頻繁出現(xiàn)的電荒現(xiàn)象，從表象上看，是煤、電價(jià)格不匹配，但背后折射出的是價(jià)格管制方法落后帶來(lái)的計(jì)劃與市場(chǎng)力量的博弈以及改革需要不斷深化的問(wèn)題。概言之，凸顯電力乃至能源領(lǐng)域各項(xiàng)改革的迫切性。
能源改革，國(guó)之大事。需要壯士斷腕的政治勇氣、魄力和智慧，絕非行業(yè)力所能及，更非某一部委力所能及。如果抱著傳統(tǒng)的思維不放，很多問(wèn)題可能永遠(yuǎn)是無(wú)解的。“問(wèn)題從來(lái)都不是被解決的，而是被遺忘的”，那正是思考問(wèn)題和解決問(wèn)題的方式發(fā)生變化，探索已經(jīng)開(kāi)始，可怕的不是利益格局的復(fù)雜，而是方向和路徑的模糊。
本文力求通過(guò)邏輯推理和立體化的思維，采用要素分析的方法，試圖找出電荒背后的各類相關(guān)因素，期望能為今后系統(tǒng)解決電荒問(wèn)題提供一些思路或啟迪。
一、電荒的特點(diǎn)
從理論上講，電荒分為三種，一種是理論發(fā)電能力（發(fā)電機(jī)組現(xiàn)有容量在考慮合理發(fā)電小時(shí)、機(jī)組正常檢修及電網(wǎng)正常安排備用后可發(fā)電力的余值）不能滿足電力需求，即我們通常意義上所理解的“硬缺電”；第二種是理論發(fā)電能力足夠，但實(shí)際發(fā)電意愿不足，即“軟缺電”。第三種是“硬缺電”與“軟缺電”交織并存。無(wú)論是“硬缺電”，還是“軟缺電”，均表現(xiàn)為發(fā)電容量大量富余或大量短缺兩種情況，大量富余導(dǎo)致發(fā)電設(shè)備閑置，不能經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行，資金浪費(fèi)等問(wèn)題；大量短缺導(dǎo)致拉閘限電，用電企業(yè)損失巨大且無(wú)法估量，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展甚至影響社會(huì)的穩(wěn)定。
從2008年開(kāi)始的電荒，從全國(guó)范圍看，典型的特點(diǎn)是“軟缺電”，從局部地區(qū)看，也存在“硬缺電”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“硬缺電”與“軟缺電”并存交織的情況。
二、電荒的背后成因
電荒現(xiàn)象是各種因素交織影響的結(jié)果。既包括項(xiàng)目規(guī)劃布局科學(xué)性的問(wèn)題，又有項(xiàng)目審批制自身的嚴(yán)重缺陷；既包括電價(jià)管制方法的落后，又有電力成本與物流收費(fèi)的監(jiān)管缺位；既包括計(jì)劃分配手段的濫用，又有市場(chǎng)交易機(jī)制的缺失；既包括企業(yè)盲目跑馬圈地濫上項(xiàng)目的問(wèn)題，又有財(cái)稅分成體制不合理的問(wèn)題。說(shuō)到底，是能源及公共事業(yè)管理體制改革和電力市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化的問(wèn)題。
就目前而言，遺憾的是，我們所能見(jiàn)到的報(bào)紙、雜志及電視等公開(kāi)渠道關(guān)于電荒成因分析的報(bào)道，都是片面的。為力求更加全面地找出電荒背后的各類因素，我們擬通過(guò)設(shè)置五個(gè)“為什么”的相關(guān)性因素分析的方法進(jìn)行梳理并求解。
（一）火電為什么普遍虧損？
造成火電企業(yè)的虧損是多方面的。實(shí)質(zhì)上是政府管制或管理的目標(biāo)不清、定位不明、方法陳舊、手段單一、體制機(jī)制落后造成的。具體為：
一是政府管制的電價(jià)收入要素與發(fā)電實(shí)際成本要素水平變化不同步，到廠電煤價(jià)格持續(xù)上漲，占火電廠全部成本的比重不斷上升。以山西為例，我們2008年研究完成的《山西省煤、電矛盾分析及對(duì)策研究》，曾對(duì)煤炭、電力近十年的成本要素進(jìn)行過(guò)專題分析，并通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型的方法，針對(duì)不同運(yùn)行時(shí)間、不同類型機(jī)組的社會(huì)平均成本進(jìn)行過(guò)詳細(xì)測(cè)算，按照盈虧平衡測(cè)算，2008年初全省的到廠標(biāo)煤?jiǎn)蝺r(jià)420-460元，相對(duì)應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)水平為0.27-0.28元，比價(jià)關(guān)系基本平衡。據(jù)我處的月報(bào)統(tǒng)計(jì)，2008年7月份至今，到廠標(biāo)煤?jiǎn)蝺r(jià)從400元漲至今年的750-770元，上漲幅度64.5%；電煤成本占火電企業(yè)全部成本的比重從2006-2007年正常年份的65%急速增加為82%。在此期間，火電機(jī)組四次上調(diào)電價(jià)，總額為8.08分，按照度電消化煤價(jià)30元計(jì)算，可消化煤價(jià)240元，仍有約3-4分錢的缺口。
