概率依然是不足的，第二步、第三步的政策儲(chǔ)備必須提上議程。
電荒治理的第二步——升級(jí)對(duì)策組合
如果國(guó)際金融危機(jī)拖延，如果國(guó)際國(guó)內(nèi)游資熱錢投資信心不足，如果各地煤價(jià)不跌反漲，勢(shì)必需要在前期電價(jià)放開的基礎(chǔ)上，推出進(jìn)一步舉措。電力市場(chǎng)建設(shè)是正確的應(yīng)該的，但通過電力市場(chǎng)形成價(jià)格波動(dòng)信號(hào)其實(shí)屬于日常長(zhǎng)期之舉，借電荒之機(jī)推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)更多是一種補(bǔ)課與基建；而在來勢(shì)洶洶的國(guó)際金融危機(jī)面前，勢(shì)必還需要直接針對(duì)“電荒治理”問題的、以平抑價(jià)格沖擊-保護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)的若干針對(duì)性手段：
第一個(gè)方向是政治談判。通過明確態(tài)度、表達(dá)意志，促使國(guó)資國(guó)企為主的煤炭企業(yè)降價(jià)、促使產(chǎn)煤省份各級(jí)政府配合，主動(dòng)放棄2008年那樣的萬(wàn)億元規(guī)模的額外收益。政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一部分，在國(guó)際金融危機(jī)級(jí)別的沖擊面前，政治手段亦屬常規(guī)選項(xiàng)。即使在西方國(guó)家，政治領(lǐng)袖給能源巨頭打電話，國(guó)家間喊話談判都屢見不鮮；中國(guó)在此環(huán)節(jié)更應(yīng)具備政治優(yōu)勢(shì)。但此方向的舉措肯定是有限的，如果國(guó)內(nèi)國(guó)際價(jià)格落差過大過久，難免會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，因此只能定位于短期應(yīng)急。而且談判都是有代價(jià)的，人為壓價(jià)的時(shí)間空間也是有限的，2008年動(dòng)力煤沖擊1000元/噸，2009年雖曾短暫下調(diào)，但緊接著就是2010~2012年持續(xù)的800元/噸高位。
第二個(gè)方向是體制優(yōu)勢(shì)。在國(guó)資委放松對(duì)煤電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核與國(guó)有政策性銀行不斷貸的基礎(chǔ)上，仍主要由發(fā)電企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊、緩沖價(jià)格波動(dòng)。國(guó)資國(guó)企是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中常見的公共治理工具，履行社會(huì)責(zé)任，從財(cái)務(wù)價(jià)值向使用價(jià)值傾斜，都是可以做到的、也是屢屢在做的。但此方向的舉措也是有限的，歷經(jīng)2008年~2012年應(yīng)對(duì)電荒長(zhǎng)時(shí)間低回報(bào)乃至虧損（中電聯(lián)曾專門測(cè)算，僅2004年~2011年因煤電聯(lián)動(dòng)人為滯后或不足，上網(wǎng)電價(jià)被“欠”即達(dá)0.067元/千瓦時(shí)）疊加低碳轉(zhuǎn)型對(duì)煤電各種抑制性政策，以及降用電用能成本對(duì)于電價(jià)的直接打壓，發(fā)電企業(yè)目前家底基本掏空、財(cái)務(wù)狀況極度脆弱，正常年景下，世界500強(qiáng)規(guī)模的發(fā)電集團(tuán)卻僅有1%-2%資本收益率，電荒年份燃煤電廠則全軍覆沒。
第三個(gè)方向是金融工具。在煤炭-電力市場(chǎng)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開放相關(guān)期貨市場(chǎng)，引進(jìn)開發(fā)多種金融工具，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，沖抵相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)損失。但在實(shí)際執(zhí)行環(huán)節(jié)，此方向其實(shí)效果并不樂觀、慎重推薦。一方面金融產(chǎn)業(yè)及其管制，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中的弱項(xiàng)，包括期貨交易等領(lǐng)域，歷來各種問題、事件多發(fā)，并未發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值。另一方面即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家、包括金融領(lǐng)域最強(qiáng)大的美國(guó)，發(fā)達(dá)的電力市場(chǎng)、豐富的金融工具，在有效吸引投資、應(yīng)對(duì)電荒危機(jī)方面也未凸顯更佳作用，不僅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乏力，今年初德州大停電期間，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的用戶不僅遭遇了長(zhǎng)時(shí)間停電、天價(jià)的電費(fèi)賬單、甚至被供應(yīng)商拋棄（破產(chǎn)倒閉）。
