九月以來，我國(guó)已有20個(gè)省區(qū)出臺(tái)了力度不等的停電、限電措施，企業(yè)生產(chǎn)、居民生活等受到較大影響，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。地方集中限電，反映出我國(guó)從煤到電的能源基本盤出現(xiàn)了較為突出的供需失衡問題。為緩解供需緊張，保障四季度迎峰度冬安全，亟須統(tǒng)籌政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種手段。
(文 | 韓雪 李繼峰 俞敏)
一、多地集中限電的現(xiàn)象系多重因素疊加造成
用電需求處于高位、火電企業(yè)“越發(fā)越虧”所產(chǎn)生的電力供需矛盾，是集中限電的直接原因。1-8月份，我國(guó)全社會(huì)用電量累計(jì)54704億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)13.8%，其中工業(yè)用電貢獻(xiàn)了2/3的增量。盡管8月以來工業(yè)用電增幅放緩，但總體仍處于高位。與此同時(shí)，作為主力電源的火電持續(xù)遭遇難以承受的高煤價(jià)和高氣價(jià)。與年內(nèi)最低值相比，9月下旬的煤炭和天然氣價(jià)格已超過100%和80%，達(dá)到1522元/噸和6086元/噸（見圖1）。由于燃料價(jià)格無法通過電價(jià)傳導(dǎo)，8月以來，火電企業(yè)普遍出現(xiàn)“越發(fā)越虧”的運(yùn)行虧損現(xiàn)象，每度電虧損約0.2元，行業(yè)虧損面超過90%。由燃料價(jià)格過高引起的電力供應(yīng)經(jīng)濟(jì)性短缺是此輪各地電力供需失衡的直接原因。
圖1 2021年1-9月份煤炭?jī)r(jià)格和天然氣價(jià)格走勢(shì)
數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫
煤炭供需緊張，推高煤價(jià)，是“限電”背后的關(guān)鍵癥結(jié)。目前我國(guó)煤炭有效產(chǎn)能規(guī)模在41億噸左右，進(jìn)口較去年沒有明顯增加，但電力、化工和冶金用煤需求顯著增加。1-7月份動(dòng)力煤累計(jì)銷量同比增長(zhǎng)13.4%，但原煤產(chǎn)量同比僅增長(zhǎng)6.5%，6、7月的同比產(chǎn)量甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。供給不及需求，形成了煤炭供應(yīng)短缺的市場(chǎng)預(yù)期，推高了煤價(jià)。上半年，內(nèi)蒙古、陜西等煤炭主產(chǎn)區(qū)因安全生產(chǎn)檢查、環(huán)保督查等因素出臺(tái)了多重限產(chǎn)政策，疊加春季煤價(jià)不高的市場(chǎng)環(huán)境，煤炭企業(yè)生產(chǎn)意愿普遍不高，導(dǎo)致后續(xù)供應(yīng)減少，加劇了供需緊張局面。
此外，能源“雙控”對(duì)此次限電也有潛在影響。除上述原因?qū)е碌摹氨粍?dòng)限電”外，也存在部分省份為完成年底能源“雙控”目標(biāo)，主動(dòng)采取停電、限電措施的現(xiàn)象。有些為確保第3季度能順利通過考核，不亮“紅燈”，采取了限電停產(chǎn)等措施。有些電力外送省份，因外送電量的廠用電煤耗計(jì)入本省能源消費(fèi)，存在減少煤電外送電量的方式降低本省能源消費(fèi)量的傾向，加劇了電力受入省份的供電緊張。
二、四季度電力供需總體仍然偏緊，保安全壓力較大
一是冬季用電高峰恐超夏季，電力供需偏緊格局難以轉(zhuǎn)變。參考近五年的月度同比增長(zhǎng)趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)和居民用電在四季度的增幅有望保持在過去五年的平均水平，工業(yè)用電在四季度會(huì)由于去年基數(shù)低開高走而進(jìn)一步放緩。綜合以上分析，今年四季度全社會(huì)用電量月度增幅有望回落至3%左右，較1-8月明顯放緩。不過逐月測(cè)算表明，12月的全社會(huì)用電量預(yù)計(jì)突破8500億千瓦時(shí)（見圖2），較夏季7月高峰多830億千瓦時(shí)，較去年12月冬季高峰還會(huì)增加200億千瓦時(shí)；加上寒冷天氣還可能使最大電力負(fù)荷進(jìn)一步抬升。
圖2 2021年全社會(huì)月度用電量預(yù)測(cè)及與近年比較
數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫
二是電廠煤炭庫存嚴(yán)重不足，加劇電力保供壓力。按照火電運(yùn)行規(guī)律，迎峰度夏后，電廠需在第三季度補(bǔ)庫存，為冬季保供做好準(zhǔn)備。然而由于煤價(jià)持續(xù)高企，電廠補(bǔ)庫存進(jìn)展緩慢（見圖3）。盡管相關(guān)部門于4月和7月兩次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)煤炭?jī)?chǔ)備并保證電廠庫存水平，但截至9月中旬，全國(guó)大部分電廠存煤始終處于10天左右的低位。
