完善能耗雙控制度 助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)——《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀之一
實(shí)行能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性安排，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要抓手。近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確了新時(shí)期做好能耗雙控工作的總體要求、主要目標(biāo)、工作任務(wù)和保障措施，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，將對(duì)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)揮重要支撐作用。
一、做好能耗雙控工作對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和具有重要意義
能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國(guó)二氧化碳排放的絕大頭。無(wú)論從國(guó)內(nèi)實(shí)踐還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動(dòng)二氧化碳排放的有效途徑。
持續(xù)提高能源利用效率有利于降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源和碳排放增長(zhǎng)的依賴。能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)支撐，要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與碳排放增長(zhǎng)逐步“脫鉤”，提高能效正是實(shí)現(xiàn)“脫鉤”的重要舉措，國(guó)際能源署也將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。我國(guó)自“十一五”開始將單位GDP能耗降低作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束性指標(biāo)之一，三個(gè)五年規(guī)劃期以來(lái)，在該指標(biāo)的引領(lǐng)和倒逼下，我國(guó)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后工藝設(shè)備，實(shí)施重點(diǎn)節(jié)能工程，推廣節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品，能源利用效率持續(xù)提升，碳排放強(qiáng)度不斷降低，單位GDP能耗強(qiáng)度累計(jì)下降42%以上，單位GDP碳排放強(qiáng)度累計(jì)下降48%以上，以能源消費(fèi)年均4.3%的增速支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均8.3%的增長(zhǎng)，能源消費(fèi)彈性系數(shù)從“十五”時(shí)期的1.25下降到“十三五”時(shí)期的0.49，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源和碳排放增長(zhǎng)的依賴大幅降低，發(fā)展質(zhì)量顯著提升。
合理控制能源消費(fèi)總量有利于推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，全球?qū)夂蜃兓瘑?wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷深化，國(guó)際社會(huì)逐步意識(shí)到，必須通過(guò)節(jié)能大幅降低能源消費(fèi)總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發(fā)達(dá)國(guó)家在碳排放達(dá)峰前，人均能源消費(fèi)量都經(jīng)歷了先增長(zhǎng)再飽和再下降的過(guò)程。2000-2019年，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)人均能源消費(fèi)量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標(biāo)準(zhǔn)煤，從而推動(dòng)能源消費(fèi)總量下降，為實(shí)現(xiàn)碳總量減排提供了重要基礎(chǔ)。目前，已達(dá)峰的發(fā)達(dá)國(guó)家仍將節(jié)能和降低能源消費(fèi)總量作為實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵措施，早在1973年就實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的德國(guó)，提出了2050年能源消費(fèi)量比2008年降低50%的雄心目標(biāo)。為此，我國(guó)要如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，也必須在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費(fèi)總量，以較低峰值水平實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并為實(shí)現(xiàn)碳中和愿景打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二、完善能耗雙控制度是推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作的重要舉措
“十四五”是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期，能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的重要舉措。在碳達(dá)峰、碳中和工作開局起步的關(guān)鍵階段印發(fā)《方案》，進(jìn)一步完善能耗雙控制度設(shè)計(jì)和工作舉措，可謂正當(dāng)其時(shí)。
能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國(guó)將用全球歷史上最短的時(shí)間從碳達(dá)峰過(guò)渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強(qiáng)度降幅。煤炭仍是我國(guó)能源安全的壓艙石，化石能源消費(fèi)仍占據(jù)大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效發(fā)揮了能耗雙控倒逼的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和高比例、大規(guī)模的可再生能源替代。未來(lái)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來(lái)的減碳潛力將越來(lái)越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費(fèi)需要依靠化石能源來(lái)滿足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉?duì)化石能源消費(fèi)進(jìn)行控制的考核指標(biāo)，并將各省份能源要素高質(zhì)量配置、深度挖潛節(jié)能潛力等作為重要考核內(nèi)容?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)地方實(shí)行用能預(yù)算管理，推動(dòng)能源要素向單位能耗產(chǎn)出效率高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目?jī)A斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，這樣既可以改變粗放增長(zhǎng)慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產(chǎn)擱淺，降低不必要的投資損失。
