江一鱘
缺電已成為影響今后幾個(gè)月經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的突出問(wèn)題。與以往曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的缺電情況相比，本輪限停電有更深刻的驅(qū)動(dòng)因素，其復(fù)雜程度已經(jīng)超越了能源電力系統(tǒng)的邊界，需要以更宏觀的視角考慮邏輯關(guān)系、潛在后果和解決辦法。從限停電的影響因素看，既包括電力供需基本面的問(wèn)題，也存在地區(qū)供應(yīng)、成本、安全壓力差異，還有國(guó)內(nèi)政策組合的協(xié)同性問(wèn)題。此外，還涉及應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際關(guān)系和國(guó)內(nèi)政策等。本文試圖厘清不同驅(qū)動(dòng)因素及影響程度，對(duì)潛在影響和解決方式做出分析。
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供需基本面的確定性強(qiáng)
目前條件下近期較難改變
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及對(duì)應(yīng)的能源消耗和碳排放是基本面。2021年上半年，生產(chǎn)和消費(fèi)“雙強(qiáng)”是電力供需缺口的主要變量。上半年經(jīng)濟(jì)增速較快，工業(yè)生產(chǎn)整體偏強(qiáng)，能耗和排放增長(zhǎng)較快；疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來(lái)的出口堅(jiān)挺，帶來(lái)國(guó)內(nèi)能耗和碳排放增加，相當(dāng)于我國(guó)出口全球的商品隱含補(bǔ)貼了全球碳成本。目前我國(guó)的出口激勵(lì)政策已經(jīng)減弱，繼續(xù)加強(qiáng)和完善該政策，在降低國(guó)內(nèi)能耗和碳排放的同時(shí)，也能減少出口對(duì)國(guó)際大宗品漲價(jià)的拉動(dòng)，同時(shí)也能減輕在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的國(guó)際壓力。在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的過(guò)程中，國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)強(qiáng)度也將是影響能耗和碳排放的重要因素。具體來(lái)看，能源供需基本面存在以下幾個(gè)問(wèn)題。
煤炭供需關(guān)系嚴(yán)重失衡。2021年1-8月全國(guó)煤炭供應(yīng)量減少了10%，而煤電、鋼鐵、水泥等煤炭消耗大戶的產(chǎn)能有平均10%的增長(zhǎng)。一減一增，供需關(guān)系嚴(yán)重失衡，煤價(jià)變成只漲不跌。據(jù)《CECI指數(shù)分析周報(bào)》，截至9月23日，5500大卡、5000大卡煤離岸綜合價(jià)為1210.44元、894.08元?；旧系綇S標(biāo)煤價(jià)格都要到1700元以上，煤電度電燃料成本已在0.5元以上，發(fā)電越多，虧損越多。煤電成本也難以通過(guò)電價(jià)機(jī)制向下傳導(dǎo)。
電力供應(yīng)方面，局部地區(qū)供需缺口較明顯。近期，煤電成本驟增等因素導(dǎo)致電力供應(yīng)增速跟不上電力需求增速。長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)尤為明顯，導(dǎo)致這些地區(qū)電力供應(yīng)壓力升高，同時(shí)引發(fā)成本傳導(dǎo)壓力和電力安全壓力升高。非水可再生能源發(fā)電（規(guī)模、增速、質(zhì)量）的增量，難以支撐短期電力消費(fèi)增量和減碳任務(wù)。目前情況下，由電源結(jié)構(gòu)低碳清潔轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的電力系統(tǒng)可靠供給能力下降的局面，將難以有效改善。階段性、極端氣候條件下的電力供應(yīng)緊平衡、不平衡等問(wèn)題或?qū)⒊掷m(xù)。上述問(wèn)題在“十四五”中前期會(huì)尤為突出。