二是規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張導(dǎo)致財(cái)務(wù)及折舊費(fèi)用急劇上升，資產(chǎn)負(fù)債率等主要財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)遠(yuǎn)超過(guò)正常水平。2003年廠網(wǎng)分開(kāi)以來(lái)，受國(guó)資主管部門以資產(chǎn)規(guī)模排名考核的導(dǎo)向，發(fā)電公司采用高比例貸款的方式大量建設(shè)電廠，擴(kuò)大裝機(jī)規(guī)模，盡管在較短時(shí)間內(nèi)緩解了缺電的局面，但過(guò)度擴(kuò)張也同時(shí)導(dǎo)致財(cái)務(wù)費(fèi)用及折舊費(fèi)用居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于正常水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率平均為60-65%，全國(guó)發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率平均為72-75%，中央五大發(fā)電集團(tuán)平均為82-85%。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，資產(chǎn)負(fù)債率煤上升1個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)電行業(yè)增加財(cái)務(wù)費(fèi)用12億元。
三是電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度的水平仍待提升，發(fā)電機(jī)組自主優(yōu)化發(fā)電方式的機(jī)制不全，空間不足。目前，全國(guó)相當(dāng)比例的省份，無(wú)論是政府部門下達(dá)的年度發(fā)電計(jì)劃（或調(diào)控目標(biāo)），還是電網(wǎng)公司分解調(diào)整下達(dá)的季度或月度發(fā)電計(jì)劃，均是以機(jī)組而不是以同一出廠母線為調(diào)度和考核單元的，電量計(jì)劃在本廠機(jī)組之間、同一集團(tuán)之間、以及不同發(fā)電主體之間的二次優(yōu)化機(jī)制尚未建立，發(fā)電權(quán)自主交易市場(chǎng)仍處于觀望階段；從電力調(diào)度的角度看，統(tǒng)籌兼顧電網(wǎng)安全性與發(fā)電運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性仍有較大提升空間。以上因素一定程度上制約了發(fā)電企業(yè)在滿足電網(wǎng)安全運(yùn)行的前提下綜合考慮和自主經(jīng)濟(jì)安排機(jī)組運(yùn)行方式的空間，導(dǎo)致機(jī)組平均運(yùn)行成本增加。
（二）相同條件的電廠為什么會(huì)出現(xiàn)有盈有虧？
我們?cè)鴮ｉT對(duì)山西省內(nèi)不同地區(qū)火電廠的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行過(guò)比較分析：在機(jī)組類型、單機(jī)容量、投運(yùn)時(shí)間、上網(wǎng)電價(jià)等主要要素相同的條件下，不同地區(qū)的電廠有盈有虧，經(jīng)營(yíng)狀況相差較大，部分電廠之間度電盈虧相差高達(dá)4-5分。盈利企業(yè)主要集中在煤源穩(wěn)定、運(yùn)輸便利（部分采用皮帶輸送電煤）、運(yùn)距較短等坑口電廠，虧損企業(yè)則正好相反。上述情況表明：盡管電網(wǎng)確實(shí)需要一定數(shù)量的支撐電源的因素，但從側(cè)面折射出項(xiàng)目審批、電源規(guī)劃布局等帶來(lái)的嚴(yán)重后遺癥。
（三）電煤到廠價(jià)格為什么會(huì)上漲？
電煤到廠價(jià)格為煤礦坑口價(jià)與物流費(fèi)用之和。物流費(fèi)用包括單位運(yùn)輸費(fèi)用的上漲和附加在運(yùn)輸環(huán)節(jié)的合理以及不合理收費(fèi)構(gòu)成。到廠煤價(jià)上漲是坑口價(jià)格與物流費(fèi)用共同推動(dòng)的。