能耗雙控是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手。我國(guó)是全球最大的發(fā)展中國(guó)家，2030年之前經(jīng)濟(jì)社會(huì)還將持續(xù)較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長(zhǎng)，在較快的經(jīng)濟(jì)增速下實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰任務(wù)十分艱巨。與此同時(shí)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、能效水平偏低的問(wèn)題突出，成為加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢?yán)格控制能耗強(qiáng)度，倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持和強(qiáng)化節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先方針的同時(shí)，進(jìn)一步體現(xiàn)了推動(dòng)各地區(qū)更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的導(dǎo)向?！斗桨浮诽岢鰣?jiān)決管控高耗能、高排放項(xiàng)目，加強(qiáng)窗口指導(dǎo)、實(shí)施清單管理，對(duì)不符合要求的“兩高”項(xiàng)目，各地區(qū)要嚴(yán)把節(jié)能審查、環(huán)評(píng)審批等準(zhǔn)入關(guān)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。既抓住了當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重，也進(jìn)一步彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的堅(jiān)定決心?！斗桨浮诽岢鰧?duì)超額完成激勵(lì)性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)能源消費(fèi)總量考核。在當(dāng)前可再生能源尚不能大規(guī)模替代化石能源的情況下，既堅(jiān)持了必要的能源消費(fèi)總量控制，又對(duì)加大可再生能源消費(fèi)形成了有效激勵(lì)。
三、強(qiáng)化能耗雙控制度的導(dǎo)向性和執(zhí)行力，提升碳達(dá)峰碳中和工作效能
能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。《方案》提出的能耗雙控目標(biāo)和各項(xiàng)舉措將有效提升碳達(dá)峰、碳中和治理能力。
《方案》進(jìn)一步強(qiáng)化了能耗雙控制度的導(dǎo)向性。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，必須強(qiáng)化戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)性思維?！斗桨浮穱@統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵(lì)和約束三個(gè)關(guān)系提出了相關(guān)要求。在發(fā)展和減排方面，要求各地區(qū)各部門統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，有力保障能源安全，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。在整體和局部方面，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，結(jié)合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控指標(biāo)，確保完成國(guó)家目標(biāo)任務(wù)；增加能耗總量管理彈性，對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目、可再生能源發(fā)展等實(shí)行能耗統(tǒng)籌，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用能。在激勵(lì)和約束方面，對(duì)能源利用效率提升、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強(qiáng)激勵(lì)，鼓勵(lì)地方超額完成能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)；未達(dá)到能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)進(jìn)度要求的地區(qū)，對(duì)高耗能項(xiàng)目實(shí)行緩批限批。同時(shí)，嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。
《方案》進(jìn)一步強(qiáng)化了能耗雙控制度的執(zhí)行力。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是一場(chǎng)硬仗，制度設(shè)計(jì)上需要先立后破和強(qiáng)有力的保障措施。《方案》提出了一系列深化能耗雙控機(jī)制改革的舉措，包括推行用能指標(biāo)市場(chǎng)化交易、建立用能預(yù)算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強(qiáng)烈的政策信號(hào)。同時(shí)，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計(jì)核算和協(xié)調(diào)推進(jìn)等措施。二是在預(yù)警調(diào)控方面，提出了完善重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告制度、發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)等支撐，健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。四是在隊(duì)伍建設(shè)方面，加大對(duì)各級(jí)地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓(xùn)力度，充實(shí)基層能源統(tǒng)計(jì)人員力量。
在新形勢(shì)下，能耗雙控制度將會(huì)發(fā)揮更加積極的作用，進(jìn)一步促進(jìn)各地區(qū)各部門深入推進(jìn)節(jié)能降耗工作，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，加快推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。
（作者：孫穎、谷立靜 國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所）
完善能耗雙控制度 確保完成“十四五”目標(biāo)任務(wù)——《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀之二