裝機(jī)容量方面，現(xiàn)有煤電裝機(jī)總量有保障，煤電發(fā)電權(quán)受限。由于煤炭消費(fèi)總量控制、新建燃煤發(fā)電項(xiàng)目嚴(yán)控等政策，以及通過(guò)碳市場(chǎng)、綠電交易、綠證核發(fā)等方式消費(fèi)端向“綠電”轉(zhuǎn)向，煤電低利用率（小時(shí)數(shù)）下，將產(chǎn)生新增煤電項(xiàng)目“高設(shè)計(jì)產(chǎn)能、低核準(zhǔn)產(chǎn)量”現(xiàn)象。短期內(nèi)的煤炭供應(yīng)量少價(jià)高是導(dǎo)致“煤電頂?！钡闹饕?。即便能夠足量供應(yīng)，也難以調(diào)動(dòng)煤電發(fā)電積極性。整個(gè)“十四五”時(shí)期煤電“增容控量”的大方向不會(huì)改變，不排除局部地區(qū)仍有增建煤機(jī)動(dòng)力?！笆奈濉睍r(shí)期，電力供需仍呈現(xiàn)緊平衡，煤電電量維持高位或仍有微漲。煤電定位正在向保電力安全轉(zhuǎn)變，增建煤機(jī)不會(huì)導(dǎo)致更多煤電發(fā)電和電煤消耗。
民生用電方面，居民生活用能電氣化趨勢(shì)明顯，冷冬保供難度大。空調(diào)季剛結(jié)束、供暖季即將到來(lái)。部分地區(qū)冬季負(fù)荷已超夏季負(fù)荷，尤其是長(zhǎng)江沿線地區(qū)，有冬季取暖需求的冬冷夏熱地區(qū)面臨較大的冬季保電壓力。2021-2022冬季冷冬可能性大，加劇了這些地區(qū)的冬季供電、供氣壓力指數(shù)。保供年年有，冷冬尤其難。
綜上，供需基本面上，煤-電價(jià)格倒掛導(dǎo)致煤電發(fā)電意愿不足是主要原因，煤電裝機(jī)量足夠但發(fā)電機(jī)會(huì)不足；非水可再生能源發(fā)電不足以支撐電力消費(fèi)增量，重點(diǎn)地區(qū)可再生能源發(fā)電量規(guī)模與出力不足；需求旺盛導(dǎo)致供需缺口加大，部分地區(qū)電力供應(yīng)安全壓力有所提升。東北等部分地區(qū)民生限停電，可能是電力供應(yīng)和電網(wǎng)安全的一個(gè)直接反映。
2021年全國(guó)能耗控制形勢(shì)不容樂(lè)觀，呈現(xiàn)總量上升、效率下降趨勢(shì)。據(jù)中信證券的測(cè)算，總能耗增速下降，但總量仍在增加，能耗強(qiáng)度下降率呈衰減趨勢(shì)。2021年前8個(gè)月，全國(guó)電力能耗、鋼鐵能耗、水泥能耗三項(xiàng)占全國(guó)能耗的60%以上，這三個(gè)部門是影響年內(nèi)能耗與碳排放控制目標(biāo)的關(guān)鍵。
資料來(lái)源：中信證券研究部，《能耗雙控、限產(chǎn)限電的宏觀分析與展望》
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各地區(qū)壓力指數(shù)不同
與經(jīng)濟(jì)、能源結(jié)構(gòu)相關(guān)
江浙（長(zhǎng)三角）、廣東（珠三角）是外向型經(jīng)濟(jì)，受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和出口增長(zhǎng)剛性影響較大。限停電將影響相關(guān)產(chǎn)成品的國(guó)內(nèi)外供需。能源雙控壓力指數(shù)高，去產(chǎn)能壓力和冬季保供壓力指數(shù)較低，控“兩高”壓力居中，但江浙壓力高于廣東。目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策條件下，短期生產(chǎn)能耗排放壓力大，碳達(dá)峰壓力大。
云南代表的西南地區(qū)有非化石能源優(yōu)勢(shì)，但近期經(jīng)濟(jì)增速較高，“兩高”行業(yè)能源需求大。能源雙控和控“兩高”壓力指數(shù)高，去產(chǎn)能和冬季保供壓力低。