圖3 2019年至今沿海八省電廠存煤可用天數(shù)
數(shù)據(jù)來源：煤炭市場(chǎng)網(wǎng)
三是冬季用煤高峰期，依靠市場(chǎng)機(jī)制大幅降低煤價(jià)難度較高。工業(yè)活動(dòng)持續(xù)旺盛，疊加臨近的冬季供暖耗煤需求，將影響四季度的供需格局，煤炭緊平衡態(tài)勢(shì)不會(huì)改變。僅依靠市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)r(jià)格降至國(guó)家發(fā)展改革委等單位聯(lián)合確定的動(dòng)力煤價(jià)格綠色區(qū)間（500元~570元/噸）。
此外，若內(nèi)蒙古、陜西、新疆等電力輸出省份的電力供需緊張現(xiàn)象持續(xù)，電網(wǎng)跨省跨區(qū)送電長(zhǎng)協(xié)的執(zhí)行難度將進(jìn)一步上升，加大了年底全國(guó)性迎峰度冬保障風(fēng)險(xiǎn)。
三、綜合應(yīng)用政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)本輪限電并理順長(zhǎng)期的能源供需關(guān)系
第一，盡快發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)作用，提高燃料保供能力。綜合運(yùn)用釋放優(yōu)質(zhì)煤炭產(chǎn)能、增加煤炭進(jìn)口、撮合主要煤炭央企與公用電廠簽訂新的長(zhǎng)期供煤協(xié)議等手段，緩解煤炭供應(yīng)緊張，平抑煤價(jià)，緩解煤電價(jià)格倒掛現(xiàn)象。繼續(xù)嚴(yán)控產(chǎn)能過剩行業(yè)“兩高”項(xiàng)目用煤，優(yōu)先保障電廠補(bǔ)庫存和冬季供暖的用煤需求。支持天然氣供應(yīng)商以購買期貨等金融手段應(yīng)對(duì)全球天然氣大幅漲價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)燃?xì)獍l(fā)電企業(yè)依據(jù)自身情況適當(dāng)擴(kuò)大儲(chǔ)備能力。適當(dāng)為重要節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)地區(qū)的支撐性電源提供燃料補(bǔ)貼，減輕電廠燃料成本壓力。
第二，適當(dāng)提高電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)上限，抑制不合理用電需求。今年以來，我國(guó)各類產(chǎn)品出口強(qiáng)勁，是制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)用電顯著增加的重要原因。適當(dāng)上調(diào)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的競(jìng)價(jià)上限，可更好地反映電力供需情況，在緩解燃料成本上漲對(duì)電廠造成壓力的同時(shí)，抑制部分迫切性低或產(chǎn)品綜合競(jìng)爭(zhēng)力差的電力用戶用電需求，緩解電力供需緊張。
第三，繼續(xù)嚴(yán)控盲目新上“兩高”項(xiàng)目，防范煤電過度投資風(fēng)險(xiǎn)。此次大范圍限電現(xiàn)象出現(xiàn)后，新上煤電項(xiàng)目的沖動(dòng)增加。但新上煤電項(xiàng)目無法緩解當(dāng)前的限電問題，也易產(chǎn)生新一輪的過度投資。我需保持戰(zhàn)略定力，綜合研判各地電力供需情況和電網(wǎng)互濟(jì)能力，謹(jǐn)慎合理布局新增煤電，加快新能源和靈活性資源項(xiàng)目建設(shè)。
第四，統(tǒng)籌利用行政和市場(chǎng)手段，加快改善制度環(huán)境。一方面，進(jìn)一步優(yōu)化能源“雙控”制度。完善能耗核算方法，合理分解能耗指標(biāo)；提升管理彈性，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)民生的行業(yè)和部門，因氣候、疫情等因素導(dǎo)致的用能增加予以一定程度的豁免；結(jié)合總量控制加快建立跨省的地-企聯(lián)動(dòng)的用能權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓機(jī)制，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。另一方面，進(jìn)一步理順電價(jià)機(jī)制。逐步擴(kuò)大電力市場(chǎng)覆蓋范圍并放寬競(jìng)價(jià)范圍，使電價(jià)更好地反映供需關(guān)系和傳導(dǎo)上游成本，有效引導(dǎo)各類資源的優(yōu)化調(diào)度和投資。
(作者均供職于國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所)
