關(guān)于完善我國綠色電價(jià)政策的建議
尤培培 李炎林 周樹鵬
（國網(wǎng)能源研究院）
5月18日，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動方案的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕689號），明確了“深入推進(jìn)價(jià)格改革，完善價(jià)格調(diào)控機(jī)制，提升價(jià)格治理能力，確保價(jià)格總水平在合理區(qū)間運(yùn)行”的價(jià)格改革總體要求，提出了“加強(qiáng)和改進(jìn)價(jià)格調(diào)控、深入推進(jìn)能源價(jià)格改革、系統(tǒng)推進(jìn)水資源價(jià)格改革、加快公共服務(wù)價(jià)格改革”等五大方面十五項(xiàng)具體任務(wù)。其中，第七條提出“不斷完善綠色電價(jià)政策”，針對高耗能、高排放行業(yè)，完善差別電價(jià)、階梯電價(jià)等綠色電價(jià)政策。
我國綠色電價(jià)目前主要包括針對高耗能、高排放行業(yè)出臺的差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)和階梯電價(jià)等。本文對新形勢下我國綠色電價(jià)政策進(jìn)行評估，分析其對促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的適應(yīng)性和存在的問題，提出完善我國綠色電價(jià)的政策建議。
一、我國綠色電價(jià)政策執(zhí)行情況及存在的問題
（一）我國綠色電價(jià)政策歷史沿革
在2003年、2004年連續(xù)出現(xiàn)大范圍供電緊張和高耗能產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展背景下，為有效化解電力供需矛盾，加快淘汰落后產(chǎn)能，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委決定對高耗能行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)政策。差別電價(jià)政策發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：
政策出臺階段（2004～2005年）。主要體現(xiàn)為兩份文件，《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改電〔2004〕159號）和《關(guān)于繼續(xù)實(shí)行差別電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2005〕2254號）。政策對象為電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個(gè)高耗能行業(yè)，并將其分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類，允許鼓勵類企業(yè)電價(jià)隨各地工業(yè)電價(jià)統(tǒng)一調(diào)整，限制類和淘汰類企業(yè)電價(jià)在此基礎(chǔ)上再分別提高每千瓦時(shí)2分錢和5分錢。
政策完善階段（2006年）。經(jīng)過兩年實(shí)踐，差別電價(jià)政策暴露出3個(gè)主要問題：一是高耗能企業(yè)的甄別與分類困難，限制類與淘汰類界限不清晰；二是高耗能產(chǎn)品價(jià)格與盈利狀況較好，差別電價(jià)程度尚不足以起到促使其退出市場或技術(shù)升級效果；三是差別電價(jià)收入歸屬存在爭議。為此，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于完善差別電價(jià)政策意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕77號），對差別電價(jià)政策進(jìn)行了完善：一是擴(kuò)大差別電價(jià)實(shí)施范圍，將黃磷、鋅冶煉也納入政策范圍，并出臺《部分高耗能產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別電價(jià)目錄》，明確8個(gè)高耗能行業(yè)淘汰類、限制類的劃分標(biāo)準(zhǔn)；二是大幅度提高差別電價(jià)實(shí)施力度，分三年將淘汰類電價(jià)提高標(biāo)準(zhǔn)從5分提高到0.2元，限制類由2分提高到5分；三是明確差別電價(jià)增加的電費(fèi)收入作為政府性基金全額上繳中央國庫。
政策調(diào)整階段（2007～2012年）。2006年差別電價(jià)政策完善后，對高耗能企業(yè)的抑制作用增強(qiáng)，但由于明確差別電價(jià)收入歸屬中央國庫，地方政府積極性受到負(fù)面影響，同時(shí)部分地區(qū)為促進(jìn)地方發(fā)展，采取了發(fā)供電聯(lián)動、協(xié)議供電、大用戶直供電、競價(jià)上網(wǎng)等措施變相出臺對高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)。為此，國家出臺了《關(guān)于堅(jiān)決貫徹執(zhí)行差別電價(jià)政策禁止自行出臺優(yōu)惠電價(jià)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕773號），以及《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)差別電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕2655號），對差別電價(jià)政策進(jìn)行調(diào)整：一是差別電價(jià)收入改為全額上繳地方國庫，納入省級財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排工作；二是取消高耗能企業(yè)的電價(jià)優(yōu)惠政策，要求各地立即停止執(zhí)行自行出臺的對高耗能企業(yè)的電價(jià)優(yōu)惠政策；三是加強(qiáng)政策監(jiān)控，將差別電價(jià)執(zhí)行與電力規(guī)劃掛鉤，對沒有按照要求執(zhí)行差別電價(jià)政策、取消高耗能企業(yè)電價(jià)優(yōu)惠的，調(diào)減其電力建設(shè)規(guī)模和電力項(xiàng)目，不予辦理核準(zhǔn)手續(xù)，停止其開展大用戶直購電試點(diǎn)。
