三十年河?xùn)|，三十年河西。
休說世事無常。
百年變局一朝至，且看風(fēng)云激蕩。
一、形勢(shì)變化
“故兵無常勢(shì)，水無常形。能因敵變化而取勝者，謂之神?！薄秾O子兵法》
相對(duì)“十三五”期間，當(dāng)前抽水蓄能的發(fā)展形勢(shì)發(fā)生了重大變化。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是“雙碳”目標(biāo)明確了要求。二是新能源發(fā)展提出了需要。三是電價(jià)政策穩(wěn)定了預(yù)期。
（一）“雙碳”目標(biāo)
“雙碳”目標(biāo)對(duì)能源發(fā)展提出了新的要求。根據(jù)IEA、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、世界資源研究所等機(jī)構(gòu)研究統(tǒng)計(jì)情況，估計(jì)我國(guó)目前的碳排放總量約120～130億噸，約占全球能源領(lǐng)域碳排放的28.8%，其中能源使用產(chǎn)生的碳排放約95～100億噸。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)， “能源”是必須緊緊扭住牛鼻子。因此，未來的能源發(fā)展必須嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)、大力發(fā)展“零碳”新能源。
（二）新能源發(fā)展需要
“雙碳”目標(biāo)是外因。隨著科技進(jìn)步，陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)入全面平價(jià)時(shí)代是內(nèi)因。正是外因和內(nèi)因相互作用，所以我們有把握提出“到2030年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上”的發(fā)展目標(biāo)。
風(fēng)光等新能源具有隨機(jī)性、波動(dòng)性等特點(diǎn)。為了新能源規(guī)?；⒏弑壤l(fā)展，必須同時(shí)伴隨著儲(chǔ)能的大發(fā)展。抽水蓄能是目前最經(jīng)濟(jì)的儲(chǔ)能手段，同時(shí)還可以為電力系統(tǒng)提供必要的轉(zhuǎn)動(dòng)慣量、保證系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，與現(xiàn)有其他調(diào)峰、儲(chǔ)能方式，具有較大的比較優(yōu)勢(shì)。因應(yīng)新能源發(fā)展的需要，抽水蓄能的發(fā)展空間十分廣闊。
（三）穩(wěn)定的電價(jià)政策
為了促進(jìn)抽水蓄能的發(fā)展，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，就必須保證抽水蓄能電站的投資主體能夠有明確的回報(bào)。2021年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)），明確提出“堅(jiān)持并優(yōu)化抽水蓄能兩部制電價(jià)政策”“健全抽水蓄能電站費(fèi)用分?jǐn)偸鑼?dǎo)方式”等相關(guān)內(nèi)容，對(duì)電價(jià)形成機(jī)制、電價(jià)疏導(dǎo)機(jī)制等各方關(guān)切都進(jìn)行了明確的規(guī)定。穩(wěn)定、可預(yù)期的電價(jià)政策為抽水蓄能電站的大發(fā)展掃清了最后的障礙。
綜上所述，隨著外部有利形勢(shì)的變化，抽水蓄能電站迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。
二、體制沿革
“合于利而動(dòng)，不合于利而止?！薄秾O子兵法》
（一）三個(gè)問題的答案
下面簡(jiǎn)要回顧一下，在抽水蓄能各個(gè)發(fā)展階段的三個(gè)關(guān)鍵問題的答案。
即誰來決策？誰來建設(shè)？誰來買單？
第一階段。2004年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改能源〔2004〕71號(hào)），對(duì)這三個(gè)問題有明確的回答。①由國(guó)務(wù)院投資主管部門嚴(yán)格審批。②抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建設(shè)和管理。③其建設(shè)和運(yùn)行成本納入電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用。2011年，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好抽水蓄能電站建設(shè)的通知》，繼續(xù)強(qiáng)化了對(duì)于投資主體的要求，明確提出“杜絕電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)合資建設(shè)抽水蓄能電站項(xiàng)目；嚴(yán)格審核發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)抽水蓄能電站項(xiàng)目”。
