“五號文件”——理想很豐滿，壟斷現(xiàn)實卻很骨感！
“電力改革必須堅持市場配置資源的大方向。目前的問題是市場發(fā)育不足，而非市場失靈。”國務(wù)院研究室綜合司副司長范必曾告訴中國商報記者，“價格改革的含義應(yīng)是從政府定價轉(zhuǎn)向市場定價。政府只為壟斷環(huán)節(jié)的輸電定價，其他環(huán)節(jié)價格由市場決定，這才是改革，煤電聯(lián)動、價格調(diào)高調(diào)低都不是改革。”
但目前的電力運行體制改革成了“夾生飯”電網(wǎng)公司仍在實行“吃差價”的贏利模式，其利潤直接與兩端的電力交易規(guī)模相關(guān)，這給直購電和新能源自發(fā)自用帶來了極大困難。
其實，電力改革10年前就開始了。2002年2月，在經(jīng)歷了數(shù)年的爭論、博弈和妥協(xié)之后，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(國發(fā)[2002]5號，下稱“五號文件”)，揭開了電力改革序幕，提出了廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大改革目標(biāo)，直指公平、效率、政府管理方式等根本性問題。
事實證明，“五號文件”只是理想。2002年底五大發(fā)電集團成立，廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)。在2002年完成廠網(wǎng)分開之后，根據(jù)原定的改革時間表，電力行業(yè)應(yīng)在2004年基本完成主輔分離。但實際上，主輔分離改革卻在9年后才算有結(jié)果。其間，各主管部門意見分歧、“電荒”頻繁，包括2008年的雪災(zāi)等原因都構(gòu)成了改革阻力。2011年9月底，中國電力建設(shè)集團有限公司(下稱中電建)、中國能源建設(shè)集團有限公司(下稱中能建)掛牌成立，主輔分離才算靴子落地。
主輔分離最終執(zhí)行的方案有頗多折扣。因國家電網(wǎng)公司在電力設(shè)備制造領(lǐng)域野心勃勃，送變電企業(yè)等仍被保留在電網(wǎng)內(nèi)部。而中電建和中能建亦被指業(yè)務(wù)龐雜。中能建共有電力規(guī)劃設(shè)計、電力和水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力及工程專用設(shè)備制造、電力及其他資源開發(fā)、國際業(yè)務(wù)和房地產(chǎn)開發(fā)七大板塊，與電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在不少領(lǐng)域存在重疊。
割肉神華——真的“和廠網(wǎng)分開沒有關(guān)系”！
國家電網(wǎng)這些天和神華集團做了筆不小的生意——將國網(wǎng)能源100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給神華集團，此次重組涉及資產(chǎn)總額約550億元人民幣。（盡管當(dāng)事雙方始終不愿證實該消息的進展，但是記者獲悉，相關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可望在6月30日完成交接。）國家電網(wǎng)被迫在電網(wǎng)企業(yè)不該挖煤發(fā)電的質(zhì)疑聲中剝離國網(wǎng)能源，割肉之情溢于言表。
國家電網(wǎng)剝離國網(wǎng)能源在最初的媒體報道中，被認為是在執(zhí)行電力體制改革“廠網(wǎng)分開”這一步，但是電監(jiān)會人士隨機表示這次交易無關(guān)“廠網(wǎng)分開”，國家電網(wǎng)新聞處也對記者再次強調(diào)，“跟‘廠網(wǎng)分開’沒有關(guān)系”。
5號文件明確，電力體制改革將按照“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)”的四大目標(biāo)實施。“廠網(wǎng)分開”主要是指發(fā)電和電網(wǎng)兩塊資產(chǎn)分開。
國家電網(wǎng)內(nèi)部人士對記者表示，其實在“920項目”資產(chǎn)和“647項目”資產(chǎn)2007年通過拍賣等形式交給發(fā)電企業(yè)后，“廠網(wǎng)分開”這一步可以說已經(jīng)完成，國網(wǎng)能源所屬的發(fā)電資產(chǎn)以前主要是承擔(dān)電網(wǎng)內(nèi)部調(diào)峰調(diào)頻作用，根本不在“廠網(wǎng)分開”的范圍內(nèi)。
