重構(gòu)電力市場體系是深化改革形勢要求
自2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）文》發(fā)布起，我國新一輪電力市場化改革歷時6年余，覆蓋全國的輸配電價(jià)改革已完成第二輪核定，市場化交易電量逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，首批現(xiàn)貨市場試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)并進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，市場化改革釋放紅利有力支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
當(dāng)前，我國電力市場化改革取得顯著成效，但存在的諸多問題也不容忽視。全國各地電力市場試點(diǎn)建設(shè)方案雖各有差異，但仍多“照貓畫虎”，以套用國外典型市場模式為主，“水土不服”情況較為突出。比如，對我國電源結(jié)構(gòu)復(fù)雜、需求持續(xù)快速增長等現(xiàn)實(shí)國情考慮不足，對新能源大規(guī)模發(fā)展、分布式發(fā)電日漸普及等新形勢新問題考慮不足，對能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)性協(xié)同、市場效率與供給安全兼顧等系統(tǒng)性考慮不足等。
隨著電力市場化改革持續(xù)深入推進(jìn)，這些深層次問題漸次暴露凸顯出來，甚至影響改革順利推進(jìn)。面向未來構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)需要，深入分析我國能源電力轉(zhuǎn)型發(fā)展要求和現(xiàn)實(shí)條件約束，在借鑒世界典型市場成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行科學(xué)創(chuàng)新，重構(gòu)具備中國特色的電力市場體系是必要而又迫切的。
當(dāng)前我國電力市場建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)
目前，我國已經(jīng)建成世界上裝機(jī)規(guī)模最大、電壓等級最高、覆蓋范圍最廣的電力系統(tǒng)，取得舉世矚目的電力工業(yè)發(fā)展成就。我國電力市場化改革歷經(jīng)多年，同樣已取得長足發(fā)展，但仍有諸多老大難問題未能妥善解決。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，將推動我國加速向以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，更是帶來如何適應(yīng)新能源快速發(fā)展等新挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)之一：新能源快速發(fā)展帶來系統(tǒng)容量保障難題。風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電出力具有隨機(jī)性、波動性，相對常規(guī)電源而言僅有電量替代效益而無容量替代效用。隨著系統(tǒng)中風(fēng)光等新能源比重逐步提升，電力供給容量保障短缺風(fēng)險(xiǎn)將逐漸凸顯出來。2020年美國加州夏季大停電事故的發(fā)生，一方面因?yàn)楦邷貙?dǎo)致負(fù)荷需求增長，另一方面也因大量新能源裝機(jī)低出力導(dǎo)致系統(tǒng)凈負(fù)荷（總負(fù)荷扣除風(fēng)電、光伏出力）明顯增加。國內(nèi)也有類似情況，雖然近年全國風(fēng)電、光伏裝機(jī)迅猛增長，但有效供給容量不足仍導(dǎo)致我國中南部部分地區(qū)在今年初及近期出現(xiàn)了電力供應(yīng)短缺問題。解決容量保障問題，僅依賴新能源規(guī)模增加并不夠，還需要依靠各類儲能及其他常規(guī)電源等提供容量支持。在新形勢下如何確保系統(tǒng)容量供給安全，是電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。