2010年，《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價(jià)等問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2010〕978號）下發(fā)，堅(jiān)決制止各地自行出臺的優(yōu)惠電價(jià)措施，同時(shí)進(jìn)一步加大差別電價(jià)政策實(shí)施力度：一是自2010年6月1日起將限制類加價(jià)從5分提高到0.1元，將淘汰類加價(jià)從0.2元提高到0.3元。在此基礎(chǔ)上，允許各地進(jìn)一步提高淘汰類和限制類差別電價(jià)。二是對超能耗產(chǎn)品實(shí)行懲罰性電價(jià)。能耗超過標(biāo)準(zhǔn)限額一倍以上的，比照淘汰類差別電價(jià)執(zhí)行，一倍以內(nèi)的，由省級價(jià)格主管部門會同電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。懲罰性電價(jià)由省級價(jià)格主管部門會同電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)按企業(yè)和產(chǎn)品名單落實(shí)。
政策轉(zhuǎn)型階段（2013年至今）。為更好服務(wù)于國家淘汰落后產(chǎn)能，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家價(jià)格主管部門將差別電價(jià)政策與階梯電價(jià)政策進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，推出了按照能耗/工藝等實(shí)行的階梯差別電價(jià)政策。2013年12月13日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部印發(fā)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕2530號），決定對電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)：一是電解鋁企業(yè)鋁液電解交流電耗不高于13700千瓦時(shí)/噸的，不加價(jià)；高于13700千瓦時(shí)/噸，但不高于13800千瓦時(shí)/噸的，其鋁液電解用電每千瓦時(shí)加價(jià)0.02元；高于13800千瓦時(shí)/噸的，其鋁液電解用電每千瓦時(shí)加價(jià)0.08元。二是實(shí)行階梯電價(jià)增加的收入，10%留在電網(wǎng)企業(yè)彌補(bǔ)執(zhí)行階梯電價(jià)增加的成本，90%歸地方政府使用。
（二）我國綠色電價(jià)政策執(zhí)行情況
1.差別電價(jià)
根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改電〔2004〕159號）和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于完善差別電價(jià)政策意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕77號）文件，對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8個(gè)行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)。各省價(jià)格主管部門、工信部門負(fù)責(zé)甄別并公布企業(yè)名單和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，各省級電網(wǎng)具體執(zhí)行。部分省份根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對差別電價(jià)執(zhí)行類別及范圍進(jìn)行擴(kuò)充，逐步提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)調(diào)研，目前差別電價(jià)的征收標(biāo)準(zhǔn)普遍執(zhí)行2013年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，隨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的能耗水平提高以及停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)等變化，目前國家要求的8類行業(yè)中，因能耗水平未達(dá)標(biāo)而執(zhí)行差別電價(jià)的用戶僅有不到200戶，主要集中在鋼鐵、鐵合金、水泥、電石等行業(yè)，電解鋁、燒堿、鋅冶煉、黃磷等4類行業(yè)基本未收取差別電價(jià)。
2.懲罰性電價(jià)
根據(jù)《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價(jià)等問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2010〕978號），對能耗超過國家或地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗（電耗）限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和產(chǎn)品，實(shí)行懲罰性電價(jià)。各省在國家文件要求的基礎(chǔ)上對加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行企業(yè)和產(chǎn)品范圍進(jìn)行明確，并確定具體企業(yè)名單。經(jīng)調(diào)研，目前執(zhí)行懲罰性電價(jià)的用戶非常有限。
3.階梯電價(jià)（電解鋁、水泥、鋼鐵）
根據(jù)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕2530號）、《關(guān)于水泥企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕75號）、《關(guān)于運(yùn)用價(jià)格手段促進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2803號）等文件要求，對電解鋁、水泥、鋼鐵等行業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策。經(jīng)調(diào)研，目前由于已經(jīng)達(dá)到相關(guān)電耗標(biāo)準(zhǔn)要求，電解鋁、水泥、鋼鐵三個(gè)行業(yè)基本未收取階梯電價(jià)電費(fèi)。