資料顯示，在2002年啟動的電力改革中，原國家電力公司分拆為發(fā)電資產(chǎn)和電網(wǎng)資產(chǎn)兩大部分，不過有920.01萬千瓦和647萬千瓦兩部分發(fā)電資產(chǎn)被“暫時保留”在國家電網(wǎng)公司旗下，業(yè)內(nèi)俗稱“920項目”和“647項目”。
對于這個問題，中央財經(jīng)大學(xué)中國煤炭上市公司研究中心主任邢磊表示，國網(wǎng)能源所屬的發(fā)電資產(chǎn)雖然這些年來一直是國家電網(wǎng)以調(diào)峰調(diào)頻名義運行的，但終歸還是發(fā)電資產(chǎn)，不符合“廠網(wǎng)分開”的原則，所以這次轉(zhuǎn)讓也是貫徹電力體制改革的問題。
雖然確實不算是“廠網(wǎng)分開”，但電網(wǎng)涉煤是不務(wù)正業(yè)的表現(xiàn)卻是多年以來飽受詬病的難掩事實。
“應(yīng)該更徹底些，干脆把輔業(yè)推向社會，徹底跟電力系統(tǒng)脫鉤，沒必要再搞出新的大央企。”原電監(jiān)會副主席邵秉仁認為。
“五號文件”大致歸納為兩點，一是廠網(wǎng)分開，二是成立區(qū)域電網(wǎng)，最終輸配分開，并建立電力市場。然而，事實正好與當(dāng)初的改革設(shè)計相反，目前國家電網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。區(qū)域電力市場處于進一步萎縮的境地，區(qū)域網(wǎng)最后被上收到國網(wǎng)或省里。很顯然，這個格局對市場化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對技術(shù)都是不利的。
“電網(wǎng)壟斷、監(jiān)管乏力、價格行政管制的局面日漸嚴重，原有的改革成果都有可能變質(zhì)。”業(yè)內(nèi)人士無不擔(dān)心。
主多分離——不得已而為之的邁步！
繼電網(wǎng)主輔分離改革完成后，目前主多分離也進入到收尾階段，不久前報道稱，這項耽擱了近八年的改革終于將實現(xiàn)國家電網(wǎng)無多經(jīng)（民營多種經(jīng)營企業(yè)）的目標(biāo)，并讓職工持股及享受分紅的福利成為歷史。
其實電力企業(yè)的主多分離改革從2005年開始啟動試點，但推行難度大、步履一直是十分緩慢。
為多家電力多種經(jīng)營企業(yè)提供過管理、改制咨詢的天強管理顧問公司總經(jīng)理祝波善認為，電力行主多分離改革一直沒能很好推進，就是因為主業(yè)和輔業(yè)在人員與業(yè)務(wù)上雙關(guān)聯(lián)的利益格局，全系統(tǒng)沒有動力去改革。
不過現(xiàn)在看來，此次改革終于開始“動真格”。按照國家電網(wǎng)的說法，國家電網(wǎng)到今年年底將再也沒有任何一家多經(jīng)企業(yè)。
祝波善表示：“多種經(jīng)營企業(yè)，這一步已到了不得不邁的狀況，否則就太遲了。”原來，動真格也是有著不得已而為之的難言之隱！
輸配分開——或讓電力體制改革不再“夾生”！
就我國“廠網(wǎng)分開”、“主輔分離”、“主多分離”、“輸配分開”的電力體制改革方向，我國電力行業(yè)應(yīng)如何改革呢？輸配分開或是最終出路！
“產(chǎn)業(yè)鏈中如果某一個環(huán)節(jié)是由政府管制的，其必將影響公平競爭，”國務(wù)院研究室綜合司副司長范必說。
政府在產(chǎn)業(yè)鏈某個環(huán)節(jié)管制所表現(xiàn)出的問題，在電力運行上尤為突出。如動力煤持續(xù)高位運行時，發(fā)電企業(yè)虧損加劇，價格部門調(diào)整上網(wǎng)電價，并視當(dāng)時的經(jīng)濟運行情況(特別是CPI值)來決定是否同時上調(diào)銷售電價。這幾乎就是目前中國處理煤電矛盾的全部思路。但電價調(diào)高后，往往會引發(fā)煤炭新一輪漲價，發(fā)電企業(yè)會再次提出煤電聯(lián)動要求，國家則再次調(diào)高電價。煤電每聯(lián)動一次，下游用戶特別是工商業(yè)用戶，都要付出更大的用電成本。這一煤電聯(lián)動的價格循環(huán)，根本無助于發(fā)電企業(yè)擺脫困境。煤電聯(lián)動實行了兩次就告擱淺，正說明這種解決方式不可行。
如何才能實現(xiàn)電力運行完全由市場定價呢?
