關(guān)于完善我國綠色電價政策的建議
尤培培 李炎林 周樹鵬
（國網(wǎng)能源研究院）
5月18日，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》（發(fā)改價格〔2021〕689號），明確了“深入推進價格改革，完善價格調(diào)控機制，提升價格治理能力，確保價格總水平在合理區(qū)間運行”的價格改革總體要求，提出了“加強和改進價格調(diào)控、深入推進能源價格改革、系統(tǒng)推進水資源價格改革、加快公共服務(wù)價格改革”等五大方面十五項具體任務(wù)。其中，第七條提出“不斷完善綠色電價政策”，針對高耗能、高排放行業(yè)，完善差別電價、階梯電價等綠色電價政策。
我國綠色電價目前主要包括針對高耗能、高排放行業(yè)出臺的差別電價、懲罰性電價和階梯電價等。本文對新形勢下我國綠色電價政策進行評估，分析其對促進“雙碳”目標實現(xiàn)的適應(yīng)性和存在的問題，提出完善我國綠色電價的政策建議。
一、我國綠色電價政策執(zhí)行情況及存在的問題
（一）我國綠色電價政策歷史沿革
在2003年、2004年連續(xù)出現(xiàn)大范圍供電緊張和高耗能產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展背景下，為有效化解電力供需矛盾，加快淘汰落后產(chǎn)能，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委決定對高耗能行業(yè)實行差別電價政策。差別電價政策發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個階段：
政策出臺階段（2004～2005年）。主要體現(xiàn)為兩份文件，《關(guān)于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改電〔2004〕159號）和《關(guān)于繼續(xù)實行差別電價政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2005〕2254號）。政策對象為電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業(yè)，并將其分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類，允許鼓勵類企業(yè)電價隨各地工業(yè)電價統(tǒng)一調(diào)整，限制類和淘汰類企業(yè)電價在此基礎(chǔ)上再分別提高每千瓦時2分錢和5分錢。
政策完善階段（2006年）。經(jīng)過兩年實踐，差別電價政策暴露出3個主要問題：一是高耗能企業(yè)的甄別與分類困難，限制類與淘汰類界限不清晰；二是高耗能產(chǎn)品價格與盈利狀況較好，差別電價程度尚不足以起到促使其退出市場或技術(shù)升級效果；三是差別電價收入歸屬存在爭議。為此，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于完善差別電價政策意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕77號），對差別電價政策進行了完善：一是擴大差別電價實施范圍，將黃磷、鋅冶煉也納入政策范圍，并出臺《部分高耗能產(chǎn)業(yè)實行差別電價目錄》，明確8個高耗能行業(yè)淘汰類、限制類的劃分標準；二是大幅度提高差別電價實施力度，分三年將淘汰類電價提高標準從5分提高到0.2元，限制類由2分提高到5分；三是明確差別電價增加的電費收入作為政府性基金全額上繳中央國庫。
政策調(diào)整階段（2007～2012年）。2006年差別電價政策完善后，對高耗能企業(yè)的抑制作用增強，但由于明確差別電價收入歸屬中央國庫，地方政府積極性受到負面影響，同時部分地區(qū)為促進地方發(fā)展，采取了發(fā)供電聯(lián)動、協(xié)議供電、大用戶直供電、競價上網(wǎng)等措施變相出臺對高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價。為此，國家出臺了《關(guān)于堅決貫徹執(zhí)行差別電價政策禁止自行出臺優(yōu)惠電價的通知》（發(fā)改價格〔2007〕773號），以及《關(guān)于進一步貫徹落實差別電價政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2007〕2655號），對差別電價政策進行調(diào)整：一是差別電價收入改為全額上繳地方國庫，納入省級財政預(yù)算，專項用于支持當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排工作；二是取消高耗能企業(yè)的電價優(yōu)惠政策，要求各地立即停止執(zhí)行自行出臺的對高耗能企業(yè)的電價優(yōu)惠政策；三是加強政策監(jiān)控，將差別電價執(zhí)行與電力規(guī)劃掛鉤，對沒有按照要求執(zhí)行差別電價政策、取消高耗能企業(yè)電價優(yōu)惠的，調(diào)減其電力建設(shè)規(guī)模和電力項目，不予辦理核準手續(xù)，停止其開展大用戶直購電試點。
2010年，《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》（發(fā)改價格〔2010〕978號）下發(fā)，堅決制止各地自行出臺的優(yōu)惠電價措施，同時進一步加大差別電價政策實施力度：一是自2010年6月1日起將限制類加價從5分提高到0.1元，將淘汰類加價從0.2元提高到0.3元。在此基礎(chǔ)上，允許各地進一步提高淘汰類和限制類差別電價。二是對超能耗產(chǎn)品實行懲罰性電價。能耗超過標準限額一倍以上的，比照淘汰類差別電價執(zhí)行，一倍以內(nèi)的，由省級價格主管部門會同電力監(jiān)管機構(gòu)制定價格標準。懲罰性電價由省級價格主管部門會同電力監(jiān)管機構(gòu)按企業(yè)和產(chǎn)品名單落實。