坑口價(jià)上漲，煤炭開(kāi)采成本的增加是誘因，煤炭供應(yīng)的緊平衡是基礎(chǔ)。以某產(chǎn)煤大省為例，納入統(tǒng)計(jì)范圍的煤炭產(chǎn)量數(shù)據(jù)顯示，近十年，煤炭產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率13%，按照一次能源彈性系數(shù)和能源消耗水平換算，煤炭產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大致匹配。但考慮2001-2006年期間無(wú)法統(tǒng)計(jì)但實(shí)際存在的非法小煤礦所支撐的實(shí)際需求份額、資源整合后非法小煤礦全部關(guān)停的產(chǎn)量實(shí)際喪失、大礦新的生產(chǎn)能力釋放尚需時(shí)日以及政府主動(dòng)調(diào)控產(chǎn)量等影響供給基數(shù)的因素，按可比口徑分析，十年來(lái)特別是近3-4年的年均煤炭產(chǎn)量增長(zhǎng)率約為9-10%，低于同口徑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度2-3個(gè)百分點(diǎn)。煤炭資源整合政策功在當(dāng)代，利在千秋，意義重大，毋庸置疑。目前，內(nèi)蒙、山西等其他主要產(chǎn)煤省也正在仿效推行資源整合的政策，盡管今后幾年，經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)放緩，但上述因素仍將使煤炭供需維持“緊平衡”狀況，煤炭坑口價(jià)格將會(huì)維持高位運(yùn)行。許多人認(rèn)為，資源價(jià)格要反映其稀缺性，要與國(guó)際市場(chǎng)接軌（目前煤炭?jī)r(jià)格已基本與國(guó)際水平持平），資源價(jià)格改革勢(shì)在必行。筆者并不否認(rèn)這種改革思路，但資源的改革決不僅僅是資源價(jià)格的改革。
物流費(fèi)用占比過(guò)高，成為推高電煤到廠價(jià)格的重要因素。當(dāng)前，我國(guó)各行業(yè)普遍存在物流成本過(guò)高的問(wèn)題，根源在于鐵路、公路等公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足和收費(fèi)審批制度造成的。某產(chǎn)煤大省2009年度省內(nèi)電煤物流費(fèi)用占坑口煤價(jià)比例數(shù)據(jù)顯示：物流費(fèi)用占比25-28%，其中：運(yùn)輸費(fèi)用占比12-14%，中間環(huán)節(jié)合法收費(fèi)13-14%。加之不合理收費(fèi)，這一比例更高。再分別以所采集的2010年部分電廠鐵路和公路物流費(fèi)用為例說(shuō)明：鐵路運(yùn)輸，每噸110元，其中包括煤炭發(fā)展基金、坑口至站臺(tái)短途倒運(yùn)費(fèi)、站臺(tái)發(fā)運(yùn)費(fèi)、點(diǎn)車批車費(fèi)、跨局協(xié)調(diào)費(fèi)、回空加價(jià)費(fèi)、地銷票、準(zhǔn)銷票等。公路運(yùn)輸，每噸132-155元。包括：煤炭發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)基金、轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、教育費(fèi)附加、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、水資源費(fèi)、環(huán)境恢復(fù)治理保證金、土地復(fù)墾費(fèi)、縣界過(guò)境管理費(fèi)、企業(yè)或礦區(qū)管理費(fèi)、煤炭運(yùn)輸服務(wù)費(fèi)、煤焦站蓋章費(fèi)、安全監(jiān)察入會(huì)費(fèi)、信息費(fèi)、交易費(fèi)等18項(xiàng)收費(fèi)。
西方一位哲學(xué)家曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：存在的必有其內(nèi)在合理性。從道理上講，一切不合理的收費(fèi)均應(yīng)全面清理、調(diào)整和取消。但從另外一個(gè)角度，主要產(chǎn)煤省的各級(jí)地方政府為什么在煤炭上附加名目繁多的各類收費(fèi)呢？我們也曾私下與多個(gè)主管過(guò)煤炭的相關(guān)人士溝通過(guò)，他們的真實(shí)想法似乎也不無(wú)道理。山西作為資源型的內(nèi)陸省份，長(zhǎng)期煤炭開(kāi)采給山西等主要產(chǎn)煤省所造成的生態(tài)環(huán)境破壞，其損失是無(wú)法彌補(bǔ)的。