第四個(gè)方向是深化改革、完善煤-電價(jià)值鏈。
一是較大程度上接受市場(chǎng)上出現(xiàn)的煤炭溢價(jià)，煤炭、發(fā)電作為充分競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，電價(jià)-煤價(jià)順價(jià)聯(lián)動(dòng)、繼續(xù)向下游傳導(dǎo)；進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，擴(kuò)大統(tǒng)一市場(chǎng)、糾正人為分割，發(fā)電主體之間避免交叉補(bǔ)貼、用戶補(bǔ)貼留在電網(wǎng)環(huán)節(jié)。
二是依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第九條，“礦藏等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，對(duì)于國(guó)際金融危機(jī)情況下形成的典型的煤炭資源溢價(jià)，不論2008年的從300元/噸漲到1200元/噸，還是2021年的從500元/噸漲到2200元/噸，由中央政府向煤炭企業(yè)收取暴利稅或特別收益金（國(guó)內(nèi)在石油領(lǐng)域已有先例）。
三是這筆萬(wàn)億規(guī)模的稅金，在煤炭資源省區(qū)適度分成的基礎(chǔ)上，由中央政府統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)貼下游終端用戶，同時(shí)增加政策差異性，例如通過普遍服務(wù)機(jī)制補(bǔ)貼農(nóng)村及城市居民特別是貧困家庭，例如通過階梯電價(jià)形式引導(dǎo)居民及公益事業(yè)節(jié)能，例如通過歧視性電價(jià)政策限制淘汰類/抑制類產(chǎn)業(yè)用電。
四是加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于自然壟斷的電網(wǎng)、鐵路基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)規(guī)劃與成本控制，保障公共網(wǎng)絡(luò)服務(wù)無(wú)歧視開放，在國(guó)際金融危機(jī)情況下，在放松經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核與國(guó)有政策性銀行不斷貸的基礎(chǔ)上，作為非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、階段性參與價(jià)格調(diào)控，分擔(dān)價(jià)格尖峰沖擊、一定程度延緩傳導(dǎo)。另外，在輸配電價(jià)改革已較成熟的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)電改9號(hào)文關(guān)于改變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的要求，輸配電業(yè)務(wù)、購(gòu)售電業(yè)務(wù)（居民等）、代理業(yè)務(wù)（工商業(yè)）三者應(yīng)至少財(cái)務(wù)分開、業(yè)務(wù)分開，逐漸厘清交叉補(bǔ)貼。
總之，在正常情況下，應(yīng)通過完善電力市場(chǎng)（及配套金融工具），通過傳導(dǎo)價(jià)格信號(hào)，讓終端用戶日?；爻惺苁袌?chǎng)波動(dòng)（類似汽油定期調(diào)價(jià)已成常態(tài)，并無(wú)人驚詫）；但在特殊時(shí)期，國(guó)際能源危機(jī)疊加金融危機(jī)情況下，則必須以“平抑價(jià)格沖擊-保護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)”為目標(biāo)，采取更加有針對(duì)性的手段，即短期可由政府出手，加強(qiáng)政治談判，運(yùn)用國(guó)資國(guó)企工具，發(fā)揮政治與體制優(yōu)勢(shì)，一定限度內(nèi)解燃眉之急，壓低、縮短、延遲價(jià)格尖峰；長(zhǎng)期治本之策，則應(yīng)進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，豐富并強(qiáng)化宏觀調(diào)控工具包，通過“高價(jià)格+高稅收+高補(bǔ)貼+強(qiáng)監(jiān)管”的組合拳，健全煤-電價(jià)值鏈，形成抵御適應(yīng)外來沖擊的更強(qiáng)治理能力，在結(jié)合國(guó)情應(yīng)對(duì)危機(jī)的國(guó)際大對(duì)決中再次脫穎而出。
