鄭? 中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院助理教授
孫傲 中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生
10月12日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格[2021]1439號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“1439號(hào)通知”），對(duì)深化電力市場(chǎng)改革作出進(jìn)一步部署?！?439號(hào)通知”是進(jìn)一步落實(shí)電力體制改革“管住中間、放開(kāi)兩頭”總體要求的重要舉措，對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)電價(jià)市場(chǎng)化改革，完善主要由市場(chǎng)決定電價(jià)的機(jī)制，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)有著舉足輕重的意義。
其中，“1439號(hào)通知”提到的第三條措施“對(duì)暫未直接從電力市場(chǎng)購(gòu)電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，代理購(gòu)電價(jià)格主要通過(guò)場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式形成”“已參與市場(chǎng)交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電的用戶，其價(jià)格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購(gòu)電價(jià)格的1.5倍執(zhí)行”，引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議。
10月25日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于組織開(kāi)展電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格[2021]809號(hào),以下簡(jiǎn)稱“809號(hào)通知”），對(duì)電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電的用戶范圍、市場(chǎng)化購(gòu)電規(guī)模、市場(chǎng)化購(gòu)電方式、代理購(gòu)電用戶電價(jià)形成方式、代理關(guān)系的變更時(shí)間等做出了細(xì)致規(guī)定。明確“未直接參與市場(chǎng)交易的由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，已直接參與市場(chǎng)交易又退出的用戶，可暫由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電”，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)“定期預(yù)測(cè)代理購(gòu)電工商業(yè)用戶用電量及典型負(fù)荷曲線”的職責(zé)，“2021年12月底前，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)掛牌交易方式代理購(gòu)電，價(jià)格按掛牌價(jià)格執(zhí)行，無(wú)掛牌交易價(jià)格時(shí)，可通過(guò)雙邊協(xié)商方式形成購(gòu)電價(jià)格；2022年1月起，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)參與場(chǎng)內(nèi)集中交易方式代理購(gòu)電，以報(bào)量不報(bào)價(jià)方式、作為價(jià)格接受者參與市場(chǎng)出清，其中采取掛牌交易方式的，價(jià)格繼續(xù)按當(dāng)月月度集中競(jìng)價(jià)交易加權(quán)平均價(jià)格確定”、用戶面臨的到戶價(jià)格“由代理購(gòu)電價(jià)格（含平均上網(wǎng)電價(jià)、輔助服務(wù)費(fèi)用等，下同）、輸配電價(jià)（含線損及政策性交叉補(bǔ)貼，下同）、政府性基金及附加組成”“已直接參與市場(chǎng)交易在無(wú)正當(dāng)理由情況下改由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電的用戶，用電價(jià)格由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電價(jià)格的1.5倍、輸配電價(jià)、政府性基金及附加組成”。
“809號(hào)通知”對(duì)“1439號(hào)通知”中提到的電網(wǎng)代理購(gòu)電機(jī)制進(jìn)行了系列補(bǔ)充，有利于電網(wǎng)代理購(gòu)電機(jī)制的落實(shí)。電網(wǎng)代理購(gòu)電機(jī)制作為市場(chǎng)化改革的過(guò)渡手段，可以在短期內(nèi)保障未與售電公司達(dá)成零售交易的工商業(yè)用戶正常用電。但長(zhǎng)期來(lái)看，仍需通過(guò)市場(chǎng)方式解決零售用戶的購(gòu)電問(wèn)題。本文針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電機(jī)制進(jìn)行了一些探討，并提出了一種市場(chǎng)化的保底售電機(jī)制。
電網(wǎng)代理購(gòu)電政策