山西社會(huì)科學(xué)院的研究表明：煤炭開(kāi)采造成粉塵及空氣污染、地下水污染流失、地表水水位下降流失、河流斷流、地面下沉、土壤污染、森林植被破壞、動(dòng)植物滅絕、種類減少等問(wèn)題，損失驚人，甚至根本無(wú)法用損失衡量。山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，煤炭工業(yè)產(chǎn)值占到全省的70%以上，煤炭工業(yè)對(duì)全省財(cái)政收入的貢獻(xiàn)占到75%，地方政府沒(méi)有更多的渠道而只能從煤炭上盡可能取得收入，來(lái)解決全省社會(huì)的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等重大民生問(wèn)題以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需的巨大資金缺口。發(fā)電企業(yè)屬于煤炭的主要消耗行業(yè)，且大多為央企，稅收及利潤(rùn)上繳中央，地方只好通過(guò)價(jià)外收費(fèi)的方式取得收入，外運(yùn)到省外的煤炭也是如此。
這是所有產(chǎn)煤省具有的普遍心態(tài)，心理決定行為，造成上述收費(fèi)繁多的現(xiàn)象。實(shí)際上，煤炭等資源型產(chǎn)品的物流成本過(guò)高，僅是我國(guó)物流費(fèi)用過(guò)高的一個(gè)縮影。有關(guān)我國(guó)物流費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題，央視曾連續(xù)進(jìn)行過(guò)專題報(bào)道。放眼其它行業(yè)，與普通百姓生活消費(fèi)密切相關(guān)的水費(fèi)、電費(fèi)（即將實(shí)行的居民階梯電價(jià)）、電話費(fèi)、數(shù)字電視等公用事業(yè)收費(fèi)，莫不如此。
因此，科學(xué)界定好中央地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，妥善解決好中央、地方兩級(jí)政府財(cái)稅分成問(wèn)題，積極推進(jìn)收費(fèi)審批制度改革，是需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。
（四）上網(wǎng)電價(jià)有無(wú)優(yōu)化空間？
目前的情況是：國(guó)內(nèi)電煤坑口價(jià)格水平與國(guó)際煤炭市場(chǎng)價(jià)格基本接軌、銷售電價(jià)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家基本接軌。在維持目前的電煤坑口價(jià)格和銷售電價(jià)不動(dòng)的情況下，國(guó)內(nèi)火電廠上網(wǎng)電價(jià)仍有進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整的空間。
從我國(guó)銷售電價(jià)水平看，通過(guò)調(diào)整銷售電價(jià)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)空間不大且需要慎重。煤炭燃料成本作為火電廠的主要生產(chǎn)成本，煤炭?jī)r(jià)格隨市場(chǎng)供需變化漲跌，火電廠的上網(wǎng)電價(jià)也應(yīng)同水平調(diào)整。煤電聯(lián)動(dòng)政策正是基于此。但事實(shí)上并未能同水平調(diào)整。原因有二：第一，銷售電價(jià)的調(diào)整需要統(tǒng)籌考慮社會(huì)物價(jià)總水平、工業(yè)企業(yè)承受力、經(jīng)濟(jì)周期等諸多相關(guān)因素。第二，我國(guó)的綜合銷售電價(jià)（含基本電費(fèi)）水平與國(guó)外相比，并無(wú)太大差別。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，按照匯率法計(jì)算，我國(guó)東部甚至中部省份的一般工商業(yè)用電價(jià)格水平（含各類基金及附加）較美國(guó)、法國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家同類用戶并不低，遠(yuǎn)高于俄羅斯。實(shí)行兩部制的大工業(yè)用電價(jià)格水平（含各類基金及附加），若將所繳納的基本電費(fèi)折算成度電收費(fèi)，并不算低。也有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)用電價(jià)格是含稅價(jià)格，國(guó)外是不含稅價(jià)格，應(yīng)當(dāng)扣除17%增值稅后比較。這種說(shuō)法，其實(shí)是忽略了增值稅是按銷項(xiàng)稅額高于進(jìn)項(xiàng)稅額的差額而不是按名義稅率全額繳納的特點(diǎn)，從而混淆了名義稅率和稅負(fù)水平的概念。