（三）新形勢下我國綠色電價(jià)政策執(zhí)行存在的問題
一是進(jìn)入淘汰類、限制類的企業(yè)數(shù)量逐漸縮小，企業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)難以滿足“雙碳”目標(biāo)要求。目前差別電價(jià)政策根據(jù)國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》甄別執(zhí)行差別電價(jià)企業(yè)名單?，F(xiàn)行指導(dǎo)目錄是2019年征求意見稿，階梯電價(jià)政策電耗標(biāo)準(zhǔn)仍為2013年標(biāo)準(zhǔn)，電耗指標(biāo)要求難以滿足我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和“雙碳”目標(biāo)要求，且目前從執(zhí)行效果上看，較多高耗能行業(yè)已進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)或停產(chǎn)，目前已較少有高耗能企業(yè)執(zhí)行階梯電價(jià)。燒堿、鋅冶煉、黃磷等行業(yè)已不再有用戶需要上交綠色電價(jià)電費(fèi)，綠色電價(jià)的執(zhí)行效果已明顯下降。
二是差別電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)偏低，且暫未考慮碳排放水平對政策加以完善，難以起到有效的政策調(diào)控作用。當(dāng)前差別電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，且電解鋁等行業(yè)的部分企業(yè)自備電廠供電比例較高，外購電相對較少，差別電費(fèi)難以起到有效制約和淘汰落后產(chǎn)能的作用。需要結(jié)合各地節(jié)能減排實(shí)際情況，因地制宜制定有效的懲罰標(biāo)準(zhǔn)。此外，差別電價(jià)執(zhí)行過程中主要以能耗標(biāo)準(zhǔn)作為主要因素，未計(jì)入碳排放、溫室氣體排放等排放標(biāo)準(zhǔn)對高耗能企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，難以適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的要求。
三是對產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵作用有待加強(qiáng)。當(dāng)前綠色電價(jià)政策側(cè)重于降低行業(yè)生產(chǎn)能耗水平，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的逐漸成熟，征收綠色電價(jià)行業(yè)的生產(chǎn)效率已經(jīng)有了顯著提升。未來在進(jìn)一步提升能效水平基礎(chǔ)上，通過技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化生產(chǎn)流程以及促進(jìn)資源的循環(huán)利用以降低行業(yè)排放水平成為碳達(dá)峰碳中和背景下的重點(diǎn)，亟需出臺配套的電價(jià)調(diào)控和財(cái)稅政策，以促進(jìn)行業(yè)綠色低碳發(fā)展。
四是差別電價(jià)的征收門類需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前隨著工業(yè)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國高耗能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)門類也有了新的變化，許多新興工業(yè)門類的發(fā)展需要利用差別電價(jià)政策進(jìn)行動態(tài)調(diào)控，例如清理關(guān)停虛擬貨幣挖礦項(xiàng)目，促進(jìn)銅鉛鋅、化工、建材等高耗能行業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造等，因此需要對征收門類進(jìn)行適度調(diào)整。
五是差別電價(jià)電費(fèi)管理有待優(yōu)化完善。差別電價(jià)電費(fèi)目前實(shí)行全額上繳地方國庫，納入省級財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排工作。下一步結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和雙碳目標(biāo)要求差別電價(jià)費(fèi)用可以作為激勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的基金來源。同時(shí)各省應(yīng)出臺具體的差別電價(jià)管理制度，使差別電價(jià)執(zhí)行、管理等更加規(guī)范。
二、完善我國綠色電價(jià)政策建議
一是建立綠色電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。及時(shí)關(guān)注產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步等情況，調(diào)整綠色電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。比如現(xiàn)有電解鋁行業(yè)企業(yè)已經(jīng)基本達(dá)到階梯電價(jià)等調(diào)控政策中的電耗標(biāo)準(zhǔn)要求，現(xiàn)有階梯電價(jià)政策對企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)的促進(jìn)作用不足。可依據(jù)現(xiàn)有電解鋁行業(yè)的生產(chǎn)水平，參考國際先進(jìn)生產(chǎn)能耗水平，對電解鋁行業(yè)階梯電價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整，提高差別電價(jià)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步促進(jìn)電解鋁生產(chǎn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、降低能耗水平，制約和淘汰落后產(chǎn)能。