近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵?shí)習(xí)近平總書記2019年“關(guān)于推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”重要講話中“完善能源消費(fèi)雙控制度”精神的重要舉措，是加快節(jié)能提效、推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作、強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的重要制度安排?！斗桨浮返陌l(fā)布，對(duì)我國(guó)優(yōu)化能源資源配置、提高能效水平、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)具有重要意義。
一、通過(guò)優(yōu)化指標(biāo)分配、市場(chǎng)交易、預(yù)算管理，優(yōu)化能源資源配置
習(xí)近平總書記指出，完成能源消費(fèi)總量指標(biāo)，既要盡力而為，又要實(shí)事求是，對(duì)于能耗強(qiáng)度達(dá)標(biāo)而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費(fèi)總量控制要有適當(dāng)彈性?！斗桨浮诽岢龅男路椒?，有利于進(jìn)一步優(yōu)化全國(guó)和各地區(qū)能源資源配置。
（一）優(yōu)化指標(biāo)分配方法，促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展
各地區(qū)的能耗強(qiáng)度降低約束性目標(biāo)和能源消費(fèi)總量預(yù)期性目標(biāo)，是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。在優(yōu)化指標(biāo)分配方法方面，《方案》提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標(biāo)完成情況等因素，合理確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量目標(biāo)。這一方法既綜合考慮了經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等多種因素，又考慮了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和現(xiàn)實(shí)，還綜合考慮了國(guó)家對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位，旨在推動(dòng)各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?！斗桨浮诽岢觯芎膹?qiáng)度降低達(dá)到國(guó)家下達(dá)激勵(lì)目標(biāo)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其能源消費(fèi)總量在五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強(qiáng)度下降更快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量更高的地區(qū)集中。
（二）推行用能指標(biāo)交易，滿足發(fā)展較快地區(qū)更多用能需求
市場(chǎng)化是能源供需體系改革的重要方向，用能權(quán)交易是能源市場(chǎng)化改革的重要組成部分。《方案》提出，對(duì)于那些總量指標(biāo)不足、需建設(shè)新項(xiàng)目的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），在確保完成能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)的情況下，可向能耗強(qiáng)度降低進(jìn)展順利、能源消費(fèi)總量指標(biāo)富余的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有償購(gòu)買總量指標(biāo)，國(guó)家根據(jù)交易結(jié)果調(diào)整相關(guān)地區(qū)總量目標(biāo)并進(jìn)行考核。《方案》提出的用能權(quán)交易方法，有助于能源消費(fèi)總量額度不夠用的地區(qū)滿足節(jié)能考核要求。
（三）實(shí)施用能預(yù)算管理，優(yōu)先保障居民生活和高附加值產(chǎn)業(yè)用能
既要保障能源需求的合理增長(zhǎng)，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優(yōu)先級(jí)，是實(shí)施能耗雙控的難點(diǎn)所在?！斗桨浮诽岢?，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要編制用能預(yù)算管理方案，預(yù)留一些能耗指標(biāo)，用于保障居民生活、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，體現(xiàn)了以人民為中心、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。《方案》提出，推動(dòng)能源要素向單位能耗產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目?jī)A斜，這意味著能耗指標(biāo)要用于發(fā)展能耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立用能預(yù)算管理制度，能推動(dòng)各地區(qū)將有限的能源資源用于優(yōu)先滿足人民美好生活需要和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應(yīng)能源、無(wú)限制使用能源”的粗放發(fā)展模式，遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。
（四）預(yù)留能源消費(fèi)總量指標(biāo)，支持國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)
《方案》提出要求，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，要加強(qiáng)與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力。由黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的有關(guān)重大項(xiàng)目，經(jīng)綜合考慮全國(guó)能耗雙控目標(biāo)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對(duì)項(xiàng)目能耗量實(shí)行減免。通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)家重大項(xiàng)目和能耗雙控政策，增強(qiáng)政策之間的協(xié)同性，保障重大項(xiàng)目順利實(shí)施。
二、通過(guò)源頭控制、過(guò)程管理、結(jié)果考核，持續(xù)提高能源利用效率
能耗雙控目標(biāo)能否能順利完成，與經(jīng)濟(jì)的增速和結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，其中，高耗能項(xiàng)目的影響最為突出?！斗桨浮诽岢鋈婕訌?qiáng)能源消費(fèi)側(cè)事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動(dòng)我國(guó)能源效率持續(xù)提高。