即使全額考慮17%增值稅，我國(guó)東部省份的電價(jià)水平與國(guó)外相比，并不算低。筆者認(rèn)為：電價(jià)在國(guó)家之間的橫向比較數(shù)據(jù)換算復(fù)雜，難度大，變量多，國(guó)際上沒(méi)有公認(rèn)的電價(jià)比較方法。不同國(guó)家之間的電價(jià)水平完全沒(méi)有可比性。基于以下原因：一是不同貨幣的比價(jià)換算方法無(wú)法確定。直接采用匯率換算比較法，匯率波動(dòng)頻繁的特點(diǎn)使其失去比較意義，存在重大缺陷。通過(guò)購(gòu)買力水平進(jìn)行價(jià)格轉(zhuǎn)換比較，從理論上講雖較為客觀，但受到統(tǒng)計(jì)樣本范圍確定的科學(xué)性且計(jì)算較為復(fù)雜。對(duì)此，國(guó)際上目前沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。二是影響電價(jià)的因素多，難以進(jìn)行定量分析。其中主要包括：電源結(jié)構(gòu)與燃料價(jià)格、能源資源與負(fù)荷的匹配關(guān)系、用電結(jié)構(gòu)和特性、電價(jià)和稅收及政策導(dǎo)向等。而有些因素是定性的，難以定量化，即便定量，很多因素也是不穩(wěn)定的。
從銷售電價(jià)的構(gòu)成看，適當(dāng)降低輸配電價(jià)在銷售電價(jià)中的比例，可以為上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整擠出一定的空間。目前國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者經(jīng)常將美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的上網(wǎng)電價(jià)與輸配電價(jià)（國(guó)外的輸配電價(jià)為單獨(dú)核定）分別占銷售電價(jià)的比重作為調(diào)整上述比價(jià)關(guān)系的前提依據(jù)，并以此呼吁調(diào)整調(diào)高輸配電價(jià)（實(shí)際上為價(jià)差）占比，是不合適的。此外，部分省份近三年輸配電成本的實(shí)際支出項(xiàng)目分析調(diào)研數(shù)據(jù)看，通過(guò)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、節(jié)約開(kāi)支成本、加強(qiáng)管理等措施，輸配電成本仍有進(jìn)一步降低的余地。比如：固定資產(chǎn)折舊提取范圍、折舊方法的采用；電網(wǎng)項(xiàng)目造價(jià)的控制和投資重點(diǎn)及比例的優(yōu)化；人頭費(fèi)增長(zhǎng)的管控；關(guān)聯(lián)及內(nèi)部交易的行為及價(jià)格的公允性等等。以某省2006-2009年電網(wǎng)工程投資分類為例：500kV、220kV、110kV、35kV及以下電壓等級(jí)投資占比分別為30%、43.45%、21.06%、4.23%。再以部分市縣近三年的人員費(fèi)用為例：在售電量大幅增加的情況下，人均工資及福利支出占全部成本支出的33%，年均增長(zhǎng)25-28%。
從電煤到廠價(jià)格的構(gòu)成看，在維持坑口價(jià)格水平的情況下，通過(guò)清理降低中間環(huán)節(jié)收費(fèi)，能夠?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)提供一定的調(diào)整空間。通過(guò)上述對(duì)物流費(fèi)用的分析，可以降低不合理收費(fèi)60-70元，消化電價(jià)2.5分。但清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目又是異常艱難的，原因在于其背后體現(xiàn)的是各級(jí)地方政府的利益，但考慮產(chǎn)煤對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)造成的惡性破壞以及財(cái)政支出的壓力，通過(guò)煤炭收取一定的費(fèi)用，也確實(shí)合理合情。因此，理順中央與地方的財(cái)政稅收分成體制是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。當(dāng)前，關(guān)鍵是要清理、歸并、透明，為便捷運(yùn)輸營(yíng)造良好的環(huán)境。
（五）缺電與窩電為什么同時(shí)并存？
