進(jìn)一步深化電價(jià)市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用
楊娟
（中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員）
近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），進(jìn)一步放開電力競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，有利于更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化電力資源配置和促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中的作用，更好促進(jìn)電力供應(yīng)安全可靠經(jīng)濟(jì)，更好助力新型電力系統(tǒng)構(gòu)建和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
一、“能放盡放”，最大程度通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成電力價(jià)格
電力是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，技術(shù)進(jìn)步使其自然壟斷的范圍逐步縮小到“中間”的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，“兩頭”的發(fā)電和零售電環(huán)節(jié)可引入競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)形成價(jià)格。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，將燃煤發(fā)電“標(biāo)桿價(jià)”改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，有力推動(dòng)了電力市場(chǎng)化進(jìn)程。此次《通知》適應(yīng)新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步放開電力競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，在現(xiàn)有條件下“能放盡放”，最大程度通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成電力價(jià)格。
在發(fā)電側(cè)，《通知》明確燃煤發(fā)電電量原則上全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，通過市場(chǎng)交易形成價(jià)格。2020年，全國(guó)70%左右的燃煤發(fā)電電量通過市場(chǎng)交易形成上網(wǎng)電價(jià)，其余近30%電量實(shí)行政府基準(zhǔn)價(jià)?？紤]到今后一段時(shí)期，煤電仍是我國(guó)主要電力來(lái)源，《通知》放開全部煤電價(jià)格將快速擴(kuò)大發(fā)電側(cè)電價(jià)市場(chǎng)化的規(guī)模。同時(shí)，煤電價(jià)格的放開將推動(dòng)電力市場(chǎng)規(guī)則的進(jìn)一步完善，進(jìn)而帶動(dòng)其他類別電源發(fā)電電量進(jìn)入市場(chǎng)，為發(fā)電側(cè)價(jià)格全面放開創(chuàng)造條件。
在用電側(cè)，《通知》要求有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)電，同步取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)。目前，全國(guó)約一半左右的工商業(yè)用電量尚未通過參與市場(chǎng)形成用電價(jià)格?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，用電側(cè)價(jià)格市場(chǎng)化的進(jìn)程將迅速推進(jìn)。其中，選擇參與市場(chǎng)的工商業(yè)用電價(jià)格將通過市場(chǎng)交易直接形成，暫不參與市場(chǎng)的工商業(yè)用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理參與發(fā)電側(cè)市場(chǎng)，其用電價(jià)格中的發(fā)電環(huán)節(jié)價(jià)格也將通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。
二、“暢通傳導(dǎo)”，更加及時(shí)準(zhǔn)確反映電力供求關(guān)系變化
市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的最大優(yōu)勢(shì)是通過價(jià)格自發(fā)的“漲”和“跌”，更加及時(shí)、準(zhǔn)確、靈活地反映供求關(guān)系變化，合理引導(dǎo)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的短期與長(zhǎng)期行為，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置?！锻ㄖ返某雠_(tái)有利于通過市場(chǎng)機(jī)制，暢通發(fā)、用電環(huán)節(jié)及其與上、下游產(chǎn)業(yè)之間的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，保障能源供應(yīng)安全，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局。
一是暢通煤電燃料成本到煤電價(jià)格的傳導(dǎo)。燃煤發(fā)電成本中燃料成本占60%-70%以上，煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)是影響煤電成本變化的最主要因素。首先，《通知》將燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍，由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則均不高于20%，在規(guī)則的設(shè)置上就考慮了今年以來(lái)煤炭?jī)r(jià)格變化的影響。其次，不僅市場(chǎng)化電價(jià)上下可浮動(dòng)的范圍變大，而且進(jìn)一步放開了此前未進(jìn)入市場(chǎng)的燃煤發(fā)電電價(jià)，為市場(chǎng)價(jià)格全面反映發(fā)電燃料成本的變化創(chuàng)造了條件。最后，《通知》進(jìn)一步提出，電力現(xiàn)貨價(jià)格不受20%上下浮動(dòng)范圍限制，有利于超短期煤炭?jī)r(jià)格到發(fā)電價(jià)格的合理傳導(dǎo)。
