這份“十年煤價大調(diào)查”突如其來，且與電改的十年不約而合，被認為是電監(jiān)會梳理十年電力市場，開始成本監(jiān)管的悄然推進。
進入2012年后，電監(jiān)會的一系列動作，盡顯發(fā)力的味道。今年初，電監(jiān)會下發(fā)《2012年推進電力改革工作方案》，首次公開提出將啟動電改頂層設(shè)計；隨后，“推進電力改革領(lǐng)導協(xié)調(diào)小組”成立，各省市也成立地方協(xié)調(diào)小組；與此同時，電監(jiān)會還啟動電監(jiān)會成立后首次針對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本大范圍專項檢查。
不過，成立9年多，更多的時間，電監(jiān)會是處于大權(quán)旁落的有名無實狀態(tài)，電改5號文賦予的“價格監(jiān)管”和“市場準入監(jiān)管”兩大主要市場監(jiān)管權(quán)力仍歸控國家發(fā)改委。
為放開的電力市場所設(shè)計的電監(jiān)會，電改10年來一直沒有等到競價上網(wǎng)的電力市場，也就是說，10年來沒有市場可監(jiān)，這也是電監(jiān)會之于同行業(yè)的權(quán)威遠遜于銀監(jiān)會和保監(jiān)會等同級機構(gòu)的重要原因。
更值一提的是，在先于電監(jiān)會存在并近20年未修訂的《電力法》中，電監(jiān)會仍屬于非“法”存在狀態(tài)。
兩份文件一份報告
電監(jiān)會的提出和設(shè)立來自于電改5號文，在方案制定之初，由原國家計委領(lǐng)銜主導的電改領(lǐng)導小組組織了一次英國考察，該次考察確定了電改方案兩個核心內(nèi)容，一個是采用英國的廠網(wǎng)分離模式，二是設(shè)立電監(jiān)會。
對于成立電監(jiān)會的目的，時任電改領(lǐng)導小組副組長的張國寶在接受媒體采訪時回憶稱，主要是考慮到電改方案出臺后，電網(wǎng)在某些方面還將保持壟斷的特征，同時還要保證多家發(fā)電企業(yè)實現(xiàn)公平競爭，所以決定成立電監(jiān)會。
在5號文中，對國家電監(jiān)會的描述是這樣的：國務(wù)院下設(shè)國家電力監(jiān)管委員會，正部級，電監(jiān)會按國家授權(quán)履行電力監(jiān)管職責，按垂直管理體系設(shè)置，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力調(diào)度交易中心派駐代表機構(gòu)。
按照5號文的設(shè)定，電監(jiān)會的職責為制定電力市場運行規(guī)則，監(jiān)管市場運行，維護公平競爭；根據(jù)市場情況，向政府價格主管部門提出調(diào)整電價建議；監(jiān)督檢查電力企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量標準，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證；處理電力市場糾紛；負責監(jiān)督社會普遍服務(wù)政策的實施。
但是，正是這份職能對于其與其他部門職能交叉的部分模糊界定，讓電監(jiān)會在電改10年過程中，一直處于邊緣監(jiān)管的尷尬境地。
對于進行市場監(jiān)督的電監(jiān)會而言，最重要的兩項權(quán)利“價格監(jiān)管權(quán)”和“項目準入權(quán)”基本處于讓渡狀態(tài)，其間，摻雜著多次的“奪權(quán)”，但均以失敗告終。
這其中，有兩份文件和一份報告最為重要。
2003年3月，電監(jiān)會成立后，便意識到了雖然是電力市場的最高監(jiān)管機構(gòu)，但卻始終沒有獨立的監(jiān)管權(quán)力。其中，電力價格監(jiān)管、投資準入、項目審批、技術(shù)質(zhì)量標準等權(quán)力在發(fā)改委手中，電力企業(yè)的資產(chǎn)管理在國資委手中，而企業(yè)財務(wù)制度的監(jiān)督權(quán)還是以財政部為主導，在電監(jiān)會手中的，只有電價建議權(quán)和電力業(yè)務(wù)許可證準入權(quán)和安全質(zhì)量監(jiān)管權(quán)。