近幾年出現(xiàn)的“軟缺電”，一個(gè)顯著特征是省區(qū)間局部窩電與局部缺電并存。究其原因，煤價(jià)導(dǎo)致虧損是誘因，機(jī)制缺乏是核心。主要表現(xiàn)為：一是跨省區(qū)市場(chǎng)交易機(jī)制不健全；二是未建立不同市場(chǎng)主體的利益共享機(jī)制。目前，以電網(wǎng)公司由上自下下達(dá)全年的跨省區(qū)送受電量計(jì)劃并臨時(shí)調(diào)整的做法存在諸多問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：缺乏第三方的獨(dú)立交易平臺(tái)，仍以電網(wǎng)為主導(dǎo)，政府或監(jiān)管缺位，計(jì)劃色彩濃厚；市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制缺失，交易信息不透明；電廠沒(méi)有參與權(quán)和知情權(quán)，電廠無(wú)法事先掌握跨省區(qū)的電力流向、電量、價(jià)格、輸電費(fèi)、交易時(shí)段等核心交易信息；計(jì)劃量與真實(shí)需求差距較大，電能流向不合理，存在二次能源與市場(chǎng)需求逆向流動(dòng)的情況；部分交易存在對(duì)沖、接力情況，甚至存在虛假交易的問(wèn)題等等。更重要的是：通過(guò)“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)”方式所產(chǎn)生的送出省與送入省較大的電價(jià)價(jià)差，幾乎全部由電網(wǎng)通過(guò)分段設(shè)置收費(fèi)主體的形式（目的是規(guī)避輸電費(fèi)不超過(guò)3分錢的國(guó)家規(guī)定）獨(dú)享，甚至強(qiáng)行大幅壓低外送電廠的上網(wǎng)電價(jià)，且在不同電網(wǎng)之間的利益分配也極不公平。上述情況，一方面導(dǎo)致“窩電”與“缺電”并存，具體表現(xiàn)為：今年以來(lái)由于煤價(jià)繼續(xù)上漲，諸多送出省份火電廠若按照以往年度電網(wǎng)與其確定的降價(jià)幅度（與本省火電標(biāo)桿價(jià)相比）外送，沒(méi)有任何邊際利潤(rùn)（即每多發(fā)一度電更加虧損），導(dǎo)致送出省雖發(fā)電能力富裕但不愿多發(fā)電外送，出現(xiàn)送出地區(qū)“窩電”，而東部、南部省份由于水電來(lái)水及用電需求的問(wèn)題以及外受電量較往年大幅度下降，出現(xiàn)一定程度的拉限電。我們?cè)鴮?duì)山西、陜西、湖北、湖南、四川等省份的調(diào)研數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)。另一方面，上述利益分配機(jī)制的不合理也為不同省、網(wǎng)電力公司之間調(diào)節(jié)利潤(rùn)留下了的空間，省間送電價(jià)差在不同電網(wǎng)公司之間的分配不合理也使得利益受損的省網(wǎng)公司內(nèi)心持保留意見(jiàn)。國(guó)家電監(jiān)會(huì)連續(xù)幾年《全國(guó)電力市場(chǎng)交易秩序監(jiān)管報(bào)告》所披露的內(nèi)容便是有力佐證。
三、措施和建議
上述剖析已經(jīng)不難看出：現(xiàn)有的管理體制下決定了目前所采取的各類措施，都只能是臨時(shí)和應(yīng)急性的。如若不從改革能源和公共事業(yè)管理體制上入手，不從改革政府舊有的管制方法入手，不從全面推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革入手，是無(wú)法徹底解決“電荒”的。為此，提出如下措施和建議。
（一）短期臨時(shí)措施
1、統(tǒng)籌解決電煤中間環(huán)節(jié)稅費(fèi)收取的問(wèn)題，改善電煤運(yùn)輸環(huán)境，切實(shí)降低電煤到廠價(jià)格。中央要真正下決心理順細(xì)化地方電煤運(yùn)輸管理體制，規(guī)范電煤公路運(yùn)輸秩序，調(diào)整主要產(chǎn)煤省市縣政府對(duì)省內(nèi)跨區(qū)電煤公路運(yùn)輸?shù)亩囝^管理、多頭收費(fèi)政策。合并電煤運(yùn)銷環(huán)節(jié)的收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決取消中間環(huán)節(jié)的不合理收費(fèi)。
2、首先從解決省內(nèi)發(fā)電“口糧煤”入手，以“零利潤(rùn)”或“保本微利”為假設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采取“定價(jià)定量”的行政分配辦法，測(cè)算確定省內(nèi)電煤供應(yīng)價(jià)格和用量。既可在短期內(nèi)解決企業(yè)的虧損帶來(lái)的諸多問(wèn)題，保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又能夠很好地解決中央與地方在財(cái)政分配與稅收政策的分配格局。對(duì)此，中央政府應(yīng)發(fā)揮作用，作為臨時(shí)性措施，全力在全國(guó)推行。