挑戰(zhàn)之二：電源結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難度加大。在能源綠色低碳轉(zhuǎn)型過程中，電源結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化是大勢所趨。當(dāng)前我國東北、華北、華東地區(qū)以火電為主，電源結(jié)構(gòu)較為單一，而西北、華中和南方地區(qū)水電占比較高，電源結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，隨著新能源快速發(fā)展，各地區(qū)電源結(jié)構(gòu)都將發(fā)生改變。對以化石能源為主的相對均一化電源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)而言，采用簡單集中競價(jià)、統(tǒng)一邊際出清等電能量市場模式就能基本滿足要求。然而，新能源大規(guī)模發(fā)展，一方面其近零邊際成本特性將對市場出清價(jià)格產(chǎn)生沖擊，顯著削弱常規(guī)電源的電能量市場收益能力乃至影響其生存，另一方面新能源資源特性決定了僅依靠自身并不能實(shí)現(xiàn)電力可靠供應(yīng)，而需要包括常規(guī)電源在內(nèi)的其他調(diào)節(jié)資源協(xié)同互助。展望未來，在資源特性、邊際成本、資源效用等差異巨大的復(fù)雜電源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，主要依據(jù)電量進(jìn)行利益分配的市場模式顯然無法滿足激勵要求。
挑戰(zhàn)之三：分布式產(chǎn)銷者涌現(xiàn)，催生新的市場交易需求。傳統(tǒng)電力系統(tǒng)主要依賴火電、水電、核電等集中式電源供給電力，大小用戶基本都是純粹的電力消費(fèi)者。與之相適應(yīng)，當(dāng)前世界各國的電力市場基本都采用了“批發(fā)+零售”兩級市場模式，數(shù)量巨大的中小用戶由零售商代替參與批發(fā)交易，數(shù)量有限的電源主體基本都能直接參與批發(fā)市場。從資源稟賦看，未來新能源必然會走集中式、分布式并舉的發(fā)展道路，分布式光伏等新能源走入千家萬戶是大勢所趨。由此，大量電力用戶將由原來的純消費(fèi)者變成產(chǎn)銷者，廣大中小用戶不光有買入電力需要，也會有賣出富余電力需要。電力交易需求場景、交易數(shù)量、交易頻次等都將發(fā)生巨大變化，構(gòu)建適應(yīng)大量分布式資源交互需要的市場模式勢在必行。
挑戰(zhàn)之四：市場主體結(jié)構(gòu)不均衡，影響市場競爭績效。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)哈弗學(xué)派認(rèn)為，市場結(jié)構(gòu)決定市場行為，進(jìn)而影響市場績效。在壟斷市場中，因市場主導(dǎo)者可以發(fā)揮價(jià)格影響力，往往導(dǎo)致市場低效率。目前，我國發(fā)電企業(yè)國有資本總體占比近7成，為保障電力供給安全發(fā)揮了“壓艙石”的重要作用，但也存在運(yùn)營效率有待提升等問題。另外，各省區(qū)也普遍存在單一發(fā)電主體占比過高現(xiàn)象，個別地區(qū)占比甚至超過50%，超過市場壟斷評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為解決市場主體結(jié)構(gòu)不均衡問題，一方面可通過混合所有制改革等方式，推進(jìn)存量發(fā)電資產(chǎn)股權(quán)改革，另一方面還應(yīng)擴(kuò)大增量市場競爭，引入更多發(fā)電投資主體，改善整體市場主體結(jié)構(gòu)。在電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)中，如何降低監(jiān)管難度以及擴(kuò)大市場競爭也是需要考慮的重點(diǎn)。
挑戰(zhàn)之五：改革擱淺成本問題需要妥善解決。我國電力體制經(jīng)歷了由高度計(jì)劃到逐步市場化的過程，由此形成改革擱淺成本問題在所難免。從發(fā)電環(huán)節(jié)來說，原標(biāo)桿價(jià)格機(jī)制提供了穩(wěn)定的收益預(yù)期，投資主體基于政策背書實(shí)施了投資建設(shè)電源行為，隨著市場化改革推進(jìn)，由市場競爭決定的價(jià)格收益水平往往難達(dá)預(yù)期，甚至難以覆蓋前期投資及運(yùn)營成本。未來，我國中長期電力需求仍將呈現(xiàn)較快增長，電力供給能力需持續(xù)增強(qiáng)，存量發(fā)電資源作為沉沒成本應(yīng)將其價(jià)值最大化，這才是整體社會福利最優(yōu)的選擇。對發(fā)電環(huán)節(jié)改革擱淺成本的妥善處理，既是銜接改革前政策機(jī)制的需要，也是保障電力供應(yīng)安全、社會福利最大化的需要，是我國電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)需要關(guān)注的另一重點(diǎn)。
適應(yīng)新形勢要求的新型電力市場設(shè)計(jì)