“要解決我國電力改革中的種種問題，就必須加大對行政壟斷體制改革的推進力度。如果讓舊體制管制和行政審批的利益者來主導(dǎo)電力改革，囿于種種利益鏈條的捆綁，必然不可能放棄現(xiàn)有的模式。”中國政法大學(xué)教授劉紀鵬告訴記者。
國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿更是進一步指出了改革的具體思路，“按照合理成本加規(guī)定利潤的規(guī)則，通過同業(yè)間資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。”
按王駿的說法，就是將政府行政定價轉(zhuǎn)為市場配置資源，以市場供求關(guān)系形成價格。在整個電力產(chǎn)業(yè)鏈中，輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)可實行政府定價，但在發(fā)電側(cè)和需求側(cè)則實現(xiàn)市場競爭。
所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財務(wù)和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)則是將地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放到地方。但相對主輔分離，輸配由于涉及電網(wǎng)的“公司賬本”，被認為分開的難度遠高于主輔分離，所以在主輔分離后，能否繼續(xù)實質(zhì)性推進“輸配分開”則成為電力改革的“攻堅”階段，實施的困難很大。
打破電網(wǎng)利潤“黑洞”——除電網(wǎng)壟斷的核心突破口！
可喜的是，近日，國家電監(jiān)會又發(fā)布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，針對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本核算及支出提出一系列監(jiān)管措施。這意味著電力改革第三步“輸配分開”開始提上日程。
“成本核算和利益分割是實施電網(wǎng)輸配分離的兩個主要難點。”中投顧問研究員宋智晨告訴記者。
電網(wǎng)輸配電成本核算和支出一直被認為是電網(wǎng)利潤“黑洞”，而打破這一“黑洞”也被認為是打破電網(wǎng)壟斷的核心突破口。推行電網(wǎng)輸配分離改革，則成為實現(xiàn)這一突破的主要著力點。
對于目前的電力市場現(xiàn)狀，宋智晨打了一個形象的比喻。他說，目前的電力市場類似于高速公路與汽車全部由一家公司經(jīng)營。而如果分開，這家公司只負責(zé)高速公路的建設(shè)和維護，汽車運輸則由無數(shù)的小公司負責(zé)運營。對應(yīng)電力市場來說，輸配分開后，輸電市場仍由電網(wǎng)企業(yè)壟斷，但是由于成本透明，電網(wǎng)企業(yè)只能獲得“過路費”，下游的配電市場則有大量的配電公司進行市場競爭。因此，“電網(wǎng)輸配分開導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)不再參與下游的配電市場，僅是專門負責(zé)電力運輸。這樣就會打破電網(wǎng)企業(yè)對下游市場的壟斷，實現(xiàn)電力市場的自由競爭。”
這一模式在國外已運行得比較成熟，以北歐電力交易體制為例，為實現(xiàn)競價上網(wǎng)，保證消費者用上最便宜的電，北歐將電力產(chǎn)業(yè)鏈拆分為發(fā)電、輸電、配電與用電四個不同主體。
其中，發(fā)電與配電，由民營公司運營，而輸電則由壟斷但非贏利的國家電網(wǎng)公司負責(zé)。在整個交易鏈條中，國家電網(wǎng)的任務(wù)是保證電力安全高效傳輸，只收取過網(wǎng)費。配電方和用電方可通過場外交易或場內(nèi)交易方式，直接與發(fā)電方進行報價交易，最終依靠競爭形成的成交價格便是市場電價。
從國內(nèi)情況看，由于輸配分開遲遲沒有實質(zhì)進展，導(dǎo)致電網(wǎng)從電廠購電、再躉售給用電者的壟斷角色無法改變，競價上網(wǎng)的買賣雙方被電網(wǎng)這一壟斷者阻隔，市場電價的形成遙遙無期。因此，從電力改革下手，才能順利實現(xiàn)資源品價格改革的目標(biāo)。
按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤不再與交易電量有關(guān)，其公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。比如，在“吃差價“模式下，由于新能源自發(fā)自用減少了電網(wǎng)的銷售電量，因此遭遇種種現(xiàn)實阻力。而目前的風(fēng)電發(fā)電成本已低于大部分地區(qū)的工商業(yè)銷售電價甚至居民電價，如果掃清接入電網(wǎng)和多余上網(wǎng)的障礙，將真正在用戶側(cè)調(diào)動發(fā)展新能源的熱情。而傳統(tǒng)的火電等發(fā)電企業(yè)也不會只哭窮，而是會想方設(shè)法降低管理運營成本，提高效率，以增加其競爭力。（來源《中國商報》，內(nèi)容有增刪）
