對電改究竟怎么評價(jià)？評價(jià)的依據(jù)是什么？
十年電改存在什么問題？
電企還有哪些矛盾與困難？
編者按
牽動(dòng)千家萬戶百姓生活的“電改”十年了，近期接觸一些業(yè)內(nèi)專家，均因?yàn)?ldquo;太負(fù)責(zé)任”，每每對這一話題都是欲言又止。恰逢讀了一位專家推薦的頗有影響的《電力革命》一書，似乎讀懂了兩句話：全球的電力事業(yè)發(fā)展到今天需要“革命”；“革命”的方式全球還在討論之中。既然是討論，只要是持對社會(huì)負(fù)責(zé)任的態(tài)度就值得尊重，敢于發(fā)表獨(dú)立見解就更值得尊重。本期發(fā)表的《電改十年：了斷或是重啟？》提出了不少問號(hào)，誘人思考?！吨袊茉磮?bào)》“思想版”力求打開一扇窗戶，希望有更多的作者，就中國的“電改”和能源的發(fā)展提出你們想提的問題。
2002年“4.11”對電力員工來說，是個(gè)難忘的日子，原國家計(jì)委正式公布了國務(wù)院批準(zhǔn)的電力體制改革方案，“大一統(tǒng)”的國家電力公司被拆成“5+2+4”電企新格局。電力“一家人”從此歸屬、命運(yùn)各不同。時(shí)至今日，電改走過了十個(gè)年頭，電改總體進(jìn)展情況到底怎么樣？有沒有真正取得成效？電力行業(yè)還有什么突出矛盾與困難？新一輪電改要不要重啟？上述問題，引起了社會(huì)媒體的廣泛關(guān)注和各界人士的種種熱議。作為電力業(yè)內(nèi)人士，對電改感同身受，也想談點(diǎn)自己的粗淺看法。
該由誰來總結(jié)、怎么總結(jié)、
總結(jié)目的是什么？
這是一個(gè)首要問題。電改進(jìn)行十年，目前，社會(huì)媒體和專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士很關(guān)注，網(wǎng)上眾說紛紜，但真正該負(fù)責(zé)的反而沒有站出來。
總結(jié)是為了認(rèn)真梳理上一輪電改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地確定下一步新的改革目標(biāo)，把一些矛盾和問題解決掉，使電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，對電改進(jìn)行一般性、紀(jì)念性的泛泛總結(jié)意義并不大，必須要進(jìn)行一次全面、系統(tǒng)、深刻的總結(jié)，而且要分三個(gè)不同層次進(jìn)行總結(jié)，即電力企業(yè)——行業(yè)協(xié)會(huì)——政府有關(guān)部門。當(dāng)然，社會(huì)專家學(xué)者的總結(jié)也必不可少。在三個(gè)不同主體中，政府有關(guān)部門是上一輪電改的設(shè)計(jì)者、主導(dǎo)者，其總結(jié)應(yīng)該是最主要、最權(quán)威的，起著關(guān)鍵的作用，決定著下一輪電改的方向與目標(biāo)。但遺憾的是目前仍沒有哪一個(gè)政府部門挺身而出。電力企業(yè)作為改革對象，有著切膚之痛，中電聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會(huì)，總結(jié)也是非常必要的。但電力行業(yè)現(xiàn)行矛盾和問題還比較多，像電價(jià)問題、體制問題、負(fù)債高企問題、可持續(xù)發(fā)展問題，要解決上述問題僅僅靠電力企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
對電改究竟怎么評價(jià)？
評價(jià)的依據(jù)是什么？
對上述問題，目前，社會(huì)各界也是莫衷一是，爭議很大。
一種普遍性的觀點(diǎn)就是從文件出發(fā)，嚴(yán)格對照2002年電改國務(wù)院5號(hào)文件、2007年19號(hào)文件的內(nèi)容與要求，得出“電改十年無果”，“十年電改難及彼岸”，“電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了”，“目前電力體制非計(jì)劃、非市場，最為糟糕。”……
還有一種個(gè)別的非主流觀點(diǎn)，就是對照我國鐵路改革和國外評論，得出“鐵路改革一放就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。”、“別的國家從外部看我們的改革，認(rèn)為中國最成功，恰恰好得很。我們是墻內(nèi)開花墻外香！”、“中國電力這些年發(fā)展得這么快，為整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的騰飛做了重大的貢獻(xiàn)。”