第二階段。2014年，隨著電力系統(tǒng)發(fā)展和簡(jiǎn)政放權(quán)等外部形勢(shì)發(fā)生變化，國(guó)務(wù)院和國(guó)家行業(yè)主管部門針對(duì)抽水蓄能行業(yè)出臺(tái)了一系列的文件，這三個(gè)問題的答案也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。
關(guān)于誰來決策的問題，分成了兩部分。一是由國(guó)家組織來編規(guī)劃。7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕1763號(hào)），明確提出未納入國(guó)家抽水蓄能電站選點(diǎn)規(guī)劃及相關(guān)建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得建設(shè)。9月，國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于落實(shí)抽水蓄能電站選點(diǎn)規(guī)劃進(jìn)一步做好抽水蓄能電站規(guī)劃建設(shè)工作的通知》（國(guó)能綜新能〔2014〕699號(hào)）中，也明確提出“國(guó)家能源局組織制定的選點(diǎn)規(guī)劃是各地抽水蓄能電站規(guī)劃建設(shè)的基本依據(jù)”。二是由省級(jí)政府負(fù)責(zé)核準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）的通知》，明確提出抽水蓄能電站由省級(jí)政府核準(zhǔn)。
關(guān)于誰來建設(shè)的問題。11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出“在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站”。同月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關(guān)問題的意見》（發(fā)改能源〔2014〕2482號(hào)），提出“抽水蓄能電站目前以電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)全資建設(shè)和管理為主，逐步建立引入社會(huì)資本的多元市場(chǎng)化投資體制機(jī)制。在具備條件的地區(qū)，鼓勵(lì)采用招標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目業(yè)主，按國(guó)家規(guī)劃和政策要求獨(dú)立投資建設(shè)抽水蓄能電站”。
關(guān)于誰來買單的問題。上述1763號(hào)文中，提出“電力市場(chǎng)形成前，抽水蓄能電站實(shí)行兩部制電價(jià)”，“電力市場(chǎng)化前，抽水蓄能電站容量電費(fèi)和抽發(fā)損耗納入當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)（或區(qū)域電網(wǎng)）運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核算，并作為銷售電價(jià)調(diào)整因素統(tǒng)籌考慮”。
第三階段。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）。在電力體制改革的大背景下，上述三個(gè)問題中部分問題的答案有了新的變化。
關(guān)于誰來決策的事情。在這一階段，依舊維持國(guó)家編規(guī)劃，由省級(jí)政府核準(zhǔn)的總體格局。但是內(nèi)涵發(fā)生了變化，主要是因?yàn)閲?guó)家編制規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則發(fā)生了變化。原來的思路是“國(guó)家能源主管部門統(tǒng)一組織開展選點(diǎn)規(guī)劃工作，統(tǒng)籌考慮區(qū)域電網(wǎng)調(diào)峰資源、系統(tǒng)需要和站點(diǎn)資源條件，分析研究抽水蓄能電站建設(shè)規(guī)模和布局，合理確定推薦站點(diǎn)、建設(shè)時(shí)序和服務(wù)范圍，將選點(diǎn)規(guī)劃作為各地抽水蓄能電站規(guī)劃建設(shè)的基本依據(jù)”（發(fā)改能源〔2014〕2482號(hào)），而新一版中長(zhǎng)期規(guī)劃的原則是“應(yīng)規(guī)盡規(guī)，能開快開”。