電荒治理的第三步——鞏固產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)
物質(zhì)決定意識(shí)，硬件決定軟件。尤其在電力能源這樣的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，符合客觀規(guī)律的規(guī)劃建設(shè)才是應(yīng)對(duì)電荒的物質(zhì)基礎(chǔ)。10月9日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署應(yīng)對(duì)近期電荒的同時(shí)，國(guó)家能源委員會(huì)對(duì)能源改革發(fā)展、“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃、能源碳達(dá)峰等亦做出部署，此即兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)、以科學(xué)發(fā)展從根本上應(yīng)對(duì)電荒。筆者比較關(guān)注以下幾個(gè)問題：
第一，高度警惕、提早應(yīng)對(duì)能源轉(zhuǎn)型帶來的新型電荒。電荒常態(tài)存在，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而將不斷演進(jìn)，改革開放以來，中國(guó)已經(jīng)成功應(yīng)對(duì)了1981年~1996年缺投資引發(fā)的電荒、2003年~2006年缺發(fā)電裝機(jī)引發(fā)的電荒，2008年~2012年以及當(dāng)下與國(guó)際金融危機(jī)引發(fā)的電荒艱苦博弈。而隨著能源轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，新型電荒已露苗頭，需要高度警惕、提早應(yīng)對(duì)。世界范圍的能源轉(zhuǎn)型正從清潔化（污染排放）、節(jié)約化（能效），向著低碳化發(fā)展，而低碳化又將經(jīng)歷非電替代（以終端電力消費(fèi)代替煤炭散燒）、電量替代（以新能源發(fā)電替代煤炭發(fā)電）、電力替代（以各類可控電源、可調(diào)動(dòng)負(fù)荷及儲(chǔ)能來替代煤電調(diào)峰）等不同階段。目前我國(guó)主要處于非電替代與電量替代階段，但如果不提前布局電力替代有關(guān)措施，大概率將較快出現(xiàn)“缺可控電力”的新型電荒（在某些省份其實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)苗頭，電量替代背景下，煤電低利用小時(shí)數(shù)并不代表裝機(jī)過剩、電力支撐到位）。目前需要做的：一是強(qiáng)制推進(jìn)新能源預(yù)測(cè)與控制相關(guān)技術(shù)約束；二是實(shí)質(zhì)性推進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)進(jìn)步，避免盲目規(guī)?；l(fā)展；三是大力推進(jìn)抽水蓄能、龍頭水庫(kù)等優(yōu)質(zhì)調(diào)峰電源建設(shè)；四是戰(zhàn)略性提升國(guó)家油氣儲(chǔ)備，有意識(shí)預(yù)留本土資源以應(yīng)急；五是在儲(chǔ)能技術(shù)無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的歷史階段，廣泛提高火電靈活性，實(shí)實(shí)在在建立容量補(bǔ)償機(jī)制。
第二，及時(shí)糾正有悖于電荒治理的顯著不合理舉措。本輪電荒，在湖南、廣東等地其實(shí)早已潛滋暗長(zhǎng)，但直到今年9月東北限電引發(fā)各種輿情才直接引起高層介入?，F(xiàn)代信息社會(huì)，一些顯著不合理的事情，會(huì)更容易被曝光，高層同樣會(huì)更快地響應(yīng)。目前比較顯著助推電荒及其影響的，一是濫用事故拉路，有序用電方案的深度、精度不夠，事故拉路無(wú)差別傷害，進(jìn)一步擴(kuò)大電荒的損害與影響；二是限制合理檢修，9月下旬，湖南某電廠因保供不被批準(zhǔn)停機(jī)檢修，除塵器垮塌致4人死亡，東北亦出現(xiàn)供熱機(jī)組不被批準(zhǔn)檢修，給冬季運(yùn)行埋下隱患的情況；三是濫用能耗“雙控”名義限電限煤，敗壞“有序用電”制度，使發(fā)電、供電、用電各環(huán)節(jié)廣泛受損，技術(shù)問題指標(biāo)化和長(zhǎng)期問題短期激化，堪稱荒謬；四是將營(yíng)商環(huán)境片面理解為電價(jià)許降不許漲，而低電價(jià)優(yōu)先于供電可靠性的傾向，事實(shí)上卻有損高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而有助高耗低端產(chǎn)業(yè)。另外中國(guó)應(yīng)對(duì)電荒的歷史也證明，從產(chǎn)業(yè)到居民，絕大多數(shù)都是愿意為供電可靠性買單的（1986年~1995年中國(guó)是靠電價(jià)年均增長(zhǎng)13%才第一次解決電荒、支撐改革開放的）；五是將能源安全片面理解為本土自產(chǎn)，事實(shí)上國(guó)際化情景下的能源安全不過是國(guó)家安全的一部分，只能以“充分多樣性+適度本土化+產(chǎn)業(yè)鏈控制+大規(guī)模儲(chǔ)備”來應(yīng)對(duì)沖擊，爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)。