從法律性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，代理購(gòu)電職責(zé)與傳統(tǒng)模式下的購(gòu)售電交易存在本質(zhì)區(qū)別。傳統(tǒng)的購(gòu)售電交易是指售電公司作為單獨(dú)的市場(chǎng)主體參與交易，與發(fā)電企業(yè)和電力用戶分別形成商業(yè)關(guān)系，從發(fā)電企業(yè)購(gòu)電，向電力用戶售電，從購(gòu)售價(jià)差中獲得收益。而“1439號(hào)通知”中提到的“代理”關(guān)系是指代理人（電網(wǎng)企業(yè)）基于被代理人（尚未進(jìn)入市場(chǎng)的工商業(yè)用戶）的授權(quán)、與第三方（發(fā)電企業(yè)）進(jìn)行法律行為（購(gòu)電交易）所發(fā)生的三方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。按照通常規(guī)則，承擔(dān)代理行為的主體允許收取一定的代理費(fèi)用。因此，“電網(wǎng)代理購(gòu)電”涉及三方面內(nèi)容：（1）政府授予電網(wǎng)企業(yè)為相關(guān)市場(chǎng)用戶代理購(gòu)電的權(quán)利；（2）電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間通過(guò)場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定交易價(jià)格；（3）相關(guān)市場(chǎng)用戶根據(jù)“1439號(hào)通知”規(guī)定承認(rèn)并執(zhí)行該交易價(jià)格。
在新機(jī)制下，電網(wǎng)公司承擔(dān)代理責(zé)任，被代理的電力用戶支付到戶電價(jià)，到戶電價(jià)=代理購(gòu)電價(jià)格（含平均上網(wǎng)電價(jià)、輔助服務(wù)費(fèi)用）+輸配電價(jià)（含線損及政策性交叉補(bǔ)貼）+政府基金及附加。其中，輸配電價(jià)的新一輪核準(zhǔn)已經(jīng)完成；線損折價(jià)根據(jù)不同行業(yè)的平均線損率確定；政府基金及附加包含國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源電價(jià)附加等，明文規(guī)定征收標(biāo)準(zhǔn)?！?09號(hào)通知”規(guī)定“代理購(gòu)電價(jià)格基于電網(wǎng)企業(yè)代理工商業(yè)用戶購(gòu)電費(fèi)（含偏差電費(fèi)）、代理工商業(yè)用戶購(gòu)電量等確定”，在此規(guī)定下，電網(wǎng)企業(yè)不會(huì)獲得代理費(fèi)用。另外，“809號(hào)通知”明文規(guī)定從2022年1月起電網(wǎng)企業(yè)作為價(jià)格接受者參與場(chǎng)內(nèi)集中交易，這意味著電網(wǎng)代理購(gòu)電機(jī)制下，電網(wǎng)的角色定位為市場(chǎng)價(jià)格的接受者，沒(méi)有主動(dòng)溢價(jià)權(quán)。
“電網(wǎng)代理購(gòu)電”政策使電力用戶與電網(wǎng)企業(yè)之間形成了“委托-代理”關(guān)系，即代理人（電網(wǎng)企業(yè)）代表委托人（電力用戶）的利益行使某些決策權(quán)（購(gòu)電交易對(duì)象以及交易價(jià)格），這種委托代理關(guān)系可以將批發(fā)電價(jià)傳導(dǎo)到用戶側(cè)，改善用戶用電習(xí)慣，推動(dòng)工商業(yè)用戶自發(fā)優(yōu)化用電行為。
綜上，電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電機(jī)制可作為工商業(yè)用戶全面市場(chǎng)化交易過(guò)渡期的兜底手段，保障工商業(yè)用戶在未找到售電公司、未簽訂零售合同時(shí)的用電需求。根據(jù)“809號(hào)通知”，各地“要結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏κ袌?chǎng)發(fā)展情況，不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電范圍”。因此，隨著市場(chǎng)建設(shè)逐步完善，可適時(shí)探索提供電力保底供應(yīng)的市場(chǎng)化途徑，面對(duì)沉沒(méi)用戶和短期內(nèi)無(wú)零售合約的用戶，配套市場(chǎng)化方式，建立長(zhǎng)效保底售電機(jī)制，保障市場(chǎng)主體權(quán)益。
市場(chǎng)化保底售電機(jī)制
2016年10月，根據(jù)“9號(hào)文”及相關(guān)配套文件，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)售電公司的準(zhǔn)入和退出管理進(jìn)行明確規(guī)定，自此售電側(cè)市場(chǎng)陸續(xù)放開(kāi)，符合條件的社會(huì)資本快速涌入售電市場(chǎng)，形成了多家售電公司共同競(jìng)爭(zhēng)的格局。隨著市場(chǎng)的逐步發(fā)展，市場(chǎng)主體的市場(chǎng)意識(shí)逐漸加強(qiáng)，同時(shí)售電公司之間的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，從市場(chǎng)初期的粗放式快速發(fā)展進(jìn)入逐漸成熟穩(wěn)定的優(yōu)勝劣汰時(shí)期。市場(chǎng)用戶面臨著購(gòu)售電關(guān)系的選擇：一方面，建立合適的零售關(guān)系需要時(shí)間，另一方面，售電公司也在頻繁進(jìn)入和退出市場(chǎng)，這就導(dǎo)致市場(chǎng)上可能存在未簽訂購(gòu)電合同、或購(gòu)電合同無(wú)法正常履行的用戶。此時(shí)，可以通過(guò)保底售電服務(wù)的方式保證上述用戶的正常用電。保底售電服務(wù)作為一種商品，由事前遴選出的保底售電公司提供，既可以以市場(chǎng)化方式參與交易，也可以保障用戶的穩(wěn)定用電。
