進一步深化電價市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源作用
楊娟
（中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所研究員）
近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步放開電力競爭性環(huán)節(jié)價格，有利于更好發(fā)揮市場機制在優(yōu)化電力資源配置和促進上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中的作用，更好促進電力供應(yīng)安全可靠經(jīng)濟，更好助力新型電力系統(tǒng)構(gòu)建和碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)。
一、“能放盡放”，最大程度通過市場競爭形成電力價格
電力是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，技術(shù)進步使其自然壟斷的范圍逐步縮小到“中間”的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，“兩頭”的發(fā)電和零售電環(huán)節(jié)可引入競爭，通過市場形成價格。2019年，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》，將燃煤發(fā)電“標桿價”改為“基準價+上下浮動”市場化電價機制，有力推動了電力市場化進程。此次《通知》適應(yīng)新形勢新要求，進一步放開電力競爭性環(huán)節(jié)價格，在現(xiàn)有條件下“能放盡放”，最大程度通過市場競爭形成電力價格。
在發(fā)電側(cè)，《通知》明確燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，通過市場交易形成價格。2020年，全國70%左右的燃煤發(fā)電電量通過市場交易形成上網(wǎng)電價，其余近30%電量實行政府基準價?？紤]到今后一段時期，煤電仍是我國主要電力來源，《通知》放開全部煤電價格將快速擴大發(fā)電側(cè)電價市場化的規(guī)模。同時，煤電價格的放開將推動電力市場規(guī)則的進一步完善，進而帶動其他類別電源發(fā)電電量進入市場，為發(fā)電側(cè)價格全面放開創(chuàng)造條件。
在用電側(cè)，《通知》要求有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，同步取消工商業(yè)目錄銷售電價。目前，全國約一半左右的工商業(yè)用電量尚未通過參與市場形成用電價格。《通知》出臺后，用電側(cè)價格市場化的進程將迅速推進。其中，選擇參與市場的工商業(yè)用電價格將通過市場交易直接形成，暫不參與市場的工商業(yè)用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理參與發(fā)電側(cè)市場，其用電價格中的發(fā)電環(huán)節(jié)價格也將通過市場競爭形成。
二、“暢通傳導(dǎo)”，更加及時準確反映電力供求關(guān)系變化
市場價格機制的最大優(yōu)勢是通過價格自發(fā)的“漲”和“跌”，更加及時、準確、靈活地反映供求關(guān)系變化，合理引導(dǎo)生產(chǎn)者、消費者的短期與長期行為，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置?！锻ㄖ返某雠_有利于通過市場機制，暢通發(fā)、用電環(huán)節(jié)及其與上、下游產(chǎn)業(yè)之間的價格傳導(dǎo)機制，保障能源供應(yīng)安全，促進產(chǎn)業(yè)合理布局。
一是暢通煤電燃料成本到煤電價格的傳導(dǎo)。燃煤發(fā)電成本中燃料成本占60%-70%以上，煤炭價格波動是影響煤電成本變化的最主要因素。首先，《通知》將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍，由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則均不高于20%，在規(guī)則的設(shè)置上就考慮了今年以來煤炭價格變化的影響。其次，不僅市場化電價上下可浮動的范圍變大，而且進一步放開了此前未進入市場的燃煤發(fā)電電價，為市場價格全面反映發(fā)電燃料成本的變化創(chuàng)造了條件。最后，《通知》進一步提出，電力現(xiàn)貨價格不受20%上下浮動范圍限制，有利于超短期煤炭價格到發(fā)電價格的合理傳導(dǎo)。
二是暢通發(fā)電價格到用電價格的傳導(dǎo)。終端用電價格主要由發(fā)電價格、輸配電價等構(gòu)成，在我國，發(fā)電價格約占終端電價的2/3左右。因此，建立從發(fā)電價格到用電價格的傳導(dǎo)機制，對保障電力供應(yīng)、促進合理用電、優(yōu)化下游產(chǎn)業(yè)布局等均具有重要意義。《通知》實施后，工商業(yè)用戶用電價格或直接通過參與電力市場形成，或通過電網(wǎng)企業(yè)代理參與批發(fā)市場形成代理購電價格，從而，在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)之間建立了市場化的價格傳導(dǎo)機制。
三、“謀劃長遠”，高效保障新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電力安全穩(wěn)定供應(yīng)
《通知》不僅“立足當(dāng)前”，采取擴大市場交易電價上下浮動范圍和市場化電量規(guī)模等措施調(diào)節(jié)電力供需，保障迎峰度冬電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，而且“謀劃長遠”，推動建立促進新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電力供應(yīng)安全保障的長效機制。
一是推動建立促進新型電力系統(tǒng)建設(shè)的市場競爭機制。首先，以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，需要形成合理的電源結(jié)構(gòu)，《通知》提出推動燃煤發(fā)電電量和工商業(yè)用電量全部進入市場，全面推進電力市場建設(shè)，有利于形成引導(dǎo)各類電源合理投資、運行的市場價格信號。其次，新型電力系統(tǒng)建設(shè)亟需提高電力需求側(cè)的靈活性，在當(dāng)今信息化、智能化、數(shù)字化時代，電力用戶調(diào)節(jié)用電需求的手段和能力極大增強，《通知》出臺后工商業(yè)用戶可通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)用電行為，有利于更好發(fā)揮電力需求側(cè)的調(diào)節(jié)潛能。