如何正確評價(jià)這十年電改的成果呢？實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。回顧電改后的十年歷程，電力行業(yè)有喜有憂，危與機(jī)并存，在競爭中促變革，在變革中謀發(fā)展。作為業(yè)內(nèi)人士，既經(jīng)歷了十年來艱苦創(chuàng)業(yè)、快速發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新變化，也經(jīng)歷了廠網(wǎng)分開、競價(jià)擱淺、金融危機(jī)、煤電頂牛、行業(yè)巨虧、直供受阻、資源大戰(zhàn)等重大事件，“酸甜苦辣咸”，各種滋味在心頭。對十年電改必須歷史地、客觀地、全面地進(jìn)行評價(jià)，一方面要參照國家出臺(tái)的有關(guān)政策文件，另一方面，更要考慮政策市場環(huán)境的新變化，依據(jù)具體生動(dòng)的電力體制改革實(shí)踐及其取得的實(shí)際效果，既不能全盤否定——“一團(tuán)糟”，也不能總結(jié)過頭——“好得很”。當(dāng)然，“中庸之道”也要不得。
總體上講，2002年電改方向和目標(biāo)是正確的，而且有進(jìn)展、有成效，但沒有達(dá)到預(yù)期的要求，目前基本停滯不前，矛盾、困難、問題和變數(shù)仍不少，必須重啟電力改革，確定新的改革目標(biāo)，展望未來，任重而道遠(yuǎn)。這是作為一個(gè)電力人，對十年電改的一個(gè)基本判斷。
十年電改取得哪些
進(jìn)展與成效？
平心而論，十年電改盡管沒有達(dá)到中央設(shè)計(jì)的目標(biāo)，但由于電力系統(tǒng)廣大干部員工的積極努力、開拓進(jìn)取，還是取得了一些進(jìn)展與成效，至少有以下幾點(diǎn)：
首先，電力體制基本實(shí)現(xiàn)了“三分開”（政企分開、廠網(wǎng)分廠、主輔分開），電力市場化改革有了新進(jìn)展、新突破。其中，廠網(wǎng)分開意義較大。原國家電力公司實(shí)行發(fā)、輸、配、售垂直一體化運(yùn)營，高度壟斷，高度集中。2002年電改后，盡管在電網(wǎng)側(cè)，沿襲了自然壟斷的特性，但在發(fā)電側(cè)完全摘除了“壟斷”帽子，進(jìn)入競爭性行業(yè)，形成了國有、集體、民營及外商等投資主體多元化，出現(xiàn)了全方位競爭格局，競爭理念滲透到“前期項(xiàng)目——電廠建設(shè)——運(yùn)營管理——并購重組”各個(gè)領(lǐng)域。競爭之激烈、發(fā)展之活躍，絕對是“空前”！主輔分開，也有其積極意義。盡管輔業(yè)集團(tuán)“先設(shè)4個(gè)，近期又整合為2個(gè)”，有形成新壟斷的嫌疑，但從宏觀上看，還是突出了電力主業(yè)，更重要的是促使輔業(yè)擺脫了對主業(yè)的依賴，利用改革后的發(fā)展機(jī)遇，迅速實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為效益更好、競爭力更強(qiáng)的設(shè)計(jì)施工企業(yè)。
其次，電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨躍式發(fā)展，安全供電能力顯著增強(qiáng)，解決了困擾我國多年的持續(xù)性、大面積“電荒”問題。2002年電改極大地激發(fā)了發(fā)電行業(yè)發(fā)展的活力，特別是五大發(fā)電集團(tuán)，為我國裝機(jī)規(guī)模連續(xù)7次大的歷史性跨越、迅速扭轉(zhuǎn)缺電局面做出重大貢獻(xiàn)。到2011年底，全國發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.56億千瓦，9年時(shí)間新增7億千瓦，相當(dāng)于1949—2002年53年全部裝機(jī)容量3.5億千瓦的2倍；年均新增容量7778萬千瓦，是前53年平均新增容量670萬千瓦的11.6倍。我國先后成為世界第一的水電、風(fēng)電、發(fā)電量大國，基本實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)電力供需的總平衡，解決了困擾我國多年的發(fā)電裝機(jī)“硬缺口”問題 。同時(shí)，通過加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造，積極實(shí)施堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略，特高壓電網(wǎng)建設(shè)取得重大突破，直流輸電線路總長度和輸送容量躍居世界第一，輸電電壓等級(jí)不斷提高，電網(wǎng)大規(guī)模、遠(yuǎn)距離、高效率輸電能力顯著增強(qiáng)，全國聯(lián)網(wǎng)格局基本形成，打造了一個(gè)“中國引領(lǐng)”的新型國家電網(wǎng)。