電價建議權(quán)確定了電價的監(jiān)管大權(quán)并非電監(jiān)會主導，而是發(fā)改委拍板，電力業(yè)務(wù)許可證準入權(quán)則在國家發(fā)改委對電力項目審批和投資準入之后，其項目準入監(jiān)管權(quán)形同虛設(shè)。
電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長楊明舟就曾對此戲稱，電力企業(yè)根本不在乎這個準入證，很多時候，是電監(jiān)會打電話請他們來辦證，“不辦難道就不準他們進入市場？有關(guān)部門畢竟都審批通過了！”
而在國內(nèi)的其他同類的機構(gòu)，諸如銀監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)管部門，都具有獨立運行和充分獨立的監(jiān)督權(quán)，電監(jiān)會也注意到了這一點。
為了改變這種尷尬，電監(jiān)會開始著手制定《電力監(jiān)管條例》，以細化和確立自己的監(jiān)管權(quán)利有法規(guī)可依。
2005年2月2日，國務(wù)院常務(wù)會議通過并公布《電力監(jiān)管條例》。但在新規(guī)中，對于處于爭議焦點的電價監(jiān)管和項目準入審批，則選擇了模糊處理。
當時，在發(fā)改委方面看來，無論對電力價格的監(jiān)管，還是電力項目的審批，發(fā)改委在組織的延伸性、執(zhí)法的權(quán)威性和管理經(jīng)驗上，都要優(yōu)于電監(jiān)會。由此，雙方產(chǎn)生的爭議逐漸升級，時隔兩月，2005年4月，中編辦對于“電價監(jiān)管權(quán)”和“項目審批權(quán)”進行了最終解釋，下發(fā)《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電監(jiān)會有關(guān)職責分工的通知》。
這份通知旨在明確兩家對于權(quán)力的劃分。
按照該《通知》的界定，電價方面，是輔助服務(wù)價還是輸配電價及省際電價均由發(fā)改委負責調(diào)整，電監(jiān)會主要負責制定辦法等管理；項目準入方面，發(fā)改委負責電力建設(shè)項目的投資審批、核準，電監(jiān)會負責頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證。
局面和此前并無變化，唯一的變化是職責更加清晰，權(quán)利劃分沒有了模糊地帶。對此，電監(jiān)會開始尋求新的突破口，來確立自己的權(quán)利范圍。
2006年6月，時任電監(jiān)會主席柴松岳上書國務(wù)院，諫言電力監(jiān)制體制改革，要求電價監(jiān)管與行政審批的權(quán)力需重新劃定。
但最后，這個突破口選擇了一份自2004年即醞釀的報告。2007年2月，由國家電監(jiān)會、財政部和世界銀行共同撰寫的《中國電力監(jiān)管機構(gòu)能力建設(shè)研究報告》出爐，報告認為當時中國電力監(jiān)管的主要問題是缺乏一個統(tǒng)一有效的監(jiān)管機構(gòu)集中行使監(jiān)管權(quán)力。
報告提出了責任重新界定的新方案，即電力規(guī)劃應(yīng)由電網(wǎng)公司根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟預測的基礎(chǔ)上編制，電監(jiān)會負責監(jiān)督電力企業(yè)實施規(guī)劃；由于電監(jiān)會負責電力安全，投資所需達到的安全水平的決定權(quán)應(yīng)歸電監(jiān)會，但需要與國家發(fā)改委協(xié)商。
