中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：“跟社會(huì)資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合?！贬槍?duì)國務(wù)院擬推出的80個(gè)示范項(xiàng)目所在的領(lǐng)域，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。
他認(rèn)為，目前所涉及的領(lǐng)域可能會(huì)讓社會(huì)資本持觀望態(tài)度， 因?yàn)椤斑@80個(gè)項(xiàng)目，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭，社會(huì)資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長，利潤薄，回報(bào)率較低”。
4月23日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，要求為加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。
會(huì)議決定，在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運(yùn)。下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放。
投融資體制改革是一個(gè)老生常談的話題，近年來，國務(wù)院一直在推動(dòng)這項(xiàng)改革，鼓勵(lì)民資進(jìn)入自然壟斷性質(zhì)、過去由政府和國企投資為主的領(lǐng)域。但政策如何真正落實(shí)，則是個(gè)考驗(yàn)。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資體制政策研究室主任吳亞平長期研究中國的投融資體制改革，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者就投融資體制改革、民營資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域等問題對(duì)他進(jìn)行了專訪。
難點(diǎn)是事中事后監(jiān)管
《21世紀(jì)》：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步縮減投資核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。在去年基礎(chǔ)上，今年將進(jìn)一步修訂政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄。去年修訂情況如何，未來該如何進(jìn)一步修訂？
吳亞平：2004年出臺(tái)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，之后針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目、個(gè)別領(lǐng)域，有一些局部修訂。2013年，國務(wù)院會(huì)同相關(guān)部門對(duì)這個(gè)目錄進(jìn)行了比較全面的修訂，力度比較大。如將單個(gè)地鐵項(xiàng)目的審批權(quán)，下放到省級(jí)政府。地鐵項(xiàng)目，原來不僅需要發(fā)改委批準(zhǔn)，還需要國務(wù)院批準(zhǔn)。
按照國務(wù)院的要求，未來還將進(jìn)一步簡化、調(diào)整目錄，總體要求是政府轉(zhuǎn)變職能，繼續(xù)簡政放權(quán)，減少前置審批，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
那些只對(duì)局部地區(qū)產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，可以將權(quán)力下放給地方政府。對(duì)那些產(chǎn)生跨區(qū)域外部性的項(xiàng)目，或者需要由中央進(jìn)行統(tǒng)籌的資源，事關(guān)整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局的項(xiàng)目，權(quán)力可以繼續(xù)留在中央。
現(xiàn)在前置審批太多，企業(yè)對(duì)此抱怨也比較多。任何項(xiàng)目落地前，需要到很多不同的部門蓋不同的章，辦理不同的審批手續(xù)，企業(yè)為此花費(fèi)的成本比較大。
政府的主要職能是提供公共服務(wù)，對(duì)于企業(yè)投資的項(xiàng)目，主要是監(jiān)測(cè)其產(chǎn)生的外部效應(yīng)，如環(huán)保、土地、消防等問題。這些則主要通過事中事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，事前審批作用不大。
一些為了審批而審批的事前審批，應(yīng)該取消。一些出于公共服務(wù)，或者社會(huì)管理的前置審批，需要簡化材料申報(bào)，提高審批效率。