蒙寧甘陜晉代表的黃河中游地區(qū)是典型的資源型經(jīng)濟(jì)，初級(jí)產(chǎn)品、中間品支撐全國(guó)發(fā)展。內(nèi)蒙尤為典型，2020年因“雙控”被國(guó)家發(fā)改委約談以來(lái)，2021年更多采用了強(qiáng)制限停產(chǎn)的手段，實(shí)現(xiàn)了前兩季度的能源雙控雙綠。但企業(yè)財(cái)務(wù)平衡持續(xù)承壓，除了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)外，可能向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（就業(yè)與穩(wěn)定）、金融風(fēng)險(xiǎn)（債務(wù)違約）傳導(dǎo)。此外，山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重依賴煤炭，煤炭開采與洗選業(yè)就業(yè)人口多、自由調(diào)整空間小，煤炭大量外輸、外溢效益大。這類地區(qū)產(chǎn)出初級(jí)產(chǎn)品將受較大影響，并傳導(dǎo)到全國(guó)。這類地區(qū)能源雙控、控“兩高”的壓力指數(shù)最高，受去產(chǎn)能影響也很大，但能源供給無(wú)憂，冬季保供壓力較小。
東北三省，本地煤炭已經(jīng)較難自給，尤其是取暖季，需要區(qū)外調(diào)運(yùn)。當(dāng)前煤價(jià)高企，煤電價(jià)格倒掛十分明顯，本地煤電發(fā)電動(dòng)力不足，沈陽(yáng)等負(fù)荷中心外來(lái)電保障脆弱，解決手段非常有限。2021-2022年大概率冷冬，東北民生取暖等驅(qū)動(dòng)的冬供壓力特別大且可能提前來(lái)到。而東北地區(qū)受能源雙控、去產(chǎn)能、控兩高的影響較低。
綜上，區(qū)域差異方面，各地壓力指數(shù)不同，冬季保供（電、煤、氣）、去產(chǎn)能、控兩高、能源雙控及組合效果對(duì)各地影響差異較大。總體上，江浙、廣東、內(nèi)蒙等地壓力更大；能源雙控是既有政策，主要作用于消費(fèi)側(cè)，總體影響較去產(chǎn)能低，東北三省、湘鄂贛渝等地的電、煤冬季保供壓力較大。
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國(guó)內(nèi)政策組合仍以行政調(diào)控為主
邊際效應(yīng)遞減
政府調(diào)控仍通過(guò)能源及產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)。能源依然作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，但邊際效應(yīng)越來(lái)越差，副作用和壓力指數(shù)不斷提升?，F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境（碳排放）、安全（國(guó)際）等更加多元的壓力。
去產(chǎn)能的影響是煤炭生產(chǎn)集中度提高，國(guó)煤價(jià)格高企。“煤電頂?！笔怯绊懨簷C(jī)發(fā)電的主要因素，更突出了動(dòng)力煤的產(chǎn)能產(chǎn)量問(wèn)題，已經(jīng)壓減的產(chǎn)量可能恢復(fù)較快，但已壓減產(chǎn)能需要更長(zhǎng)試產(chǎn)才能恢復(fù)。限兩高旨在減少能耗與碳排放，減少電煤壓力，但也導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品供不應(yīng)求、價(jià)格高漲。應(yīng)該認(rèn)真考慮是否只能部分控增量？能否真正控得住相關(guān)產(chǎn)量及對(duì)應(yīng)的能耗排放？要綜合衡量進(jìn)口替代的潛力和代價(jià)，看進(jìn)口替代能否滿足需求及產(chǎn)業(yè)鏈安全，尤其是初級(jí)產(chǎn)品。
能耗雙控是持續(xù)性政策工具。表面上看，能耗雙控對(duì)地方和企業(yè)有影響，尤其對(duì)重點(diǎn)耗能企業(yè)影響更大，但這并非本輪限停電的根本因素。
督察巡視考核作為中國(guó)特色的有效約束工具，政治壓力可以逐級(jí)傳導(dǎo)，引起各級(jí)官員重視。考核有必要，但需要考慮是否“一考就靈”，通?？己祟惞ぞ咧荒馨l(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并不能有效解決問(wèn)題。目前，地方缺乏有效政策工具，或地方政府訴求差異大，導(dǎo)致“層層加碼”和“一刀切”比較普遍。未來(lái)需要調(diào)整優(yōu)化考核政策的重點(diǎn)、方向、強(qiáng)度和內(nèi)容。