二是推動建立與市場競爭相適應(yīng)的的供電保障機制?！锻ㄖ访鞔_了居民、農(nóng)業(yè)用電及其價格保障機制?！锻ㄖ诽岢龉ど虡I(yè)用戶全部進入市場，通過市場機制保障工商業(yè)用戶用電?！锻ㄖ吠瑫r提出，對于暫未直接從電力市場購電或退出市場的工商業(yè)用戶，由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電的價格以市場競爭為基礎(chǔ)確定，從而建立了對工商業(yè)用戶特別是小用戶的代理購電保障機制，實現(xiàn)了市場效率與用電公平的兼顧。
附：
國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知
發(fā)改價格〔2021〕1439號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委，華能集團、大唐集團、華電集團、國家電投集團、國家能源集團、國投電力有限公司，國家電網(wǎng)有限公司、南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司、內(nèi)蒙古電力（集團）有限責(zé)任公司：
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加快推進電價市場化改革，完善主要由市場決定電價的機制，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，現(xiàn)就進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革及有關(guān)事宜通知如下：
一、總體思路
按照電力體制改革“管住中間、放開兩頭”總體要求，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍，推動工商業(yè)用戶都進入市場，取消工商業(yè)目錄銷售電價，保持居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價格穩(wěn)定，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，助力碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)。
二、改革內(nèi)容
（一）有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價。燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，通過市場交易在“基準價+上下浮動”范圍內(nèi)形成上網(wǎng)電價?，F(xiàn)行燃煤發(fā)電基準價繼續(xù)作為新能源發(fā)電等價格形成的掛鉤基準。
（二）擴大市場交易電價上下浮動范圍。將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制。電力現(xiàn)貨價格不受上述幅度限制。
（三）推動工商業(yè)用戶都進入市場。各地要有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價。目前尚未進入市場的用戶，10千伏及以上的用戶要全部進入，其他用戶也要盡快進入。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內(nèi)集中競價或競爭性招標方式形成，首次向代理用戶售電時，至少提前1個月通知用戶。已參與市場交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶，其價格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購電價格的1.5倍執(zhí)行。
鼓勵地方對小微企業(yè)和個體工商戶用電實行階段性優(yōu)惠政策。
（四）保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定。居民（含執(zhí)行居民電價的學(xué)校、社會福利機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心等公益性事業(yè)用戶）、農(nóng)業(yè)用電由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)，執(zhí)行現(xiàn)行目錄銷售電價政策。各地要優(yōu)先將低價電源用于保障居民、農(nóng)業(yè)用電。
三、保障措施
（一）全面推進電力市場建設(shè)。加強政策協(xié)同，適應(yīng)工商業(yè)用戶全部進入電力市場需要，進一步放開各類電源發(fā)電計劃；健全電力市場體系，加快培育合格售電主體，豐富中長期交易品種，加快電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，加強輔助服務(wù)市場建設(shè)，探索建立市場化容量補償機制。
（二）加強與分時電價政策銜接。各地要加快落實分時電價政策，建立尖峰電價機制，引導(dǎo)用戶錯峰用電、削峰填谷。電力現(xiàn)貨市場未運行的地方，要做好市場交易與分時電價政策的銜接，市場交易合同未申報用電曲線以及市場電價峰谷比例低于當(dāng)?shù)胤謺r電價政策要求的，結(jié)算時購電價格按當(dāng)?shù)胤謺r電價峰谷時段及浮動比例執(zhí)行。
（三）避免不合理行政干預(yù)。各地要嚴格按照國家相關(guān)政策要求推進電力市場建設(shè)、制定并不斷完善市場交易規(guī)則，對電力用戶和發(fā)電企業(yè)進入電力市場不得設(shè)置不合理門檻，不得組織開展電力專場交易，對市場交易電價在規(guī)定范圍內(nèi)的合理浮動不得進行干預(yù)，保障市場交易公平、公正、公開。國家發(fā)展改革委將會同相關(guān)部門進一步加強指導(dǎo)，對地方不合理行政干預(yù)行為，通過約談、通報等方式及時督促整改。
（四）加強煤電市場監(jiān)管。各地發(fā)展改革部門要密切關(guān)注煤炭、電力市場動態(tài)和價格變化，積極會同相關(guān)部門及時查處市場主體價格串通、哄抬價格、實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為，電力企業(yè)、交易機構(gòu)參與電力專場交易和結(jié)算電費等行為，以及地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭等行為，對典型案例公開曝光，維護良好市場秩序。指導(dǎo)發(fā)電企業(yè)特別是煤電聯(lián)營企業(yè)統(tǒng)籌考慮上下游業(yè)務(wù)經(jīng)營效益，合理參與電力市場報價，促進市場交易價格合理形成。
各地發(fā)展改革部門要充分認識當(dāng)前形勢下進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的重要意義，統(tǒng)一思想、明確責(zé)任，會同相關(guān)部門和電力企業(yè)精心做好組織實施工作；要加強政策宣傳解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切，增進各方面理解和支持，確保改革平穩(wěn)出臺、落地見效。
本通知自2021年10月15日起實施，現(xiàn)行政策與本通知不符的，以本通知規(guī)定為準。
國家發(fā)展改革委
2021年10月11日