《21世紀(jì)》：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要改進(jìn)和規(guī)范核準(zhǔn)行為。對(duì)市場(chǎng)競爭充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控的項(xiàng)目，由核準(zhǔn)改為備案。不少企業(yè)反映，無論是核準(zhǔn)還是備案，似乎跟審批沒有太大區(qū)別？
吳亞平：這體現(xiàn)了究竟是真放權(quán)，還是假放權(quán)。在企業(yè)看來，只要對(duì)企業(yè)自主決策有所限制，可能都被視為審批。
對(duì)于企業(yè)投資的技術(shù)、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等，若需要由政府做出決定，這叫做審批。而核準(zhǔn)主要針對(duì)企業(yè)的外部性行為，如投資生產(chǎn)對(duì)周邊環(huán)境、土地、公眾利益等問題產(chǎn)生的影響，進(jìn)行事前的核查；至于投資規(guī)模、采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，政府是不管的。備案，則是項(xiàng)目落地后，再向相關(guān)政府部門報(bào)備。
如污水排放，通過事前核準(zhǔn)，企業(yè)雖具備處理污水的設(shè)備和能力，但具體生產(chǎn)過程中，未必按照事先規(guī)則進(jìn)行處理，這需要事中事后監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。若從外部性考慮，很多事先的核準(zhǔn)或者審批，都難以產(chǎn)生預(yù)期效果。
前置審批相對(duì)容易，是權(quán)力的象征。事后的監(jiān)管，多少都存在“信息的不對(duì)稱”，相對(duì)困難，而且還費(fèi)力不討好。但政府職能轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的就在于，從事前審批轉(zhuǎn)向側(cè)重事中事后的監(jiān)管。
《21世紀(jì)》：國務(wù)院常委會(huì)議提出，要加快推進(jìn)探索負(fù)面清單管理模式和建立權(quán)力清單制度。負(fù)面清單管理制度，其目的是什么？
吳亞平：這是政府管理制度的大變革。之前針對(duì)企業(yè)項(xiàng)目投資的規(guī)定，散落在不同的政策法規(guī)文件中，而且政府機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大，使得企業(yè)看不明白，投資所面臨的不確定性很強(qiáng)。
負(fù)面清單的出臺(tái)，理想的模式是，企業(yè)一看清單，就能明確知道自己能在哪些領(lǐng)域投資，哪些領(lǐng)域不能投資，需要具備很強(qiáng)的指向性。負(fù)面清單的建立，需要政府對(duì)各項(xiàng)法規(guī)政策進(jìn)行整理。
社會(huì)資本可能會(huì)持觀望態(tài)度
《21世紀(jì)》：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，首批將推出80個(gè)示范項(xiàng)目，讓社會(huì)資本參與到一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施等。此前曾有新、舊兩個(gè)版本的“非公36條”，但落地效果都不佳，主要原因是什么？出臺(tái)示范項(xiàng)目的目的是什么？
吳亞平：新舊“非公36條”都是一些具有導(dǎo)向性的政策，原則性的規(guī)定比較多，相關(guān)配套沒有跟上，所以難以落地。如民辦教育的教師社保待遇，相比公立學(xué)校的老師差別很大。這些問題，并非調(diào)整投資體制就能實(shí)現(xiàn)的。
民間資本是否做好充分的準(zhǔn)備也是一個(gè)問題。原來以政府和國企投資為主的領(lǐng)域，如鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，回報(bào)率也比較低，這些都是社會(huì)資本難以忍受的。再者，民企要進(jìn)入陌生投資領(lǐng)域，相關(guān)管理、技術(shù)、人才儲(chǔ)備是否充分，也是個(gè)問題。
之所以推出80個(gè)項(xiàng)目，就是為了解決落地難的問題，通過這些試驗(yàn)，去發(fā)現(xiàn)“落地”可能碰到的各種障礙，再去找應(yīng)對(duì)的措施。
《21世紀(jì)》：首批推出的80個(gè)項(xiàng)目，跟社會(huì)資本的投資需求，是否相符？在您看來，社會(huì)資本對(duì)這些項(xiàng)目的熱情高嗎？
吳亞平：這跟社會(huì)資本呼聲較高的領(lǐng)域，并不完全重合。如石化領(lǐng)域，社會(huì)資本興建的煉油廠，更希望在原油供應(yīng)方面，擴(kuò)大進(jìn)口原油的權(quán)限。