二是暢通發(fā)電價(jià)格到用電價(jià)格的傳導(dǎo)。終端用電價(jià)格主要由發(fā)電價(jià)格、輸配電價(jià)等構(gòu)成，在我國(guó)，發(fā)電價(jià)格約占終端電價(jià)的2/3左右。因此，建立從發(fā)電價(jià)格到用電價(jià)格的傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)保障電力供應(yīng)、促進(jìn)合理用電、優(yōu)化下游產(chǎn)業(yè)布局等均具有重要意義。《通知》實(shí)施后，工商業(yè)用戶用電價(jià)格或直接通過參與電力市場(chǎng)形成，或通過電網(wǎng)企業(yè)代理參與批發(fā)市場(chǎng)形成代理購(gòu)電價(jià)格，從而，在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)之間建立了市場(chǎng)化的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。
三、“謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)”，高效保障新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電力安全穩(wěn)定供應(yīng)
《通知》不僅“立足當(dāng)前”，采取擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍和市場(chǎng)化電量規(guī)模等措施調(diào)節(jié)電力供需，保障迎峰度冬電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，而且“謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)”，推動(dòng)建立促進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電力供應(yīng)安全保障的長(zhǎng)效機(jī)制。
一是推動(dòng)建立促進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。首先，以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，需要形成合理的電源結(jié)構(gòu)，《通知》提出推動(dòng)燃煤發(fā)電電量和工商業(yè)用電量全部進(jìn)入市場(chǎng)，全面推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，有利于形成引導(dǎo)各類電源合理投資、運(yùn)行的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。其次，新型電力系統(tǒng)建設(shè)亟需提高電力需求側(cè)的靈活性，在當(dāng)今信息化、智能化、數(shù)字化時(shí)代，電力用戶調(diào)節(jié)用電需求的手段和能力極大增強(qiáng)，《通知》出臺(tái)后工商業(yè)用戶可通過市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)用電行為，有利于更好發(fā)揮電力需求側(cè)的調(diào)節(jié)潛能。
二是推動(dòng)建立與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的的供電保障機(jī)制?！锻ㄖ访鞔_了居民、農(nóng)業(yè)用電及其價(jià)格保障機(jī)制。《通知》提出工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制保障工商業(yè)用戶用電。《通知》同時(shí)提出，對(duì)于暫未直接從電力市場(chǎng)購(gòu)電或退出市場(chǎng)的工商業(yè)用戶，由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，代理購(gòu)電的價(jià)格以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)確定，從而建立了對(duì)工商業(yè)用戶特別是小用戶的代理購(gòu)電保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)效率與用電公平的兼顧。
附：
國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知
發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委，華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、國(guó)家電投集團(tuán)、國(guó)家能源集團(tuán)、國(guó)投電力有限公司，國(guó)家電網(wǎng)有限公司、南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司、內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限責(zé)任公司：
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加快推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革，完善主要由市場(chǎng)決定電價(jià)的機(jī)制，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，現(xiàn)就進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革及有關(guān)事宜通知如下：
一、總體思路
按照電力體制改革“管住中間、放開兩頭”總體要求，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)，擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍，推動(dòng)工商業(yè)用戶都進(jìn)入市場(chǎng)，取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)，保持居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，助力碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
二、改革內(nèi)容
（一）有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)。燃煤發(fā)電電量原則上全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，通過市場(chǎng)交易在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”范圍內(nèi)形成上網(wǎng)電價(jià)?，F(xiàn)行燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價(jià)繼續(xù)作為新能源發(fā)電等價(jià)格形成的掛鉤基準(zhǔn)。