電力市場相關(guān)基礎(chǔ)理論框架產(chǎn)生已超過三十年，但縱覽世界各國電力市場化改革歷程及現(xiàn)狀，電力市場設(shè)計(jì)沒有放諸四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)答案。各國電力市場既有共性也有特性，可以博采眾家之長，在知其然也知其所以然基礎(chǔ)上，充分借鑒典型市場的成功經(jīng)驗(yàn)，但也不能削足適履，忽視我國具體國情而生搬硬套國外典型模式。只有將電力市場設(shè)計(jì)普遍理論與中國實(shí)際進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，才能走出真正適合我國國情的特色電力市場建設(shè)道路。
新型電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)需要遵循系統(tǒng)性、包容性和激勵相容原則。缺乏頂層設(shè)計(jì)的盲目漸進(jìn)探索式改革往往容易顧此失彼導(dǎo)致機(jī)制缺陷，與之相匹配的查漏補(bǔ)缺“摞補(bǔ)丁式”機(jī)制設(shè)計(jì)則會導(dǎo)致規(guī)則冗余復(fù)雜，運(yùn)行效率低下等問題，在電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)中堅(jiān)持系統(tǒng)性思維尤為重要。好的機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)具備包容性，能適應(yīng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及未來發(fā)展需要，電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)同樣需要能兼容當(dāng)前新能源發(fā)電等技術(shù)不具備競爭優(yōu)勢的現(xiàn)狀，以及未來競爭能力可能改變的前瞻需要。激勵相容是評價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，新能源大規(guī)模發(fā)展是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，推動構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的必然選擇，但是新能源過快發(fā)展將推高供給成本，而發(fā)展過慢則無法按期達(dá)成碳減排目標(biāo)，需要通過滿足激勵相容性的市場機(jī)制設(shè)計(jì)，引導(dǎo)新能源實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。
實(shí)現(xiàn)安全、經(jīng)濟(jì)、綠色目標(biāo)協(xié)同，是新型電力市場機(jī)制設(shè)計(jì)目的也是難點(diǎn)。目前，世界各國大同小異的電能量市場大都發(fā)揮了價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用，通過市場競爭激勵各主體提高運(yùn)營效率，基本滿足了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)需要。然而，安全、綠色目標(biāo)具有明顯外部性，難以通過直接市場競爭實(shí)現(xiàn)，電力市場建設(shè)與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型具有非同步性，世界各國多通過額外的政策補(bǔ)丁來解決這一問題，比如，能源綠色轉(zhuǎn)型往往通過專項(xiàng)補(bǔ)貼、配額制與綠證市場等額外政策來實(shí)現(xiàn)，長期供給安全則通過容量補(bǔ)貼、容量市場等機(jī)制來保障?？偟膩砜?，這種政策補(bǔ)丁方式在實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)調(diào)控需要的同時，也帶來一系列問題，比如現(xiàn)有市場體系不能很好兼容新能源發(fā)展需要，對常規(guī)能源存續(xù)造成沖擊，危及能源電力供給安全，多政策線條也導(dǎo)致協(xié)同成本高，政策調(diào)控難度大等。
