長(zhǎng)期以來(lái)，能源行業(yè)是民間資本呼聲較大且最希望進(jìn)入的行業(yè)。2012年6月18日，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見(jiàn)》，支持民間資本參與非常規(guī)油氣資源勘查開(kāi)采，鼓勵(lì)和支持民間資本投資主體依法開(kāi)展頁(yè)巖氣、煤層氣、油砂、頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣資源勘查開(kāi)發(fā)。6月19日，國(guó)家電監(jiān)會(huì)發(fā)布《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見(jiàn)》，從加強(qiáng)準(zhǔn)入、調(diào)度交易、并網(wǎng)、可再生能源收購(gòu)、執(zhí)行電價(jià)政策和電力建設(shè)市場(chǎng)等多個(gè)方面完善電力監(jiān)管制度和措施，支持民間資本進(jìn)入電力行業(yè)。6月20日，國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》，能源項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、能源資源勘探開(kāi)發(fā)、煤炭加工轉(zhuǎn)化和煉油產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步向民間資本開(kāi)放。
國(guó)土資源部、電監(jiān)會(huì)及國(guó)家能源局等部門(mén)頒布文件鼓勵(lì)民間資本進(jìn)軍能源領(lǐng)域，是在國(guó)務(wù)院頒布“新36條”的背景下，我國(guó)能源領(lǐng)域向民間資本加大開(kāi)放的又一重要舉措，反映出當(dāng)前能源領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的歡迎態(tài)度，這為民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域帶來(lái)機(jī)遇。
二
盡管能源行業(yè)政策密集，但仍“不解渴”，諸多領(lǐng)域不過(guò)是“水中月、鏡中花”，只是看上去很美。在監(jiān)管層高調(diào)的“放行”態(tài)度背后，業(yè)界卻普遍感受“細(xì)則不細(xì)”，很多民間資本關(guān)注的重要話題均未被提及。比如，民間資本進(jìn)入一些礦產(chǎn)資源領(lǐng)域仍然存在資金、技術(shù)等問(wèn)題，難以與國(guó)資競(jìng)爭(zhēng)。在這些條件的制約下，即使國(guó)家鼓勵(lì)準(zhǔn)入，民間資本也未敢輕易進(jìn)入。
以電力為例，現(xiàn)在的電力行業(yè)壟斷程度高，尤其是輸配電方面，一家壟斷，成本不透明，輸配電這塊的成本、利潤(rùn)到底是多少，沒(méi)有人知道。若把這塊市場(chǎng)放開(kāi)了，再引進(jìn)民間資本完全可行。民間資本將會(huì)在配電段形成資源的大規(guī)模整合。事實(shí)上這中間有很多環(huán)節(jié)，不是光有電監(jiān)會(huì)就可以做好這個(gè)事情，需要解決的問(wèn)題很多，比如投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等問(wèn)題，相關(guān)的電力規(guī)劃、運(yùn)行監(jiān)管、市場(chǎng)等都應(yīng)該參與進(jìn)來(lái)。電力行業(yè)是個(gè)大概念，包括電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等等。國(guó)家若不把配電環(huán)節(jié)放開(kāi)，民間資本進(jìn)入電網(wǎng)是很困難的。特別是，目前國(guó)內(nèi)電價(jià)沒(méi)有市場(chǎng)化，在政府定價(jià)的前提下，若沒(méi)有盈利方面的保障，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)動(dòng)力不大。電監(jiān)會(huì)發(fā)布的《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見(jiàn)》太模糊了，根本沒(méi)有提及實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，除了“重復(fù)”目前已經(jīng)執(zhí)行的鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)電領(lǐng)域外，對(duì)于此前業(yè)內(nèi)呼吁甚至傳言許久的開(kāi)放電網(wǎng)領(lǐng)域卻只字未提。要如何保障公平的電價(jià)政策、如何保障公平接入電網(wǎng)，完全沒(méi)有提及，而這些正是民企最為關(guān)注的內(nèi)容。我國(guó)目前計(jì)劃實(shí)行的分布式發(fā)電，在并網(wǎng)過(guò)程中，國(guó)家電網(wǎng)設(shè)置環(huán)節(jié)阻礙民資發(fā)電并網(wǎng)，這個(gè)問(wèn)題不解決，民間資本永遠(yuǎn)不能得到公平待遇。將民間資本真正引入電力，需要多方面改革配合，如輸配電一體化的改革、國(guó)資委對(duì)國(guó)企收益考核方式的改革等。但目前，其中一些改革已經(jīng)停滯不前，要想民間資本在電力行業(yè)健康發(fā)展、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制仍比較困難。電監(jiān)會(huì)細(xì)則表面看起來(lái)，對(duì)民間資本有很大吸引力。實(shí)際上僅開(kāi)放部分非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，要想使民營(yíng)企業(yè)真正參與到電力行業(yè)的投資中，依然難以落到實(shí)處。