二是提高綠色電價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前國家層面差別電價(jià)對限制類和淘汰類企業(yè)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.1元/千瓦時(shí)和0.3元/千瓦時(shí)，從相關(guān)行業(yè)研究資料來看，加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以形成有效約束和激勵。因此部分地區(qū)，如內(nèi)蒙古、福建、北京、甘肅等自行出臺了更高的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建議國家層面采用綠色電價(jià)指導(dǎo)價(jià)方式，提高基礎(chǔ)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵各省考慮自身雙控目標(biāo)和減排任務(wù)，分省施策。
三是擴(kuò)大綠色電價(jià)執(zhí)行范圍。目前綠色電價(jià)僅針對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷和鋅冶煉等8類行業(yè)，而根據(jù)調(diào)研，部分省份出現(xiàn)虛擬貨幣挖礦等新型高耗能行業(yè)，建議各省普遍開展調(diào)研，在現(xiàn)有8大行業(yè)類別基礎(chǔ)上，合理擴(kuò)大綠色電價(jià)執(zhí)行范圍。但同時(shí)也需要注意，綠色電價(jià)是一種針對能耗大、碳排強(qiáng)的企業(yè)實(shí)行的懲罰性價(jià)格政策，不宜全面泛化差別電價(jià)至全部門類，導(dǎo)致新的交叉補(bǔ)貼問題。
四是分省施策建立考慮碳排放水平（遠(yuǎn)期可以考慮溫室氣體排放水平）和電耗水平的綜合考核指標(biāo)的差別電價(jià)機(jī)制，以優(yōu)化高耗能行業(yè)用能結(jié)構(gòu)。當(dāng)前電解鋁等行業(yè)的單位電耗降低空間較小，然而用能結(jié)構(gòu)調(diào)整仍有較大空間（比如采用水電、風(fēng)電或光伏發(fā)電），應(yīng)制定相應(yīng)的差別電價(jià)機(jī)制，以激勵高耗能企業(yè)改變用能結(jié)構(gòu)，明確高耗能企業(yè)在促進(jìn)新能源消納進(jìn)程中的責(zé)任，促進(jìn)水電、風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在電解鋁等高耗能行業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，同時(shí)激勵行業(yè)利用數(shù)字化、智能化等新技術(shù)降低碳排放水平。
五是優(yōu)化差別電價(jià)電費(fèi)管理機(jī)制。當(dāng)前差別電費(fèi)實(shí)行全額上繳地方國庫，納入省級財(cái)政預(yù)算，以支持當(dāng)?shù)氐墓?jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。未來可以結(jié)合“雙碳”目標(biāo)要求，對于高耗能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、用能效率提升、降低碳排放等方面實(shí)行激勵。
六是加強(qiáng)綠色電價(jià)的監(jiān)督檢查，建議引入第三方認(rèn)證和社會公示機(jī)制。由企業(yè)自行申報(bào)，經(jīng)專業(yè)能效評估機(jī)構(gòu)（第三方機(jī)構(gòu)）審核后，在政府公用平臺上向全社會公示，接受社會監(jiān)督；政府相關(guān)部門（可由工信部門牽頭，發(fā)改等部門參與）對公示企業(yè)進(jìn)行抽查（必要時(shí)可采用跨省交叉檢查的方式開展）；切實(shí)發(fā)揮好各級政府價(jià)格監(jiān)管和投訴服務(wù)平臺作用，通過“線上線下”聯(lián)合監(jiān)督加強(qiáng)管理。將高耗能企業(yè)在執(zhí)行綠色電價(jià)過程中的違規(guī)行為記入中國人民銀行征信系統(tǒng)，同時(shí)通過“信用中國”網(wǎng)站公布典型失信案件，深化“雙隨機(jī)、一公開”措施，大幅提升違法失信成本。
七是建立促進(jìn)循環(huán)利用的電價(jià)政策。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)鋁、鋼等生產(chǎn)過程中，通過回收再生反復(fù)循環(huán)利用，其碳排量將大大降低（回收的廢鋁在回爐再生中所消耗的能量只有生產(chǎn)電解鋁時(shí)的4.9%）。建議制定的差別電價(jià)政策考慮激勵電解鋁生產(chǎn)企業(yè)建立電解鋁的回收利用體系，例如針對再生鋁生產(chǎn)鋁制品占其總產(chǎn)量超過一定比例的生產(chǎn)企業(yè)，給予一定的電價(jià)優(yōu)惠政策或者在雙指標(biāo)差別電價(jià)中考慮此因素，以激勵生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)對鋁制品的回收利用，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
八是完善《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。明確自備電廠合理繳納綠色電價(jià)要求，形成有一定強(qiáng)制效力的征收措施，并由電網(wǎng)企業(yè)代理征收。
九是建立綠色電價(jià)體系，推動碳市場以及綠證交易市場的全面建立。建立綠色電價(jià)套餐，在產(chǎn)成品中標(biāo)識綠色登記標(biāo)貼，推動碳市場交易以及綠證交易，將高耗能企業(yè)作為有償責(zé)任主體，盡早進(jìn)入碳市場及綠證交易中。碳市場、綠證市場與綠色電價(jià)在市場發(fā)展初期，會存在套利問題，需要在具體政策中注意銜接。