（一）強(qiáng)化節(jié)能審查制度，提升新上項(xiàng)目能效水平
對(duì)新建項(xiàng)目能源利用效率進(jìn)行事前謀劃和嚴(yán)格準(zhǔn)入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設(shè)備?！斗桨浮诽岢觯獓?yán)格實(shí)施節(jié)能審查制度，從源頭上嚴(yán)控新上項(xiàng)目能效水平；新上高耗能項(xiàng)目必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策且能效達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平；未達(dá)到能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)進(jìn)度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對(duì)高耗能項(xiàng)目緩批限批，新增高耗能項(xiàng)目須實(shí)行等量減量替代。堅(jiān)決管控高耗能高排放項(xiàng)目，對(duì)新增能耗5萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的“兩高”項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委還將會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)窗口指導(dǎo)?？刂坪眯略龈吆哪茼?xiàng)目能效水平，有利于行業(yè)整體能源效率水平提高。
（二）加大節(jié)能管理力度，提高重點(diǎn)用能單位能源效率
項(xiàng)目投產(chǎn)后，加強(qiáng)用能過(guò)程管理、提升節(jié)能管理能力，是企業(yè)節(jié)能的重中之重。重點(diǎn)用能單位能源消費(fèi)量占全國(guó)能源消費(fèi)總量近60%，抓住重點(diǎn)用能單位就抓住了節(jié)能工作的牛鼻子。《方案》提出，重點(diǎn)用能單位要加強(qiáng)先進(jìn)節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用，鼓勵(lì)開展節(jié)能技術(shù)改造，深挖節(jié)能潛力；要加強(qiáng)能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，建立健全能源計(jì)量體系。為更好指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)《節(jié)約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動(dòng)重點(diǎn)用能單位完善能源利用狀況報(bào)告制度，加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)；加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，壓實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任。通過(guò)企業(yè)自身提高節(jié)能管理能力，政府督促企業(yè)做好節(jié)能工作，不斷提升重點(diǎn)用能單位能源效率。
（三）完善能耗雙控考核，推動(dòng)各地區(qū)能耗強(qiáng)度持續(xù)降低
能耗雙控考核是年度和每個(gè)五年規(guī)劃期針對(duì)地方政府能耗雙控工作開展的事后評(píng)價(jià)?！斗桨浮分赋?，要增加能耗強(qiáng)度降低指標(biāo)考核權(quán)重，合理設(shè)置能源消費(fèi)總量指標(biāo)考核權(quán)重；強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，考核結(jié)果交由干部主管部門作為對(duì)省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀、懲罰落后，對(duì)進(jìn)度嚴(yán)重滯后、工作不力地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。發(fā)揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動(dòng)各地區(qū)能源利用效率持續(xù)提高。
三、通過(guò)預(yù)留指標(biāo)、超額免計(jì)、完善統(tǒng)計(jì)，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化
在能源消費(fèi)側(cè)推動(dòng)“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發(fā)展，是全球能源低碳轉(zhuǎn)型的大勢(shì)所趨，也是國(guó)際國(guó)內(nèi)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。《方案》在傳承我國(guó)能源消費(fèi)側(cè)管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了鼓勵(lì)更多使用可再生能源的制度設(shè)計(jì)，有利于我國(guó)加快能源消費(fèi)側(cè)革命，為未來(lái)重塑能源消費(fèi)形態(tài)奠定基礎(chǔ)。
（一）超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵(lì)可再生能源消費(fèi)
可再生能源具有清潔、低碳等特點(diǎn)，是碳達(dá)峰、碳中和背景下加快發(fā)展的重要方向。《方案》提出，根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對(duì)超額完成激勵(lì)性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費(fèi)總量考核。這一政策可以激勵(lì)地方更積極的開發(fā)并使用可再生能源，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。
（二）加強(qiáng)非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)，更好呈現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整效果
長(zhǎng)期以來(lái)，核電、光伏、風(fēng)電等非化石能源在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占比較小，統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)比較薄弱?！斗桨浮诽岢?，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局要會(huì)同國(guó)家能源局做好全國(guó)非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完善非化石能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)。進(jìn)一步完善非化石能源統(tǒng)計(jì)工作，將對(duì)我國(guó)完善能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)制度，夯實(shí)碳達(dá)峰、碳中和統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)發(fā)揮重要作用。
《方案》的發(fā)布，對(duì)于我國(guó)加快推進(jìn)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動(dòng)節(jié)能和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。