這80個(gè)項(xiàng)目中，要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭，社會(huì)資本在某些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈不健全；要么屬于公共事業(yè)，周期長，利潤薄，回報(bào)率較低—這些因素，可能會(huì)讓社會(huì)資本持觀望態(tài)度。
像鐵路建設(shè)，現(xiàn)在鐵路運(yùn)輸方面，僅僅在個(gè)別客運(yùn)專線，或者少數(shù)專用鐵路方面，能有所盈利。新能源方面，風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備制造方面已經(jīng)完全市場(chǎng)化，僅在發(fā)電廠的建設(shè)方面還有所管制，社會(huì)資本要進(jìn)入，要面臨既有五大國有電廠的競爭。
《21世紀(jì)》：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議還指出，下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放。首批80個(gè)項(xiàng)目，跟下一步的項(xiàng)目有什么區(qū)別？
吳亞平：類似像油氣勘察、機(jī)場(chǎng)、水利等設(shè)施，其壟斷性、排他性更強(qiáng)。如機(jī)場(chǎng)，一個(gè)城市只建一個(gè)機(jī)場(chǎng)的效益會(huì)優(yōu)于建兩個(gè)機(jī)場(chǎng)。
公用事業(yè)方面，還要面臨政策調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供，政府需要平衡供需兩方，通過聽證會(huì)等，對(duì)公共產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。
PPP關(guān)鍵在于協(xié)議的簽訂
《21世紀(jì)》：公用事業(yè)引入社會(huì)資本，即PPP公私合營機(jī)制，現(xiàn)在實(shí)踐情況如何？為何政府在大力提倡PPP模式？
吳亞平：公私合營機(jī)制，即PPP，是一個(gè)大框，包含很多不同的模式，如BT、BOT、特許經(jīng)營等。這個(gè)模式在全世界的實(shí)踐時(shí)間也不太長，沒有公認(rèn)成功的模式，不同的項(xiàng)目具備不同的特點(diǎn)。
它實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)協(xié)議，由政府和社會(huì)資本共同參與。由于這兩方訴求不同，在協(xié)議中需要體現(xiàn)雙方意志。政府的目標(biāo)是提供公共服務(wù)，需要對(duì)服務(wù)進(jìn)行量化，對(duì)公共產(chǎn)品的量和質(zhì)，都應(yīng)該提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)資本是逐利的，主要考慮的是投資回報(bào)。
現(xiàn)在一些失敗的案例，如企業(yè)在項(xiàng)目進(jìn)行中，發(fā)現(xiàn)投資收益沒有達(dá)到預(yù)期，會(huì)影響后續(xù)投資、維護(hù)等的積極性；企業(yè)投入積極性下降，最終則會(huì)對(duì)公共服務(wù)的品質(zhì)造成影響。
之所以大力提倡PPP，有多方面的原因：一季度經(jīng)濟(jì)增速下滑，要繼續(xù)發(fā)揮投資的關(guān)鍵性作用；城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等需要資金，但政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題使得來自政府的投資有限。
《21世紀(jì)》：未來PPP實(shí)踐，政府和社會(huì)資本需要注意什么問題？
吳亞平：社會(huì)資本需要練內(nèi)功，也需要調(diào)整回報(bào)預(yù)期。PPP項(xiàng)目，多是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有公共事業(yè)，因?yàn)樘峁┑氖枪伯a(chǎn)品，回報(bào)率是有限的。
政府方面，則需要營造公平的環(huán)境。政府要對(duì)具體公共產(chǎn)品和服務(wù)做出比較細(xì)致的、量化的要求，并面向各個(gè)市場(chǎng)主體，公平地進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)。政府需要講信用，不能因?yàn)閾Q屆等因素，就棄置原有協(xié)議。
現(xiàn)在一些企業(yè)在跟政府談項(xiàng)目時(shí)，后來產(chǎn)生“被政府甩了”的感覺，往往在于項(xiàng)目招標(biāo)不夠公開、公平。政府對(duì)目標(biāo)公共產(chǎn)品和服務(wù)，未做好充分的前期調(diào)研，跟企業(yè)談判時(shí)，發(fā)現(xiàn)了更有競爭力的其他企業(yè)，結(jié)果又轉(zhuǎn)向其他企業(yè)。