民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域面臨資金壁壘和技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)對(duì)民間資本真正的鼓勵(lì)，卻絕不僅僅是放開(kāi)準(zhǔn)入的問(wèn)題。以《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》鼓勵(lì)民間資本參股建設(shè)大型煉油項(xiàng)目，以多種形式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)大型煉油項(xiàng)目中的部分裝置或特定生產(chǎn)環(huán)節(jié)為例，我們認(rèn)為，上游領(lǐng)域需要的資金很大，民企更希望下游市場(chǎng)能夠放開(kāi)，例如放開(kāi)民營(yíng)油企去海外進(jìn)口原油和成品油。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)能源領(lǐng)域因其投資額較大、整體實(shí)力要求較高、投資回報(bào)周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，大多數(shù)的民間資本尚不具備這樣的條件，實(shí)際結(jié)果是開(kāi)發(fā)仍以國(guó)有企業(yè)為主體。
真正的細(xì)則，真正對(duì)民間資本“能不能進(jìn)、怎么進(jìn)、進(jìn)入后如何管、如何退出”是此前外界對(duì)于這次吸引民間投資細(xì)則最大的期待。然而，到目前為止，煤炭、石油、天然氣等領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則仍在難產(chǎn)。即使是已經(jīng)出臺(tái)的幾個(gè)細(xì)則，對(duì)于開(kāi)放原油進(jìn)口權(quán)，如何與國(guó)有企業(yè)合作，如何實(shí)現(xiàn)公平經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)，如何保障收益和產(chǎn)權(quán)等民間資本重點(diǎn)關(guān)注的條款同樣是只字未提。
由于缺乏可操作性的配套政策，這些政策出來(lái)后，根本看不出應(yīng)該怎么去做。包括石油、電力等大型能源項(xiàng)目，民企很難參與進(jìn)來(lái)，能拿到的項(xiàng)目，要么是沒(méi)利潤(rùn)的，要么是根本不具備能力實(shí)施的。而且在利益分配等方面，和央企比，沒(méi)有商量的話語(yǔ)權(quán)。道理很簡(jiǎn)單，企業(yè)投資是追求效益的，僅僅是國(guó)家不斷發(fā)文支持民企進(jìn)入這些領(lǐng)域，但如果沒(méi)辦法實(shí)現(xiàn)盈利的話，民企是不會(huì)進(jìn)入的。資金不足時(shí)遍邀民間資本入股，財(cái)大氣粗了就回購(gòu)?fù)丝?。特別是一些地方表面上重視民間資本，實(shí)際上卻總是有意無(wú)意把民間資本當(dāng)成“速效救心丸”：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一片大好時(shí)，把民間資本忘在腦后，民間資本在“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”后被雪藏于“家庭藥箱”，等到“病情”急重了才被拿出來(lái)派上用場(chǎng)。在這種邏輯慣性下，受傷的民間資本很難最大限度地發(fā)揮其作用；在猜測(cè)和博弈中，浪費(fèi)的不僅僅是時(shí)間成本，還將影響整個(gè)能源經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。
能源是一個(gè)資本密集型行業(yè)，如果收益不確定，相對(duì)于國(guó)企來(lái)說(shuō)，民營(yíng)和外資企業(yè)進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的門(mén)檻就不一樣。國(guó)企與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，包括準(zhǔn)入和融資上的方便也使得競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)不公平。即使民間資本成功入主能源上游領(lǐng)域，并熬到了產(chǎn)業(yè)成熟，或許還要面臨產(chǎn)權(quán)不確定性的問(wèn)題。比如，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見(jiàn)》中規(guī)定，國(guó)有石油企業(yè)擁有對(duì)合作區(qū)域的勘查開(kāi)發(fā)方案的審查權(quán)，并承擔(dān)勘查開(kāi)發(fā)行為所產(chǎn)生的相關(guān)法律責(zé)任。對(duì)于民間資本而言，與國(guó)有資本分享產(chǎn)權(quán)、向國(guó)企讓渡管理權(quán)，意味著產(chǎn)權(quán)不清，民間資本必然慎之又慎。而壟斷企業(yè)成為監(jiān)管者，沒(méi)有外部強(qiáng)有力的約束，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)大刺激，恐怕難以無(wú)緣無(wú)故與民間資本分享管理權(quán)與紅利。