創(chuàng)新重構(gòu)容量市場機(jī)制，推動電力批發(fā)市場迭代升級。現(xiàn)有典型電能量市場已較好地解決了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)化問題，而能源綠色低碳轉(zhuǎn)型本質(zhì)是供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，與提升供給安全水平相似，在一定技術(shù)條件下往往意味著增加供給成本，因此，安全和綠色同屬于非經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)。借鑒美國PJM、英國等應(yīng)用容量市場來解決中長期供給安全的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有容量市場機(jī)制框架下引入結(jié)構(gòu)調(diào)控理念，就可以同時滿足安全、綠色兩個目標(biāo)調(diào)控需要，由此兼顧安全、經(jīng)濟(jì)、綠色目標(biāo)調(diào)控需要的新型電力市場方案呼之欲出。通過建立包含全時段電力供需特性信息的新型容量市場優(yōu)化出清模型，并創(chuàng)新引入資源結(jié)構(gòu)等出清約束指標(biāo)，以系統(tǒng)總成本最小化為目標(biāo)進(jìn)行市場出清，即能得到滿足安全、綠色目標(biāo)約束的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)容量出清方案（詳細(xì)方案參見作者論文：兼容多目標(biāo)調(diào)控需要的新型容量市場機(jī)制設(shè)計(jì)[J]，電網(wǎng)技術(shù)，2021,45(01):198-207）。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)有電能量市場和輔助服務(wù)市場等幾乎無需調(diào)整，適應(yīng)新能源大規(guī)模發(fā)展的新型電力市場體系也即基本成型。
以分布式資源聚合暢通中小用戶參與市場渠道，推動電力零售市場深刻變革。分布式能源發(fā)電蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致以中小用戶為代表的產(chǎn)銷者大量涌現(xiàn)，催生了大量分散化、小規(guī)模的電力交易需求。將該部分交易直接納入集中批發(fā)市場，將超出批發(fā)市場出清優(yōu)化維數(shù)限制，不具備技術(shù)可行性，同時單筆交易成本也將遠(yuǎn)超交易電量價(jià)值，不具備經(jīng)濟(jì)可行性。因此，需要創(chuàng)新商業(yè)模式，以虛擬電廠、負(fù)荷聚合商等方式聚合分布式發(fā)電及儲能、可調(diào)節(jié)負(fù)荷等資源，聚合體內(nèi)部可選結(jié)合資源特性、用戶需求等個性化定制內(nèi)部交易品種，滿足分布式資源交易靈活性需要，聚合體再以單一市場主體形式參與批發(fā)市場，既節(jié)約了交易成本，也能有效銜接現(xiàn)有批發(fā)市場機(jī)制。
建立新型電力市場機(jī)制能有效應(yīng)對當(dāng)前面臨挑戰(zhàn)及難題。創(chuàng)新重構(gòu)的新型電力市場機(jī)制既能實(shí)現(xiàn)對名目繁多、調(diào)整頻繁的新能源補(bǔ)貼、配額制和綠證市場等政策機(jī)制的有效替代，也有助于簡化能源政策管控體系，滿足多目標(biāo)調(diào)控需要；既能通過容量市場給出清晰的長期價(jià)格信號，激勵投資主體及時作出電源建設(shè)投資決策，保障中長期能源電力供給安全，也能以充分市場競爭發(fā)現(xiàn)邊際成本，更好地適應(yīng)風(fēng)、光、儲等技術(shù)成本持續(xù)下降以及市場競爭形勢動態(tài)演變，實(shí)現(xiàn)新能源等技術(shù)應(yīng)用的激勵相容發(fā)展；既能為改革擱淺成本問題提供市場化解決方案，在保證市場效率前提下兼顧公平，也能簡化市場監(jiān)管，將市場競爭提前至投資建設(shè)前以提升競爭強(qiáng)度，有助于防范市場力。
近期深化電力市場化改革重點(diǎn)任務(wù)
面向未來能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，堅(jiān)持市場化改革方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力市場建設(shè)是實(shí)現(xiàn)我國電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。面對當(dāng)前挑戰(zhàn)，中長期需要積極推進(jìn)新型電力市場體系建設(shè)，走出中國特色的電力改革道路，近期還應(yīng)抓緊采取過渡性措施，以保障改革平穩(wěn)進(jìn)行。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，完善新能源與常規(guī)電源利益共享、協(xié)同運(yùn)營機(jī)制。伴隨新能源大規(guī)模發(fā)展，常規(guī)電源已由原來的主力電源逐步向調(diào)節(jié)電源轉(zhuǎn)變。