相對(duì)于2482號(hào)文，新一版中長(zhǎng)期規(guī)劃中不對(duì)各省的需求和發(fā)展規(guī)模設(shè)限，而是以各省級(jí)上報(bào)的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，按照不涉及生態(tài)保護(hù)紅線、確保抽水蓄能與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展等原則，把上報(bào)項(xiàng)目清單中符合原則的項(xiàng)目列入重點(diǎn)實(shí)施清單，把不符合上述原則的項(xiàng)目暫時(shí)列入規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。可以把中長(zhǎng)期規(guī)劃中推薦項(xiàng)目清單理解為“菜單”，中長(zhǎng)期規(guī)劃中提出的建設(shè)規(guī)模作為預(yù)期性指標(biāo)。由各省級(jí)單位制定并組織實(shí)施的“本地區(qū)抽水蓄能電站中長(zhǎng)期規(guī)劃實(shí)施方案”，是最后擺上桌的“正餐”，取代原來的選點(diǎn)規(guī)劃，成為未來抽水蓄能建設(shè)決策過程的核心環(huán)節(jié)。
關(guān)于誰來建設(shè)的問題。在中長(zhǎng)期規(guī)劃中，進(jìn)一步強(qiáng)化了投資主體多元化的發(fā)展思路，明確提出“進(jìn)一步完善相關(guān)政策，穩(wěn)妥推進(jìn)以招標(biāo)、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目投資主體，支持核蓄一體化、風(fēng)光蓄多能互補(bǔ)基地等新業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)抽水蓄能?！毕鄬?duì)于2014年的相關(guān)文件，這一表述更準(zhǔn)確、更積極。同時(shí)，因?yàn)殡妰r(jià)政策的支持，積極的發(fā)展預(yù)期，由電網(wǎng)企業(yè)為主的投資主體必將發(fā)生較大規(guī)模的改變，日益呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
關(guān)于誰來買單的問題。根據(jù)《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則》（發(fā)改能源規(guī)〔2020〕889號(hào)），“市場(chǎng)用戶的用電價(jià)格由電能量交易價(jià)格、輸配電價(jià)格、輔助服務(wù)費(fèi)用、政府性基金及附加等構(gòu)成，促進(jìn)市場(chǎng)用戶公平承擔(dān)系統(tǒng)責(zé)任。輸配電價(jià)格、政府性基金及附加按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！彪m然《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》提出，抽水蓄能電站、電儲(chǔ)能設(shè)施屬于與輸配電無關(guān)的固定資產(chǎn)，不得納入可計(jì)提收益的固定資產(chǎn)范圍，但根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)）規(guī)定，“政府核定的抽水蓄能容量電價(jià)對(duì)應(yīng)的容量電費(fèi)由電網(wǎng)企業(yè)支付，納入省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)回收?！币虼耍樗钅艿馁I單對(duì)象最終仍是通過省級(jí)輸配電價(jià)傳導(dǎo)到市場(chǎng)用戶來承擔(dān)。
（二）利害分析
綜上所述，在第一階段，國(guó)家審批建設(shè)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，電網(wǎng)買單。收益主要在地方，成本通過電網(wǎng)企業(yè)分?jǐn)偟饺珖?guó)。項(xiàng)目成本由全國(guó)分?jǐn)?，但是?xiàng)目建設(shè)卻可以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，所以項(xiàng)目所在地的積極性最高。電網(wǎng)為了電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行需要，建設(shè)一定規(guī)模的抽水蓄能可以起到節(jié)約燃煤的作用，但是規(guī)?？偭繀s不宜過大。