第三，電力結(jié)構(gòu)布局得到優(yōu)化，技術(shù)裝備水平大幅提高，節(jié)能減排取得較大成效。新能源和可再生能源取得快速發(fā)展，同時(shí)，大力發(fā)展超（超）臨界機(jī)組、大型聯(lián)合循環(huán)機(jī)組，實(shí)施“上大壓小”，淘汰退役小機(jī)組，采用高效、潔凈煤發(fā)電技術(shù)，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)和熱電煤氣多聯(lián)供。2010年我國清潔能源發(fā)電裝機(jī)占總裝機(jī)容量的比重達(dá)到26%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重約為8.6%，比2003年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)。2010年與2005年相比，電力行業(yè)30萬千瓦以上火電機(jī)組占比由47%上升到73%。“十一五”期間，累計(jì)關(guān)停小火電機(jī)組7200萬千瓦，相當(dāng)于一個(gè)英國的裝機(jī)容量；全國供電煤耗平均累計(jì)下降37克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，超過“十一五”規(guī)劃目標(biāo)值22克，2010年全國火電機(jī)組平均供電煤耗下降到333克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，達(dá)到世界先進(jìn)水平。五大發(fā)電集團(tuán)的發(fā)展布局，由國內(nèi)部分區(qū)域向全國各地拓展，立足國內(nèi)市場，又積極進(jìn)軍海外市場。此外，推進(jìn)特高壓和智能電網(wǎng)發(fā)展，實(shí)施電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行技術(shù)，采用先進(jìn)的輸、變、配技術(shù)和設(shè)備，降低輸、變、配電損耗。
第四，經(jīng)營理念由規(guī)模思維轉(zhuǎn)向價(jià)值思維，發(fā)電集團(tuán)初步實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、煤電一體化發(fā)展。面對電改后激烈競爭的市場和愈益嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)狀況，發(fā)電行業(yè)的經(jīng)營理念已悄然發(fā)生變化，開始由前幾年單純的規(guī)模思維逐步轉(zhuǎn)向價(jià)值思維，由硬性發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向理性發(fā)展，注重發(fā)電企業(yè)之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟、市場協(xié)同，由生產(chǎn)型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變，并堅(jiān)持眼晴向內(nèi)、降本增效，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、管理變革、市場營銷以及資本運(yùn)作，培育了電力歷史上第一批真正意義上的企業(yè)家隊(duì)伍。特別是2008年煤電矛盾爆發(fā)、金融危機(jī)沖擊、新能源革命后，我國發(fā)電行業(yè)由“跨躍式發(fā)展”階段進(jìn)入“結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的新階段。五大發(fā)電集團(tuán)針對單一發(fā)電業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險(xiǎn)和新能源發(fā)展機(jī)遇，都紛紛制定了“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、推創(chuàng)新、強(qiáng)管理”的經(jīng)營發(fā)展方針，著力調(diào)整“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、電源結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局”，積極實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，努力建設(shè)現(xiàn)代化的綜合能源集團(tuán)。截至2011年底，五大發(fā)電集團(tuán)煤電一體化發(fā)展取得顯著成效，控制煤炭儲(chǔ)量1091億噸，當(dāng)年原煤產(chǎn)量達(dá)到22688萬噸，煤炭板塊實(shí)現(xiàn)利潤超過100億元，成為第一大盈利來源。目前，電力、煤炭兩個(gè)產(chǎn)業(yè)，類似石油、石化行業(yè)，已呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你，上下游一體化”格局，這為將來組建能源部奠定了基礎(chǔ)。