（作者：伊文婧、白泉 國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所）
以提升能源產(chǎn)出率為導(dǎo)向 加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展——《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀之三
提高能源資源利用效率，是加快生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續(xù)提升能源產(chǎn)出效率，以盡可能少的能源消耗創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益。近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實(shí)，這對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
一、持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求
能源產(chǎn)出率指單位能源投入的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的重要標(biāo)志。我國(guó)能源消費(fèi)總量大、化石能源比重高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向更高形態(tài)，必須把提升能源產(chǎn)出率作為重要目標(biāo)，這是高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。
我國(guó)節(jié)能降耗取得顯著成就，但能源產(chǎn)出率與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在明顯差距。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低24.4%，節(jié)能量占同時(shí)期全世界節(jié)能量一半左右。但與其他國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能源投入代價(jià)仍明顯偏高。2018年，我國(guó)能源產(chǎn)出率是世界平均水平的74%，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的48%。同時(shí)，我國(guó)地區(qū)之間能源產(chǎn)出率差距較大，最發(fā)達(dá)省份與最不發(fā)達(dá)省份之間相差達(dá)8倍以上?？紤]到發(fā)達(dá)國(guó)家能源效率還在持續(xù)進(jìn)步，我國(guó)要縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，必須持續(xù)大幅提升能源產(chǎn)出率，這是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的根本要求。
破解資源環(huán)境約束和矛盾，必須從源頭上持續(xù)提升能源產(chǎn)出率。我國(guó)化石能源消費(fèi)總量大、強(qiáng)度高，需求仍在持續(xù)增長(zhǎng)，帶來(lái)的資源、環(huán)境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國(guó)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)總體達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續(xù)上升，要進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，在加快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也必須有效控制能源需求過(guò)快增長(zhǎng)，避免碳排放負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇。此外，考慮到太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會(huì)帶來(lái)一定的生態(tài)環(huán)境影響，在建設(shè)美麗中國(guó)過(guò)程中，各類能源品種開發(fā)利用都要把提高產(chǎn)出率放在首位。
把能源產(chǎn)出率放在優(yōu)先位置，大力提升節(jié)能工作效能。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面追求GDP擴(kuò)張，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來(lái)，甚至擔(dān)心解決能源環(huán)境問(wèn)題會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)把能源產(chǎn)出率作為重要標(biāo)尺，融入能源開發(fā)利用全過(guò)程和各領(lǐng)域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負(fù)荷，大量節(jié)約末端治理投資。同時(shí)，由于能源產(chǎn)出率是相對(duì)指標(biāo)，也有利于不同地區(qū)平衡經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各類要素合理優(yōu)化配置。
二、引導(dǎo)各地區(qū)把發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和效益上來(lái)
推動(dòng)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展格局，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優(yōu)化能源要素配置、提升系統(tǒng)效率等方面還有很大空間?！斗桨浮吠ㄟ^(guò)優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實(shí)，把中央關(guān)于“不簡(jiǎn)單以GDP論英雄”的要求落到了實(shí)處，樹立了政績(jī)考核的新導(dǎo)向。
提升能源產(chǎn)出率不是限制用能，目的是提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，傳統(tǒng)“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，必須創(chuàng)新更高效率的發(fā)展模式。《方案》以提升能源產(chǎn)出率為導(dǎo)向，有利于扭轉(zhuǎn)片面追求GDP、投資增長(zhǎng)等傾向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。同時(shí)，《方案》增加了能源消費(fèi)總量管理彈性，對(duì)化石能源和非化石能源消費(fèi)區(qū)別對(duì)待，也為各地區(qū)優(yōu)化不同行業(yè)、不同品種能源資源配置，重塑能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式創(chuàng)造了更大空間。