3、在暫時(shí)保持銷售電價(jià)不動(dòng)的情況下，采取電網(wǎng)“背一點(diǎn)”的辦法，適當(dāng)提高嚴(yán)重虧損省份電廠的上網(wǎng)電價(jià)。2008年已有此類做法。
4、減少管制電價(jià)對(duì)跨省跨區(qū)的干預(yù)，授予監(jiān)管部門更大更靈活的管理自主權(quán)，才能更有效的規(guī)范調(diào)整省間交易廠網(wǎng)、網(wǎng)網(wǎng)不同主體的利益分配，調(diào)動(dòng)電廠外送的積極性，緩解局部性、階段性的“軟”缺電狀況。
5、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序。受職責(zé)所限，電力監(jiān)管部門在案件查處上受到制約，常常被動(dòng)陷入無(wú)法可依的窘?jīng)r。在繼續(xù)加大檢查和整改力度的基礎(chǔ)上，對(duì)目前存在的較為突出的合法不合理現(xiàn)象，仍可在披露權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和建議權(quán)方面發(fā)揮更大作用和影響。
以上措施，應(yīng)能在短期內(nèi)緩解電荒局面。此外，煤電聯(lián)動(dòng)和煤電聯(lián)營(yíng)的辦法，并非解決電荒的治本之策。煤電聯(lián)動(dòng)將行業(yè)的問(wèn)題向下游轉(zhuǎn)移；煤電聯(lián)營(yíng)模式不具備普遍復(fù)制性，可能帶來(lái)煤炭、電力行業(yè)當(dāng)中暴露出來(lái)的問(wèn)題重新掩蓋的后果，都不利于問(wèn)題的及時(shí)解決。
（二）中期政策建議
1、加快能源立法工作，改革能源管理體制。加強(qiáng)政府對(duì)能源的統(tǒng)一管理，理順能源管理職能，減少管理部門過(guò)多導(dǎo)致的政出多門、各自為陣、扯皮推諉，從根本上統(tǒng)籌解決煤、電、氣等能源產(chǎn)業(yè)的矛盾和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，考慮國(guó)情和政府管制的特點(diǎn)，以及我們所處的改革階段，加快能源體制改革是十分迫切和必要的。成立能源部及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)分工，分別從宏觀戰(zhàn)略和微觀政策方面，分別管理煤、電、油、氣等能源產(chǎn)業(yè)。政監(jiān)合一和政監(jiān)分開(kāi)各有利弊，原則是職責(zé)分明、權(quán)責(zé)對(duì)等，并盡可能減少管理部門。近期的重點(diǎn)是盡快上收本該屬于政府但目前仍由企業(yè)行使的公共管理權(quán)力，進(jìn)一步增強(qiáng)政府行業(yè)監(jiān)管的手段。
2、加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)的成本和價(jià)格管控。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)具有公共事業(yè)色彩的電力等自然壟斷產(chǎn)業(yè)，管制非常嚴(yán)格，核心理念為：效率優(yōu)先、行為規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)，并不一味追求規(guī)模、利潤(rùn)。主要表現(xiàn)在管制目標(biāo)清晰、管制措施完善、管制手段先進(jìn)等方面。我國(guó)需要借鑒的地方很多。比如，對(duì)于國(guó)家重大政策的落實(shí)、企業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃與發(fā)展方向、市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入與退出、經(jīng)營(yíng)范圍的審查、資產(chǎn)的并購(gòu)與重組、成本費(fèi)用的控制、經(jīng)營(yíng)效率的評(píng)判、經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范等等。核心是通過(guò)經(jīng)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)行為的嚴(yán)格監(jiān)控，讓產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者享受到合理的價(jià)格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