同時，明確提出電價監(jiān)管是電力監(jiān)管的核心內(nèi)容。此報告在當時引起極大熱議，隨后電監(jiān)會表示，“國家發(fā)改委應(yīng)將電力監(jiān)管職能逐步過渡到電監(jiān)會，以保證電監(jiān)會完整的監(jiān)管職能。”但這場爭議最終也沒能改變權(quán)力的讓渡局面，直至電改進行的第十個年頭，電監(jiān)會依舊在守望市場，那個被確立監(jiān)管的開放電力市場，卻始終沒有建立起來。
“存在”的爭議
“權(quán)利旁落，無市可監(jiān)”，作為電力市場獨立監(jiān)督主體存在電監(jiān)會十年來難以發(fā)力，對于它的存在和未來，充滿爭議。
上海大學教授言茂松就曾表示，目前電力交易市場沒有建立起來，但計劃卻部分失靈，發(fā)改委只好對各個環(huán)節(jié)的電價嚴加管制，而對電價控制得越嚴格，市場化的競爭電力交易市場就無法建立，而市場無法建立，電監(jiān)會就無市可監(jiān)，市場就越混亂，加價就要更嚴格，這已經(jīng)形成了一個電力怪圈或死循環(huán)。
而參與當年電改方案設(shè)計的中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬也對本報記者表示，打破壟斷建立市場化改革后，市場秩序需要維護，“這就得有裁判員。而發(fā)改委作為行政審批部門，無法承擔這個角色，電監(jiān)會就應(yīng)運而生，但是電監(jiān)會命運不濟在于，它出生的同時還存在發(fā)改委這個強勢的機構(gòu)。”
對于電監(jiān)會的價格監(jiān)管，劉紀鵬表示，電監(jiān)會負責的不是直接審批價格，而是要監(jiān)管價格的合理和公平。“把價格監(jiān)管權(quán)和項目準入權(quán)利交給電監(jiān)會，不是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而是電力體系獨立運行的標志，只有行業(yè)的獨立監(jiān)管，才能保證市場正常有序的運轉(zhuǎn)。”一位不愿具名的電力專家對本報記者表示。
除了價格和項目的監(jiān)管爭議，其另一職能也存在較大的爭議。根據(jù)電改的方案，電改辦常設(shè)在電監(jiān)會，即屬當前的電監(jiān)會政策法規(guī)部。
但一位電監(jiān)會內(nèi)部人士對本報記者透露，存在電改辦這一部門，但是十年來，改革相關(guān)部門并沒有開過幾次會。而且，在2002年發(fā)布電改5號文后，再沒相關(guān)細則和修訂出臺。
不僅如此，據(jù)本報記者了解，對于去年9月完成的電力主輔分離改革，其改革領(lǐng)導小組設(shè)立在國資委，且方案由國資委主導完成。
“當前電力行業(yè)存在多頭管理的情況，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會、國資委、財政部全都涉及，監(jiān)管的主體完全不明確。”上述專家表示。“涉及改革的‘體’的方面是國家電力公司，如果市場化后，監(jiān)管是電監(jiān)會；‘制’的方面像項目審批、電價審批是在發(fā)改委，所以在改革當中，就只改別人而不改自己，表現(xiàn)形式上就是‘只改體不改制’。”劉紀鵬稱。
不僅如此，對于電監(jiān)會的存在也存在一種觀點，即在先于電監(jiān)會2003年成立，于1996年施行的電力法，對于電力行業(yè)監(jiān)管的，明確由國務(wù)院電力管理部門負責，也就是說，在電力法至今未見修改的今天，電監(jiān)會成立10年來都處于非法狀態(tài)。
“電監(jiān)會為什么是花瓶？因為它沒有法律地位，像‘銀行法’明確提到國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)即銀監(jiān)會負責監(jiān)管，但‘電力法’卻沒有明確電監(jiān)會。”劉紀鵬表示。
但是，對于電監(jiān)會而言，并沒有放棄“立法”的努力。今年3月份，電監(jiān)會制定《2012年立法工作計劃》，其中，首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時，同時并推動電力法等的修訂工作。