充分考慮地區(qū)之間的共性和差異，促進(jìn)綠色發(fā)展良性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，我國(guó)地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產(chǎn)生了發(fā)展趨同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象?！斗桨浮钒涯茉串a(chǎn)出率作為主要依據(jù)，考慮了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標(biāo)任務(wù)，并對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目實(shí)行能耗統(tǒng)籌。與以往不同的是，《方案》既體現(xiàn)了推動(dòng)綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)的共同要求，又充分考慮了地區(qū)實(shí)際狀況，有利于激勵(lì)地區(qū)之間良性競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)培育綠色發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)。
區(qū)別設(shè)置基本目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)，激發(fā)各地區(qū)主動(dòng)性和創(chuàng)造性。提升能源產(chǎn)出率是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要瞄準(zhǔn)國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，不斷縮小技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的差距，也要勇于創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)綠色跨越發(fā)展?！斗桨浮窂母鞯貐^(qū)實(shí)際出發(fā)，既制定了能耗強(qiáng)度降低即能源產(chǎn)出率提升的基本目標(biāo)，作為綠色高質(zhì)量發(fā)展的底線約束；同時(shí)，也對(duì)各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵(lì)目標(biāo)，出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。
三、推動(dòng)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際持續(xù)提升綠色高質(zhì)量發(fā)展水平
提升能源產(chǎn)出率不是一蹴而就，也不是簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在能源產(chǎn)出率上達(dá)到同一水平，而是要結(jié)合各地區(qū)實(shí)際條件，不斷探索創(chuàng)新各具特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。《方案》在能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)分解中對(duì)能源產(chǎn)出率較低的地區(qū)提出更高要求，在能耗總量目標(biāo)分解中對(duì)能源產(chǎn)出率較高的地區(qū)適度傾斜，有利于加快推動(dòng)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。
能源要素配置要向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)適度傾斜。隨著我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)越發(fā)明顯，帶動(dòng)能源需求分布格局出現(xiàn)明顯變化?！斗桨浮纷裱?jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，在能源消費(fèi)總量目標(biāo)分解中明確提出，對(duì)能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。這既有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，在全社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造中發(fā)揮更大作用，也有利于引導(dǎo)資源環(huán)境脆弱地區(qū)更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理控制化石能源開發(fā)利用強(qiáng)度，避免自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富過(guò)度消耗。
新增長(zhǎng)極要在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)能源產(chǎn)出率普遍高于全國(guó)平均水平，但與發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際大都市相比仍有明顯差距。在打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)要發(fā)揮市場(chǎng)化程度高、企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。通過(guò)全面對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先能效標(biāo)準(zhǔn)，大幅提升新建產(chǎn)能能源產(chǎn)出率要求，創(chuàng)新能源管理市場(chǎng)化機(jī)制等，有效釋放綠色低碳消費(fèi)、綠色技術(shù)創(chuàng)新等巨大內(nèi)需潛力，引領(lǐng)我國(guó)向全球綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展大國(guó)強(qiáng)國(guó)加快轉(zhuǎn)變。
區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)一體化綠色發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)普遍為能源凈調(diào)入地區(qū)，在全國(guó)一盤棋發(fā)展要求下，要統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推進(jìn)資源輸出地區(qū)和調(diào)入地區(qū)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)要轉(zhuǎn)變自給自足等發(fā)展理念，降低化石能源利用強(qiáng)度，加大對(duì)區(qū)域外清潔能源的消納利用。同時(shí)，能源生產(chǎn)率低的地區(qū)要努力趕上，強(qiáng)化節(jié)能提高能效力度，不斷趨向全國(guó)平均水平。此外，要優(yōu)化遠(yuǎn)距離跨區(qū)輸煤、輸電布局，加強(qiáng)區(qū)域能源協(xié)調(diào)一體發(fā)展，減少長(zhǎng)距離輸送、重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致的能源浪費(fèi)。
“十四五”是我國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，是全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續(xù)堅(jiān)持和完善能耗雙控，強(qiáng)化提升能源產(chǎn)出率目標(biāo)導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展取得更大進(jìn)步。
（作者：田智宇 國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所）