市場(chǎng)化政策方面，電力市場(chǎng)發(fā)育程度不足，盡管市場(chǎng)化電量增加，但整體成熟度依然較低。電力市場(chǎng)更多考慮時(shí)空差異因素（時(shí)間信號(hào)、位置信號(hào)），并結(jié)合經(jīng)濟(jì)調(diào)度，需要電量市場(chǎng)化向電力市場(chǎng)化過(guò)渡，更多考慮為供電質(zhì)量付費(fèi)。
電價(jià)機(jī)制是成本有效傳導(dǎo)的關(guān)鍵。目前電力成本傳導(dǎo)機(jī)制不暢，電源（煤電）、電網(wǎng)已無(wú)力再承擔(dān)增量成本，有向終端用戶傳導(dǎo)的訴求。終端電價(jià)上漲已在預(yù)期之中，特別是結(jié)構(gòu)性（分用途）、地區(qū)性（按時(shí)序）的價(jià)格調(diào)整。在不突破保民生底線前提下，提高居民電價(jià)勢(shì)在必行。尤其在承受力較高的地區(qū)，電價(jià)政策應(yīng)加快調(diào)整，以成本有效傳導(dǎo)為導(dǎo)向，減少交叉補(bǔ)貼。
綜上，政策手段方面，考核等行政手段依然是主要政策工具?？己藰?biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)反映供需矛盾本質(zhì)并及時(shí)調(diào)整，政府調(diào)控手段的邊際效應(yīng)和政策效果不足，只能通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)緩解短期電力供需壓力，不能徹底解決短期的電力成本傳導(dǎo)和電力缺口問(wèn)題。市場(chǎng)化工具短期貢獻(xiàn)率嚴(yán)重不足，核心是當(dāng)前的電力價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制難以反映電力商品屬性，尤其在電價(jià)上難以準(zhǔn)確反映時(shí)空差異。為保電力電量，向下傳導(dǎo)成本壓力加大，終端電價(jià)尤其是居民電價(jià)具有調(diào)價(jià)動(dòng)力。若無(wú)有效的電力成本傳導(dǎo)機(jī)制，即便通過(guò)短期政策協(xié)調(diào)也就不能根治限停電、煤電發(fā)電信心問(wèn)題。
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需考慮更高戰(zhàn)略層面
與國(guó)際博弈視角的政策目標(biāo)平衡
國(guó)內(nèi)方面，“十四五”首年控碳成績(jī)比較重要，碳達(dá)峰的壓力體現(xiàn)在短期內(nèi)影響會(huì)較大。限停電、限停產(chǎn)，已經(jīng)不是中觀政策層面協(xié)調(diào)可以徹底解決的。行政手段為主的政策工具調(diào)整尚未顯現(xiàn)?？貙?shí)物量（限停、考核等）的行政手段依然會(huì)起主要作用，控價(jià)值量（碳定價(jià)）等市場(chǎng)手段作用很低。
國(guó)際方面，全球碳約束強(qiáng)度、全球碳定價(jià)可能性，以及氣候變化COP26會(huì)議成果都存在一定不確定性?？紤]中美競(jìng)合、疫后恢復(fù)等關(guān)系，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有厚度，為提交更好的雙碳目標(biāo)首年成績(jī)，可以犧牲一點(diǎn)速度換取短期減碳成效。當(dāng)前調(diào)控壓力結(jié)合COP26博弈結(jié)果，要待中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)定調(diào)。
綜上，中國(guó)或采取以進(jìn)為退的策略贏得短期減碳效果，主要應(yīng)對(duì)前期“運(yùn)動(dòng)式”減碳的后果和即將在COP26進(jìn)行的減碳博弈。目前中國(guó)有條件降低一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)增速換取短期減碳成績(jī)，以此換取更多的國(guó)際博弈籌碼和國(guó)內(nèi)“補(bǔ)短板提能力”的時(shí)間空間。雙碳目標(biāo)的“1+N”政策體系出臺(tái)后，與碳排放控制、電價(jià)改革相關(guān)的具體政策也需要及時(shí)跟進(jìn)。
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政策選項(xiàng)
從“堵”到“疏”，前期止血，長(zhǎng)期治根