在第二階段，國(guó)家嚴(yán)格編制規(guī)劃，地方負(fù)責(zé)核準(zhǔn)，成本分?jǐn)偟绞〖?jí)電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用，但實(shí)際上可能也會(huì)通過電網(wǎng)企業(yè)省際盈虧平衡傳導(dǎo)到全國(guó)的電力用戶。與上一階段一樣，地方仍然會(huì)得到了大部分好處，所以項(xiàng)目所在地建設(shè)積極性依然很高。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)壓力，電網(wǎng)企業(yè)傾向于維持有序發(fā)展。在這一階段，由于投資體制、電價(jià)形成機(jī)制和疏導(dǎo)機(jī)制均存在一定不確定性，社會(huì)資本總體呈觀望態(tài)度。
在第三階段，國(guó)家編制規(guī)劃，地方制訂實(shí)施方案、核準(zhǔn)，成本通過省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)傳導(dǎo)到省內(nèi)用戶。從國(guó)家來講，因?yàn)樾履茉创蟀l(fā)展，必須建設(shè)大規(guī)模的儲(chǔ)能設(shè)施，因此大力支持抽水蓄能建設(shè)，并提出了“應(yīng)規(guī)盡規(guī)”的發(fā)展思路，大幅放寬了納入中長(zhǎng)期規(guī)劃的站點(diǎn)規(guī)模?？紤]到抽水蓄能的容量?jī)r(jià)格成本將主要通過省級(jí)輸配電價(jià)傳導(dǎo)到省內(nèi)電力用戶，推高省內(nèi)用能成本，因此省級(jí)能源主管單位對(duì)于是否進(jìn)行大規(guī)模抽水蓄能電站將持審慎的態(tài)度，以期在系統(tǒng)調(diào)峰能力建設(shè)和經(jīng)濟(jì)用能成本之間尋找一個(gè)平衡。對(duì)于市縣一級(jí)的地方政府，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)氐胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展的促進(jìn)作用仍然是直接而且顯著的，而電價(jià)成本將在全省疏導(dǎo)，所以積極性較高。此外，因?yàn)槊鞔_的發(fā)展預(yù)期和穩(wěn)定的電價(jià)回收機(jī)制，社會(huì)資本在這個(gè)階段的積極性將得到大幅提升，但是所跟蹤的項(xiàng)目是否能夠被列入省內(nèi)的實(shí)施方案，將是下一階段關(guān)注的重點(diǎn)。
三、規(guī)劃出世
“兵無選鋒曰北?！薄秾O子兵法》
（一）歷次選點(diǎn)規(guī)劃
20世紀(jì)80年代中期，為了研究解決電網(wǎng)調(diào)峰困難問題，廣東省、華北電網(wǎng)、華東電網(wǎng)等地區(qū)有關(guān)單位，組織開展了重點(diǎn)區(qū)域的抽水蓄能電站資源調(diào)查和規(guī)劃選點(diǎn)工作。20世紀(jì)90年代期間，華中、東北等區(qū)域電網(wǎng)開展了部分區(qū)域的抽水蓄能站點(diǎn)資源調(diào)查和規(guī)劃選點(diǎn)工作。2009年，國(guó)家能源局在山東泰安召開了抽水蓄能建設(shè)工作座談會(huì)。會(huì)議紀(jì)要中提出，要切實(shí)加強(qiáng)抽水蓄能電站建設(shè)規(guī)劃工作。要求“水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院要會(huì)同電網(wǎng)公司、地方政府，進(jìn)一步加強(qiáng)和組織開展抽水蓄能電站的選點(diǎn)工作，按照距負(fù)荷中心近、地形地質(zhì)條件和技術(shù)指標(biāo)優(yōu)越的原則，以省或區(qū)域（電網(wǎng)）為單位，全面系統(tǒng)地開展站址選點(diǎn)工作?！卑凑兆剷?huì)工作部署，2009～2013年，國(guó)家能源局組織各相關(guān)單位，以2020年為水平年，完成了浙江、安徽、江蘇、福建、山東、山西、內(nèi)蒙古、河北、河南、湖南、湖北、江西、重慶、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏、新疆、廣東、海南共22個(gè)?。▍^(qū)、市）的選點(diǎn)規(guī)劃工作。本次規(guī)劃抽水蓄能站點(diǎn)共59個(gè)，規(guī)劃總裝機(jī)容量7485萬千瓦。
抽水蓄能電站歷年裝機(jī)規(guī)模變化圖
2016年，國(guó)家能源局在北京組織召開了抽水蓄能規(guī)劃工作座談會(huì)。會(huì)議紀(jì)要中提出，要啟動(dòng)部分省份選點(diǎn)規(guī)劃和規(guī)劃調(diào)整工作?！笆濉逼陂g，國(guó)家能源局組織各相關(guān)單位先后開展了廣西、貴州、青海共三個(gè)?。▍^(qū)）的選點(diǎn)規(guī)劃工作和河北、浙江、安徽、福建、山東、湖北、新疆共7個(gè)?。▍^(qū)）的選點(diǎn)規(guī)劃調(diào)整工作。本次共增加推薦規(guī)劃站點(diǎn)22個(gè)，規(guī)劃總裝機(jī)容量2970萬千瓦。截至2020年底，根據(jù)國(guó)家能源局批復(fù)的歷次選點(diǎn)規(guī)劃成果，我國(guó)已納入國(guó)家級(jí)規(guī)劃的抽水蓄能站點(diǎn)資源規(guī)模在1.2億千瓦左右。