（二）擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍。將燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場(chǎng)交易電價(jià)不受上浮20%限制。電力現(xiàn)貨價(jià)格不受上述幅度限制。
（三）推動(dòng)工商業(yè)用戶都進(jìn)入市場(chǎng)。各地要有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)電，取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)。目前尚未進(jìn)入市場(chǎng)的用戶，10千伏及以上的用戶要全部進(jìn)入，其他用戶也要盡快進(jìn)入。對(duì)暫未直接從電力市場(chǎng)購(gòu)電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電，代理購(gòu)電價(jià)格主要通過場(chǎng)內(nèi)集中競(jìng)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式形成，首次向代理用戶售電時(shí)，至少提前1個(gè)月通知用戶。已參與市場(chǎng)交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電的用戶，其價(jià)格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購(gòu)電價(jià)格的1.5倍執(zhí)行。
鼓勵(lì)地方對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶用電實(shí)行階段性優(yōu)惠政策。
（四）保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定。居民（含執(zhí)行居民電價(jià)的學(xué)校、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心等公益性事業(yè)用戶）、農(nóng)業(yè)用電由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)，執(zhí)行現(xiàn)行目錄銷售電價(jià)政策。各地要優(yōu)先將低價(jià)電源用于保障居民、農(nóng)業(yè)用電。
三、保障措施
（一）全面推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)。加強(qiáng)政策協(xié)同，適應(yīng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)需要，進(jìn)一步放開各類電源發(fā)電計(jì)劃；健全電力市場(chǎng)體系，加快培育合格售電主體，豐富中長(zhǎng)期交易品種，加快電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，探索建立市場(chǎng)化容量補(bǔ)償機(jī)制。
（二）加強(qiáng)與分時(shí)電價(jià)政策銜接。各地要加快落實(shí)分時(shí)電價(jià)政策，建立尖峰電價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)用戶錯(cuò)峰用電、削峰填谷。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)未運(yùn)行的地方，要做好市場(chǎng)交易與分時(shí)電價(jià)政策的銜接，市場(chǎng)交易合同未申報(bào)用電曲線以及市場(chǎng)電價(jià)峰谷比例低于當(dāng)?shù)胤謺r(shí)電價(jià)政策要求的，結(jié)算時(shí)購(gòu)電價(jià)格按當(dāng)?shù)胤謺r(shí)電價(jià)峰谷時(shí)段及浮動(dòng)比例執(zhí)行。
（三）避免不合理行政干預(yù)。各地要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策要求推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)、制定并不斷完善市場(chǎng)交易規(guī)則，對(duì)電力用戶和發(fā)電企業(yè)進(jìn)入電力市場(chǎng)不得設(shè)置不合理門檻，不得組織開展電力專場(chǎng)交易，對(duì)市場(chǎng)交易電價(jià)在規(guī)定范圍內(nèi)的合理浮動(dòng)不得進(jìn)行干預(yù)，保障市場(chǎng)交易公平、公正、公開。國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，對(duì)地方不合理行政干預(yù)行為，通過約談、通報(bào)等方式及時(shí)督促整改。
（四）加強(qiáng)煤電市場(chǎng)監(jiān)管。各地發(fā)展改革部門要密切關(guān)注煤炭、電力市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和價(jià)格變化，積極會(huì)同相關(guān)部門及時(shí)查處市場(chǎng)主體價(jià)格串通、哄抬價(jià)格、實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為，電力企業(yè)、交易機(jī)構(gòu)參與電力專場(chǎng)交易和結(jié)算電費(fèi)等行為，以及地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等行為，對(duì)典型案例公開曝光，維護(hù)良好市場(chǎng)秩序。指導(dǎo)發(fā)電企業(yè)特別是煤電聯(lián)營(yíng)企業(yè)統(tǒng)籌考慮上下游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)效益，合理參與電力市場(chǎng)報(bào)價(jià)，促進(jìn)市場(chǎng)交易價(jià)格合理形成。
各地發(fā)展改革部門要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)下進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的重要意義，統(tǒng)一思想、明確責(zé)任，會(huì)同相關(guān)部門和電力企業(yè)精心做好組織實(shí)施工作；要加強(qiáng)政策宣傳解讀，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，增進(jìn)各方面理解和支持，確保改革平穩(wěn)出臺(tái)、落地見效。
本通知自2021年10月15日起實(shí)施，現(xiàn)行政策與本通知不符的，以本通知規(guī)定為準(zhǔn)。
國(guó)家發(fā)展改革委
2021年10月11日