本輪限停電是復(fù)雜的多因素驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，依靠單一的能源政策難以有效解決。
年內(nèi)還需更好發(fā)揮政府作用，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策，主要依靠央企、地方國(guó)企，依靠煤炭企業(yè)、煤電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)、用戶企業(yè)協(xié)同度過(guò)難關(guān)。目前電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)設(shè)法挖潛，但煤電企業(yè)發(fā)電意愿依然不足。短期內(nèi)，去產(chǎn)能的政策強(qiáng)度具有一定程度的不確定性。宏觀層面上，適當(dāng)調(diào)低經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期可以有效降低能耗排放壓力和電力安全壓力。這都是短期速效藥，并不是長(zhǎng)期解決之道。
煤電項(xiàng)目方面，一方面要利用好現(xiàn)有存量煤電機(jī)組，實(shí)施清潔化、智能化、靈活性改造，建立基于靈活性價(jià)值的服務(wù)變現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制，合理控制煤電發(fā)電總量與占比，促進(jìn)煤電由電量主體電源向安全保障性基礎(chǔ)電源轉(zhuǎn)變；另一方面，嚴(yán)格控制新建以發(fā)電量為主要功能的煤電項(xiàng)目，從碳排放約束、能耗雙控等多方面形成此類煤電項(xiàng)目嚴(yán)格投資門檻，確保新建煤機(jī)不會(huì)導(dǎo)致更多煤電發(fā)電量和電煤消耗。
“十四五”時(shí)期，應(yīng)加快電價(jià)改革。加快電力市場(chǎng)建設(shè)，有節(jié)奏地放松管制電價(jià)，有效傳導(dǎo)電力成本，才能激發(fā)煤電企業(yè)積極性，確保電力供應(yīng)安全。有條件的地區(qū)可以率先調(diào)高居民電價(jià)，減少交叉補(bǔ)貼壓力。電價(jià)改革除了應(yīng)對(duì)缺電外，還應(yīng)面向新型電力系統(tǒng)，將電力時(shí)空差異轉(zhuǎn)化為價(jià)格信號(hào)。實(shí)施電價(jià)改革，除了要精準(zhǔn)判斷民生用電的可承受力、電力成本上升對(duì)二產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的影響外，還需要足夠的調(diào)價(jià)政治決心。
至碳達(dá)峰前的時(shí)期，基于雙碳目標(biāo)的考量，“控能源碳排放成本”勝于“控能源消費(fèi)實(shí)物量”，企業(yè)對(duì)成本更敏感，穩(wěn)妥推進(jìn)以碳排放控制替代目前的能源消費(fèi)控制，整體效果更高效，碳價(jià)信號(hào)和控排指標(biāo)，便于企業(yè)安排長(zhǎng)期投資。有必要進(jìn)行“碳雙控”，但目前乃至“十四五”時(shí)期碳排放總量控制仍較難具實(shí)施條件，至企業(yè)層面的碳核算機(jī)制仍亟待完善?！笆奈濉睍r(shí)期，碳市場(chǎng)、碳定價(jià)依然處于初級(jí)階段，改進(jìn)版的能源雙控依然是最有效的政策工具，但須優(yōu)化總量制定與初始分配機(jī)制，更好適應(yīng)與支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地區(qū)差異性。
結(jié)語(yǔ)
減碳有代價(jià)，轉(zhuǎn)型有成本，低碳轉(zhuǎn)型“拖不得”也“急不得”，減碳需要以能源安全為底線。以新能源為主的新型電力系統(tǒng)需要久久為功，電力市場(chǎng)化需要成本有效傳導(dǎo)，低碳電氣化需要可持續(xù)。我們需要系統(tǒng)性考慮，為減碳可以承受什么代價(jià)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)成本，以及通過(guò)什么機(jī)制來(lái)有效傳導(dǎo)成本變化。
附表：限停電的基本邏輯與趨勢(shì)
（作者為資深行業(yè)研究者，本文不代表機(jī)構(gòu)立場(chǎng)）