近期黑龍江出臺(tái)的一份關(guān)于氣候資源探測(cè)和保護(hù)的條例中，明確規(guī)定“從事氣候資源探測(cè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”、“氣候資源歸國(guó)家所有”。條例公布后，引起了輿論的強(qiáng)烈反彈。盡管黑龍江氣象局有關(guān)人士解釋?zhuān)雠_(tái)這個(gè)規(guī)定是基于國(guó)家安全和資源有序開(kāi)發(fā)的需要。可是市場(chǎng)人士對(duì)此并不買(mǎi)賬，他們認(rèn)為該條例不但與“新36”及其實(shí)施細(xì)則的精神相違背，而且是氣象部門(mén)為爭(zhēng)奪新能源審批權(quán)下的“一步棋”，將增加風(fēng)電運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)成本，不利于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如此，則形成了這樣一種尷尬：一方面，鼓勵(lì)民間投資的實(shí)施細(xì)則關(guān)鍵條款模糊；另一方面，一些部門(mén)看似又在設(shè)置新的門(mén)檻。這難免讓人懷疑能源行業(yè)對(duì)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、激活民間資本的誠(chéng)意。
三
能源行業(yè)對(duì)民間資本的開(kāi)放并不是問(wèn)題，關(guān)鍵在于能否保障民間資本進(jìn)入的收益。在能源市場(chǎng)不完善，能源價(jià)格市場(chǎng)化改革尚未完成的大背景下，如何保障民資投資收益，提供一個(gè)與國(guó)有能源企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，尤為不易，需要有特別的政策配套。從能源可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，政府需要在能源價(jià)格形成機(jī)制問(wèn)題上真正邁出改革步伐。比如在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入電力領(lǐng)域之前，應(yīng)該先建設(shè)完成一個(gè)相對(duì)成熟和規(guī)范的電力市場(chǎng)，應(yīng)該完全市場(chǎng)化的運(yùn)作，發(fā)電和售電端放開(kāi)，電網(wǎng)變?yōu)檩旊姽?，電價(jià)交給市場(chǎng)決定。
如果能源體制和能源大環(huán)境沒(méi)有改變，民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的成效就很難達(dá)到預(yù)期。為了營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，我們要摸清家底，理出哪些能源領(lǐng)域不涉及國(guó)家能源安全，是可以讓民間資本進(jìn)入的。列出清單后，應(yīng)對(duì)這些領(lǐng)域?qū)嵭姓吖_(kāi)、程序透明，讓各種所有制企業(yè)在這些領(lǐng)域中享受同樣的政策，在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)。能源領(lǐng)域向民間資本開(kāi)放，既要“開(kāi)門(mén)”，更要“設(shè)座”。民間資本需要的不僅僅是法律上的合法地位，更需要法律和制度能夠真正得到貫徹落實(shí)，使民間資本的投資以及投資后效益得到有效保護(hù)。民間資本只有在準(zhǔn)入條件、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、行政執(zhí)法和司法監(jiān)督待遇等方面感受到與國(guó)有資本平等的待遇，才能安心打造新的市場(chǎng)主體。因此，我們要從相關(guān)法律的完善入手，在法律、政策、資源、市場(chǎng)進(jìn)入等各方面一視同仁，取消無(wú)形中存在的對(duì)民間資本的歧視，消除民間資本對(duì)未來(lái)盈利的擔(dān)憂，降低民營(yíng)企業(yè)的稅負(fù)，加大對(duì)民間投資能源行業(yè)的引導(dǎo)力度，降低民間投資能源行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。要加大對(duì)民間資本投資能源行業(yè)的金融支持力度，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展金融產(chǎn)品創(chuàng)新，改進(jìn)對(duì)民間資本的服務(wù)方式，擴(kuò)大為民間投資者服務(wù)的范圍，加強(qiáng)民間融資信用擔(dān)保體系建設(shè)，推廣多種融資擔(dān)保方式，拓寬民間投資直接融資渠道等。當(dāng)然，要從根本上推動(dòng)民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域，除了高層政策，還需要地方和相關(guān)部門(mén)在具體細(xì)節(jié)上銜接，并逐步清除壟斷的“細(xì)節(jié)”，比如各種壟斷下形成的批文、流程手續(xù)等等，簡(jiǎn)化審批程序，切實(shí)減輕民間投資主體負(fù)擔(dān)，頒布民間資本投資能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，制定和頒發(fā)針對(duì)民間資本可以參照的、比較系統(tǒng)的、具有權(quán)威性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資政策指南和具體操作辦法，及時(shí)發(fā)布民間投資的信息等。