3、加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，科學(xué)界定好中央地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)。企業(yè)的隸屬關(guān)系不同，稅收在中央與地方的分成政策也不同，主要表現(xiàn)在所得稅和利潤(rùn)上繳，應(yīng)當(dāng)妥善解決好中央、地方兩級(jí)政府財(cái)稅分成比例問(wèn)題。
4、改革項(xiàng)目審批制度，為市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善創(chuàng)造良好環(huán)境。項(xiàng)目審批制度的弊端不再贅述。目前較為穩(wěn)妥可行的辦法是：在經(jīng)過(guò)科學(xué)論證后的電力規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)電力供需狀況，對(duì)列入規(guī)劃的具體項(xiàng)目，由政府適時(shí)掌握節(jié)奏，采用項(xiàng)目權(quán)招標(biāo)的辦法，這樣既可以及時(shí)調(diào)節(jié)發(fā)電供給，減少浪費(fèi)和閑置，又可以簡(jiǎn)化手續(xù)，快速?gòu)浹a(bǔ)電力供應(yīng)不足的問(wèn)題。
5、改革電價(jià)管理方式，完善調(diào)價(jià)測(cè)算方法。我國(guó)目前電價(jià)管理模式，主要是以“增量調(diào)整”的方式，具體做法是：調(diào)價(jià)前，將能夠考慮到的成本增支和收入減支因素拿出來(lái)，由電網(wǎng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，用公式測(cè)算一下，超出事先設(shè)定的調(diào)價(jià)空間的，保留部分增支因素，待下次調(diào)價(jià)時(shí)在考慮。弊端在于：一是管理者很難全部考慮到所有的增減因素和增減量；二是數(shù)據(jù)的真實(shí)性并未經(jīng)過(guò)準(zhǔn)確核實(shí)。這種粗放落后的調(diào)價(jià)方式?jīng)Q定了“行外看不懂、行內(nèi)搞不清”。因此，必須徹底摒棄，加以改革?？蓞⒄肇?cái)政部“零基預(yù)算”的思路，以企業(yè)賬目記錄的成本為核心的“零基”調(diào)價(jià)方法，即每次調(diào)價(jià)前，必須重新從零開(kāi)始，審查企業(yè)近幾年的財(cái)務(wù)賬目，剔除不真實(shí)因素和會(huì)計(jì)賬務(wù)調(diào)節(jié)因素后進(jìn)行。更重要的是，為避免企業(yè)浪費(fèi)，轉(zhuǎn)移收入，必須做好發(fā)、輸配電成本監(jiān)控的基礎(chǔ)工作。成本監(jiān)管部門的意見(jiàn)必須作為調(diào)價(jià)的法定環(huán)節(jié)和前置條件。
6、以跨省跨區(qū)交易平臺(tái)為突破口，以放松價(jià)格管制為前提，大力推進(jìn)市場(chǎng)交易機(jī)制建立。2002年電力體制改革以來(lái)，受價(jià)格管制等諸多因素和不同利益方的制約，省區(qū)間自主交易平臺(tái)的建設(shè)舉步維艱，一波三折。近幾年出現(xiàn)不同省份出現(xiàn)的“窩電”與“缺電”局面，更加顯現(xiàn)出交易平臺(tái)建設(shè)的迫切性。多年的充分論證，也更加顯示交易平臺(tái)建設(shè)的可行性。交易平臺(tái)的建設(shè)，必須堅(jiān)持監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立建設(shè)和主導(dǎo)管理的原則，輸電價(jià)格單獨(dú)制定，送出及受入價(jià)格逐步放開(kāi)（初期報(bào)價(jià)可設(shè)上下限區(qū)間），交易模式以長(zhǎng)期合同為主、臨時(shí)競(jìng)價(jià)交易為輔，定期滾動(dòng)調(diào)整。以電網(wǎng)發(fā)布供需信息為基礎(chǔ)，涉及省份的發(fā)電、用戶等市場(chǎng)主體直接進(jìn)入平臺(tái)開(kāi)展報(bào)價(jià)的自主交易。
此外，上述分析涉及到公用事業(yè)管理以及公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺所帶來(lái)的問(wèn)題，特別是鐵路、公路等涉及物流環(huán)節(jié)的管理體制及收費(fèi)審批制度改革，也應(yīng)當(dāng)是我們需要關(guān)注和解決的焦點(diǎn)。