從法律性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，保底售電公司作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，與發(fā)電企業(yè)簽訂電力購(gòu)買(mǎi)合同，與電力用戶簽訂電力零售合同，承擔(dān)商業(yè)義務(wù)。因此，售電公司可以通過(guò)提供保底售電服務(wù)獲得收入，該收入等于保底售電服務(wù)的批零價(jià)差減去可能的交易成本。一方面，售電公司有動(dòng)力降低購(gòu)電成本；另一方面，售電公司也有動(dòng)機(jī)抬高售電價(jià)格，此時(shí)需要通過(guò)市場(chǎng)化的手段形成競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格。拍賣(mài)是實(shí)現(xiàn)上述目的的有效手段。
在全電量市場(chǎng)上存在很多通過(guò)拍賣(mài)手段遴選保底售電公司、提供保底售電服務(wù)的成功案例，與行政手段相比，拍賣(mài)手段更具市場(chǎng)效率。與商業(yè)談判相比，拍賣(mài)手段節(jié)約了交易成本。2002年美國(guó)新澤西州組織了一場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)，拍賣(mài)物品為未來(lái)一年的保底售電服務(wù)（Default Service），招標(biāo)方為新澤西州公共事業(yè)單位（配電網(wǎng)公司），競(jìng)標(biāo)方為各地符合標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)，拍賣(mài)方式為同步降序時(shí)鐘拍賣(mài)（Simultaneous Descending Clock Auction，SDCA）。這種方法基于對(duì)多輪多物品同步拍賣(mài)（Simultaneous Multiple Round Auction，SMR），主要優(yōu)點(diǎn)有組織交易的成本低、交易過(guò)程透明、交易達(dá)成的價(jià)格有效。經(jīng)過(guò)10天共73輪的投標(biāo)，4家新澤西州配電商在21家競(jìng)標(biāo)者中選出了15個(gè)售電公司，共成交了約17000MW的年度保底合同，成交總金額約40億美元。這是拍賣(mài)手段在保底售電服務(wù)中的第一次應(yīng)用。之后，西班牙、芬蘭等電力市場(chǎng)也開(kāi)始采用拍賣(mài)方式競(jìng)標(biāo)保底售電服務(wù)。
結(jié)合國(guó)情，我國(guó)在遴選保底售電公司時(shí)，也可以采用拍賣(mài)的方式。由交易中心提前公布標(biāo)的信息、交易規(guī)則、交易流程，保證流程公開(kāi)透明。在市場(chǎng)建設(shè)初期，可以采用兩階段拍賣(mài)的方式，第一階段為競(jìng)拍準(zhǔn)入資格審查過(guò)程，在一定范圍內(nèi)保證參與公司的可靠性。資格審查的具體規(guī)則可以依據(jù)政策具有一定的引導(dǎo)性，如企業(yè)的信用評(píng)級(jí)、注冊(cè)資本、過(guò)往合作發(fā)電商等，也可由一系列條件加權(quán)平均得出。第二階段為一級(jí)價(jià)格拍賣(mài)過(guò)程，在通過(guò)資格審查的售電公司中以成本最低原則遴選出合適的保底售電公司。拍賣(mài)標(biāo)的為未來(lái)一定時(shí)期的保底售電服務(wù)。參與者為有意愿提供保底售電服務(wù)的售電公司。參與者對(duì)標(biāo)的進(jìn)行報(bào)價(jià)，該報(bào)價(jià)為企業(yè)提供保底售電服務(wù)的價(jià)格，是一個(gè)基于企業(yè)真實(shí)成本的決策變量?！耙患?jí)價(jià)格”意味著出價(jià)最低者將成為中標(biāo)者，中標(biāo)者的報(bào)價(jià)即為最終的成交價(jià)格。拍賣(mài)理論可證明該方式在資源配置方面的有效性（即中標(biāo)者將為提供保底售電服務(wù)成本最低的售電公司），再結(jié)合第一階段的資格審查，兼顧了可靠性和有效性。
中國(guó)電力體制改革取得了諸多進(jìn)展，也面臨著新的挑戰(zhàn)。電力市場(chǎng)化改革不僅要理順電價(jià)形成機(jī)制，還要兼顧電力的穩(wěn)定供應(yīng)。還原電力商品屬性，建立“能漲能跌”的電價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制一直是電力體制改革的重要內(nèi)容。隨著這一進(jìn)程的逐步推進(jìn)，外生沖擊對(duì)電價(jià)的影響將越來(lái)越激烈，電價(jià)波動(dòng)在所難免。但電力同樣是保障宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)品，電力價(jià)格的極端波動(dòng)將對(duì)正常的生產(chǎn)生活造成顯著影響。如何以市場(chǎng)化手段保障供電穩(wěn)定，是改革的進(jìn)一步探索方向。在改革過(guò)程中，要緊扣我國(guó)實(shí)際國(guó)情，落實(shí)“管住中間，放開(kāi)兩頭”方針，逐步完善改革機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策之間的有效銜接，理順“發(fā)輸配售”各個(gè)環(huán)節(jié)，提高市場(chǎng)效率，兼顧市場(chǎng)公平。
參考文獻(xiàn)
Salant L D . (2004) Default Service Auctions. Journal of Regulatory Economics