（二）規(guī)劃編制過程
我國(guó)山川遼闊、地勢(shì)雄奇，具有大規(guī)模建設(shè)抽水蓄能電站的資源條件。截至2021年6月底，我國(guó)抽水蓄能電站已、在建裝機(jī)規(guī)模達(dá)8536萬千瓦，其中已建3149萬千瓦，在建5393萬千瓦，抽水蓄能在電力系統(tǒng)中發(fā)揮越來越重要的作用。
已建裝機(jī)分布
在建裝機(jī)分布
但是在抽水蓄能電站快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨一些問題，主要體現(xiàn)在建設(shè)進(jìn)度滯后于電力系統(tǒng)需求，資源儲(chǔ)備與發(fā)展需求不匹配，開發(fā)與保護(hù)協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)等方面。
為適應(yīng)當(dāng)前及未來新能源大規(guī)模高比例發(fā)展以及新時(shí)期構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的需要，在歷次抽水蓄能電站站點(diǎn)資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出未來抽水蓄能發(fā)展的總體思路、主要任務(wù)、重大布局、保障措施等，2020年12月，國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于開展全國(guó)新一輪抽水蓄能中長(zhǎng)期規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)能綜通新能〔2020〕138號(hào)），正式啟動(dòng)通過抽水蓄能中長(zhǎng)期規(guī)劃（2021-2035年）編制工作。作為國(guó)家能源局確定的第一批研究資源基地（國(guó)能規(guī)劃〔2014〕63號(hào)），受國(guó)家能源局委托，作為技術(shù)支撐單位，水電總院全程參與了抽水蓄能中長(zhǎng)期規(guī)劃的編制工作。
2021年6月至7月，在深入研究的基礎(chǔ)上，各省級(jí)能源主管部門相繼提出本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展的思路、主要任務(wù)和重大布局。以此為基礎(chǔ)，國(guó)家能源局組織起草了《抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2021-2035年）》，經(jīng)征求各相關(guān)單位意見并修改完善后發(fā)布實(shí)施。
在規(guī)劃編制過程中，水電總院專家團(tuán)隊(duì)充分體現(xiàn)了“功成不必在我、功成必定有我”“鐵有痕、踏石留印”的工作精神，在鄭聲安董事長(zhǎng)、彭程總經(jīng)理、彭才德總工程師、李昇副院長(zhǎng)、趙增?？偨?jīng)理助理的領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)劃部組建了以嚴(yán)秉忠主任、韓冬助理、崔正輝博士、陳晨博士、于倩倩為骨干的規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，在規(guī)劃部全體員工一道幫助下，在總院各兄弟部門的大力支持下，在中國(guó)電建北京、西北、成都、中南、華東、貴陽、昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院等兄弟單位的共同努力下，以飽滿的精神和昂揚(yáng)的斗志，近二十易其稿，“為求一字穩(wěn)，耐得半宵寒”，字斟句酌，配合國(guó)家能源局圓滿完成了規(guī)劃的編制工作。
四、下步重點(diǎn)
“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越”——《憶秦娥·婁山關(guān)》
綜合研判外部形勢(shì)和內(nèi)部規(guī)律，我們認(rèn)為，下一步總院對(duì)于抽水蓄能的工作重點(diǎn)應(yīng)該主要放在三個(gè)方面。
一是配合國(guó)家定盤子。在規(guī)劃實(shí)施過程中，配合國(guó)家能源局，做好規(guī)劃調(diào)整工作，將條件成熟的站點(diǎn)納入重點(diǎn)實(shí)施方案。
二是配合省里做方案。規(guī)劃落地的重點(diǎn)，在于各省的實(shí)施方案。在這一方面，總院具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)。
三是配合投資主體來推進(jìn)建設(shè)。
奮斗是新時(shí)代最美的姿態(tài)。抽水蓄能的新時(shí)代已經(jīng)來臨，我們將攻堅(jiān)克難、迎刃而上，以飽滿的熱情擁抱未來！