總之，不管這一輪電改如何評價(jià)，電力行業(yè)這十年市場化改革有了新突破，實(shí)現(xiàn)了“超乎尋常”的快速發(fā)展，也基本解決了困擾我國多年的全國性“電荒”問題，這是一個(gè)有目共睹的事實(shí)。從某種意義上講，本輪電改最大的贏家不是電力行業(yè)、電力企業(yè)，而是各級(jí)政府、社會(huì)用戶！
十年電改存在什么問題？
電企還有哪些矛盾與困難？
目前，媒體對電改的評價(jià)基本是貶多褒少。《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》一篇題為《電改十年無果》的文章很有代表性，“10年光陰終究沒磨出一把好劍，電力市場并沒有最終形成”。“現(xiàn)存的市場格局讓外界甚為感慨：政企分開不到位，廠網(wǎng)分開不徹底，主輔分離形成新壟斷，輸配分開陷入停滯，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電力調(diào)度不獨(dú)立，發(fā)電企業(yè)與大用戶不能直接交易，電力市場監(jiān)管乏力……”。
作為電力人，雖然不完全贊同上述觀點(diǎn)，但基本揭示了電改后電力行業(yè)的現(xiàn)狀、矛盾、問題以及深化改革的需求。從發(fā)電側(cè)分析，電改十年來，“發(fā)展是硬道理”，發(fā)電行業(yè)引入競爭機(jī)制，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但并沒有得到多少實(shí)惠，享受到發(fā)展的成果，卻應(yīng)了小平同志說的另一句話，“看起來發(fā)展起來以后問題不比不發(fā)展的問題少”。
目前最突出的一個(gè)問題，就是發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重削弱，表現(xiàn)為“生存難，發(fā)展難，不能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)”，留下新一輪電力短缺的隱患。
眾所周知，從2008年開始到2011年，五大發(fā)電集團(tuán)火電板塊連虧4年，累計(jì)虧損達(dá)921億元。受盈利水平差和靠負(fù)債發(fā)展的影響，資產(chǎn)負(fù)債率卻早已超過國資委限制的85%高限，成為重點(diǎn)監(jiān)控對象。2008年平均達(dá)到84.79 %，2009年達(dá)到85.04%，2010年85.09%。2011年又創(chuàng)新高，達(dá)到85.82%，大大高出118家央企平均61.8%的資產(chǎn)負(fù)債率水平。在15家重點(diǎn)監(jiān)控的高負(fù)債央企排名中，排在了第2-7名。近年來，電力行業(yè)效益遠(yuǎn)不如改革前，也不如其他央企，“高投資，高負(fù)債，低收益，高風(fēng)險(xiǎn)”幾乎成了普遍現(xiàn)象，一些外資、民營企業(yè)紛紛撤出發(fā)電行業(yè)，火電投資連續(xù)六年下降，從長遠(yuǎn)看電力供應(yīng)有可能由目前的“軟缺口”演變?yōu)樾乱惠喌?ldquo;硬缺口”，最終影響國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。
另一個(gè)突出問題，作為改革的核心內(nèi)容之一的電價(jià)機(jī)制，十年來步履蹣跚，進(jìn)展不大，沒有從根本上突破政府定價(jià)模式，電價(jià)水平偏低，電價(jià)信號(hào)沒有起到對電力投資、供求關(guān)系、資源配置、節(jié)能減排的引導(dǎo)作用。
盡管電改后，先后推出了統(tǒng)一的標(biāo)桿電價(jià)制度，在東北、華東開始競價(jià)上網(wǎng)改革試點(diǎn)，建立70%煤電聯(lián)動(dòng)價(jià)格機(jī)制，但國家發(fā)改委出臺(tái)《電力廠網(wǎng)價(jià)格分離實(shí)施辦法》時(shí)，按照“零利潤”原則核定上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，致使上網(wǎng)電價(jià)先天不足；東北、華東“競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)最終擱淺；反映成本高低、供求關(guān)系的煤（氣）價(jià)與電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)之間的傳導(dǎo)機(jī)制沒有及時(shí)、完全實(shí)施，更沒有建立獨(dú)立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價(jià)”；脫硫脫硝電價(jià)偏低，不能涵蓋環(huán)保成本，影響節(jié)能減排的積極性。