角色定位改變導(dǎo)致常規(guī)電源依賴發(fā)電量獲取收益的運(yùn)營模式難以為繼，需要改革創(chuàng)新機(jī)制，以發(fā)現(xiàn)和補(bǔ)償常規(guī)電源的調(diào)節(jié)作用價(jià)值。順應(yīng)新能源快速發(fā)展需要，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場等建設(shè)，以市場方式充分發(fā)現(xiàn)調(diào)節(jié)資源價(jià)值，以價(jià)格信號激發(fā)市場主體主動參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)各類發(fā)電資源的利益共享和協(xié)同運(yùn)營。
加快區(qū)域統(tǒng)一電力市場建設(shè)，促進(jìn)綠色低碳資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。我國能源電力需求和資源呈逆向分布，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源優(yōu)化配置是現(xiàn)實(shí)國情需要。依托緊密聯(lián)系多省區(qū)的區(qū)域物理電網(wǎng)基礎(chǔ)，加快建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一電力市場，是打破省級行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)綠色低碳資源整體優(yōu)化配置的關(guān)鍵。配合區(qū)域統(tǒng)一電力市場建設(shè)，實(shí)行跨省區(qū)輸電一體化定價(jià)，將跨省區(qū)輸電工程初始固定投資及運(yùn)營成本等單獨(dú)核算后，按協(xié)商原則分?jǐn)偛⒓{入各省區(qū)輸配電服務(wù)價(jià)格統(tǒng)一進(jìn)行征收，有助于消除跨省區(qū)交易中類似“關(guān)稅”的價(jià)格壁壘，促進(jìn)更大范圍內(nèi)的資源整體優(yōu)化配置。
采用差異化容量補(bǔ)貼機(jī)制解決近期電力供給容量保障及擱淺成本問題。容量補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)施較為便利，可作為過渡性措施替代容量市場，解決化石能源發(fā)電等高邊際成本機(jī)組的生存問題，以保障容量供給安全。通過對比不同類型發(fā)電機(jī)組的可持續(xù)運(yùn)營成本與相應(yīng)市場收入估算（包括中長期、現(xiàn)貨以及輔助服務(wù)等市場），可得到各類機(jī)組的成本回收差額并進(jìn)行差異化補(bǔ)償，匯總得到容量補(bǔ)償總費(fèi)用后，再按確定標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)偨o用戶，即可解決市場競爭環(huán)境下各類高邊際成本機(jī)組的前期固定成本回收問題。該容量補(bǔ)償機(jī)制盡量減少了對電能量市場的價(jià)格扭曲，同時也兼顧了不同類型機(jī)組特性差異，具備較好的應(yīng)用場景適應(yīng)性。
推廣以市場競爭形成新能源度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，解決近期新能源有序發(fā)展問題。對近零邊際成本的新能源進(jìn)行電量補(bǔ)貼，是近期可行的扶持發(fā)展政策措施。長期以來，我國對新能源主要采用基于政府定價(jià)的固定補(bǔ)貼方式，對促進(jìn)新能源發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但計(jì)劃定價(jià)模式往往容易產(chǎn)生過補(bǔ)或欠補(bǔ)，導(dǎo)致新能源相應(yīng)過快發(fā)展或不達(dá)預(yù)期。當(dāng)前，可由政府根據(jù)能源轉(zhuǎn)型需求先確定逐年新能源發(fā)展規(guī)模，再采用拍賣等市場競爭方式，形成單位電量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及確定項(xiàng)目投資建設(shè)主體。這種機(jī)制既有助于通過市場競爭降低能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展成本，也有助于穩(wěn)定新能源逐年投建規(guī)模，形成有序發(fā)展格局。
(本文作者系南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院能源戰(zhàn)略與政策研究所所長)