第三，以第二個(gè)百年目標(biāo)來統(tǒng)領(lǐng)電荒治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年，勝利實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)之年，也是繼續(xù)向第二個(gè)百年目標(biāo)奮斗、繼續(xù)趕考之年。以電力能源為代表的基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的重要物質(zhì)支撐；可持續(xù)的電荒治理，必然須由第二個(gè)百年目標(biāo)來統(tǒng)領(lǐng)。一是充分認(rèn)識(shí)第二個(gè)百年目標(biāo)所指向的世界歷史上沒有先例的、14億規(guī)模人口共同達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式，特別是其產(chǎn)業(yè)模式，對(duì)于能耗水平、電耗水平、能源電力發(fā)展曲線的要求，做好長(zhǎng)期供應(yīng)規(guī)劃；二是“雙碳”目標(biāo)應(yīng)服從服務(wù)于第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，應(yīng)是持續(xù)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民福利的碳中和、碳達(dá)峰，而不應(yīng)是停產(chǎn)斷供情景下的碳中和、碳達(dá)峰，應(yīng)有意識(shí)避開低碳陷阱，推進(jìn)全球人類碳排放權(quán)的倫理演進(jìn)；三是堅(jiān)定信念從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為技術(shù)驅(qū)動(dòng)，放棄主要以結(jié)構(gòu)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)新型電力系統(tǒng)，正視并汲取（風(fēng)電、光伏）新能源發(fā)展的教訓(xùn)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域放棄對(duì)摩爾定律的迷信，嚴(yán)格安全性可靠性約束；四是搭建創(chuàng)新與兜底兼?zhèn)涞哪茉串a(chǎn)業(yè)體系，依托國(guó)資國(guó)企制度優(yōu)勢(shì)追求“廉價(jià)而充?！敝卫砟繕?biāo)，同時(shí)尊重市場(chǎng)規(guī)律、充裕目標(biāo)優(yōu)先于廉價(jià)目標(biāo)（守住隊(duì)伍穩(wěn)定與金融穩(wěn)定底線）；五是長(zhǎng)期堅(jiān)守安全—經(jīng)濟(jì)—環(huán)保（低碳）三者兼顧的政策目標(biāo)體系，安全供應(yīng)作為底線，經(jīng)濟(jì)性作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不經(jīng)濟(jì)的低碳不是好的低碳，缺乏安全保障的低碳是沒有意義的低碳，即“必須以保障安全為前提構(gòu)建現(xiàn)代能源體系”。
最后，據(jù)筆者研究，除了中國(guó)各級(jí)政府歷來積極應(yīng)對(duì)電荒，事實(shí)上香港、東京、新加坡等東亞主要大城市在供電可靠性方面都是顯著優(yōu)于西方國(guó)家的，這在本質(zhì)上其實(shí)體現(xiàn)了政府與民眾的一種關(guān)系，即在電力供應(yīng)等公共領(lǐng)域，儒家文化圈的民眾私權(quán)讓渡最多、心理要求最高，相應(yīng)地政府也最有道義責(zé)任，絕對(duì)不會(huì)像美國(guó)科羅拉多市長(zhǎng)在德州大停電時(shí)在臉書平臺(tái)上公開宣稱“政府不欠你們，供電公司不欠你們，只有強(qiáng)者才能生存?！?
2015年，筆者研究寫作《中國(guó)式電荒的演進(jìn)與應(yīng)對(duì)》一書，是作為“講好中國(guó)故事”的專題之一，總結(jié)中國(guó)在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的成功路徑與政策邏輯；2021年新一輪電荒當(dāng)頭，筆者衷心希望中國(guó)能夠進(jìn)一步妥善應(yīng)對(duì)、為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)優(yōu)秀治理案例。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2021年10期，作者系中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院兼職教授