還有一個(gè)問題，電網(wǎng)輸配一體化，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，發(fā)電企業(yè)售電端仍不能選擇，發(fā)電廠向大用戶直供電試點(diǎn)也屢屢受阻，“多買多賣”的電力市場化格局沒有形成。
最后一個(gè)問題，調(diào)度電網(wǎng)一體化，再加監(jiān)管乏力，多價(jià)格、多電源上網(wǎng)格局，發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益很難保障。
當(dāng)然，從宏觀層面，還存在電力行業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，電力法律法規(guī)建設(shè)滯后，政府行政管理體制處于多頭管理狀態(tài)等問題。
要不要深化電力體制改革？
下一步怎么改革？
這是目前電改的一個(gè)核心問題。面對目前電力行業(yè)嚴(yán)峻的政策市場環(huán)境，以及存在的困難與問題，不同利益集團(tuán)有不同的訴求，目前爭議很大，路徑、目標(biāo)、態(tài)度上也有明顯的差異。
一種觀點(diǎn)，要繼續(xù)加快深化電力體制改革，實(shí)行輸配分開，電網(wǎng)調(diào)度要獨(dú)立，建立獨(dú)立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價(jià)”制度，建立及時(shí)反映成本高低、供求關(guān)系的煤（氣）價(jià)與電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)之間的傳導(dǎo)機(jī)制，形成“多買多賣”的電力市場化格局。這種觀點(diǎn)以發(fā)電集團(tuán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)為代表。多數(shù)社會(huì)媒體也傾向這個(gè)觀點(diǎn)。
另一種觀點(diǎn)，深化電力體制改革，必須總體設(shè)計(jì)，分階段、分步驟推進(jìn)，而且必須立足國情，不能簡單照搬國外模式，反對以全面拆分和私有化為導(dǎo)向的“破碎式”改革，堅(jiān)持“輸配電一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化”，構(gòu)建政府監(jiān)管下的統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系。這種觀點(diǎn)主要以國家電網(wǎng)公司為代表，具體內(nèi)容體現(xiàn)在《中國電力與能源》一書中。
可見，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)由于角色不同、利益不同，對深化電力體制改革有不同訴求，也有不同的路徑、目標(biāo)，而且電力改革的重點(diǎn)已由發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向處于強(qiáng)勢地位的電網(wǎng)側(cè)。因此，要在電力行業(yè)內(nèi)部、電力企業(yè)層面達(dá)成一致，形成共識(shí)，深化電力改革的難度極大。
目前，“深化改革有風(fēng)險(xiǎn)，但不改革更有風(fēng)險(xiǎn)”，幾乎成了全社會(huì)的共識(shí)。當(dāng)此關(guān)鍵時(shí)刻，國家有關(guān)政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須挺身而出，借十八大東風(fēng)，將電力體制改革進(jìn)行到底。具體講，既要考慮電力改革“已在途中”的現(xiàn)實(shí)，又要考慮政策市場環(huán)境的新變化，依據(jù)電力體制改革出臺(tái)的政策文件以及具體實(shí)踐，在對十年電改進(jìn)行客觀、全面、深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，借鑒國外電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中國實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)積極深化電力體制改革，確定新一輪電力改革的任務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是社會(huì)目標(biāo)——保障電力可靠、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)供應(yīng)；二是企業(yè)目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)電力企業(yè)永續(xù)經(jīng)營與可持續(xù)發(fā)展。
(作者為中國華電集團(tuán)公司政策與法律部主任）