政策轉(zhuǎn)型階段（2013年至今）。為更好服務(wù)于國家淘汰落后產(chǎn)能，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家價格主管部門將差別電價政策與階梯電價政策進行了有機結(jié)合，推出了按照能耗/工藝等實行的階梯差別電價政策。2013年12月13日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部印發(fā)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實行階梯電價政策的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2530號），決定對電解鋁企業(yè)用電實行階梯電價：一是電解鋁企業(yè)鋁液電解交流電耗不高于13700千瓦時/噸的，不加價；高于13700千瓦時/噸，但不高于13800千瓦時/噸的，其鋁液電解用電每千瓦時加價0.02元；高于13800千瓦時/噸的，其鋁液電解用電每千瓦時加價0.08元。二是實行階梯電價增加的收入，10%留在電網(wǎng)企業(yè)彌補執(zhí)行階梯電價增加的成本，90%歸地方政府使用。
（二）我國綠色電價政策執(zhí)行情況
1.差別電價
根據(jù)《關(guān)于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改電〔2004〕159號）和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于完善差別電價政策意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕77號）文件，對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8個行業(yè)實行差別電價。各省價格主管部門、工信部門負責(zé)甄別并公布企業(yè)名單和執(zhí)行標準，各省級電網(wǎng)具體執(zhí)行。部分省份根據(jù)當?shù)貙嶋H情況對差別電價執(zhí)行類別及范圍進行擴充，逐步提高加價標準。經(jīng)調(diào)研，目前差別電價的征收標準普遍執(zhí)行2013年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄規(guī)定的標準，隨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的能耗水平提高以及停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)等變化，目前國家要求的8類行業(yè)中，因能耗水平未達標而執(zhí)行差別電價的用戶僅有不到200戶，主要集中在鋼鐵、鐵合金、水泥、電石等行業(yè)，電解鋁、燒堿、鋅冶煉、黃磷等4類行業(yè)基本未收取差別電價。
2.懲罰性電價
根據(jù)《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》（發(fā)改價格〔2010〕978號），對能耗超過國家或地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗（電耗）限額標準的企業(yè)和產(chǎn)品，實行懲罰性電價。各省在國家文件要求的基礎(chǔ)上對加價標準、實行企業(yè)和產(chǎn)品范圍進行明確，并確定具體企業(yè)名單。經(jīng)調(diào)研，目前執(zhí)行懲罰性電價的用戶非常有限。
3.階梯電價（電解鋁、水泥、鋼鐵）
根據(jù)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實行階梯電價政策的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2530號）、《關(guān)于水泥企業(yè)用電實行階梯電價政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2016〕75號）、《關(guān)于運用價格手段促進鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2016〕2803號）等文件要求，對電解鋁、水泥、鋼鐵等行業(yè)用電實行階梯電價政策。經(jīng)調(diào)研，目前由于已經(jīng)達到相關(guān)電耗標準要求，電解鋁、水泥、鋼鐵三個行業(yè)基本未收取階梯電價電費。
（三）新形勢下我國綠色電價政策執(zhí)行存在的問題
一是進入淘汰類、限制類的企業(yè)數(shù)量逐漸縮小，企業(yè)能耗標準難以滿足“雙碳”目標要求。目前差別電價政策根據(jù)國務(wù)院發(fā)布實施的《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》甄別執(zhí)行差別電價企業(yè)名單?，F(xiàn)行指導(dǎo)目錄是2019年征求意見稿，階梯電價政策電耗標準仍為2013年標準，電耗指標要求難以滿足我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和“雙碳”目標要求，且目前從執(zhí)行效果上看，較多高耗能行業(yè)已進行轉(zhuǎn)產(chǎn)或停產(chǎn)，目前已較少有高耗能企業(yè)執(zhí)行階梯電價。燒堿、鋅冶煉、黃磷等行業(yè)已不再有用戶需要上交綠色電價電費，綠色電價的執(zhí)行效果已明顯下降。
二是差別電價執(zhí)行標準偏低，且暫未考慮碳排放水平對政策加以完善，難以起到有效的政策調(diào)控作用。當前差別電價執(zhí)行標準仍然偏低，且電解鋁等行業(yè)的部分企業(yè)自備電廠供電比例較高，外購電相對較少，差別電費難以起到有效制約和淘汰落后產(chǎn)能的作用。需要結(jié)合各地節(jié)能減排實際情況，因地制宜制定有效的懲罰標準。此外，差別電價執(zhí)行過程中主要以能耗標準作為主要因素，未計入碳排放、溫室氣體排放等排放標準對高耗能企業(yè)生產(chǎn)進行調(diào)控，難以適應(yīng)“雙碳”目標的要求。
三是對產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵作用有待加強。當前綠色電價政策側(cè)重于降低行業(yè)生產(chǎn)能耗水平，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的逐漸成熟，征收綠色電價行業(yè)的生產(chǎn)效率已經(jīng)有了顯著提升。未來在進一步提升能效水平基礎(chǔ)上，通過技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化生產(chǎn)流程以及促進資源的循環(huán)利用以降低行業(yè)排放水平成為碳達峰碳中和背景下的重點，亟需出臺配套的電價調(diào)控和財稅政策，以促進行業(yè)綠色低碳發(fā)展。
四是差別電價的征收門類需要進一步完善。當前隨著工業(yè)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國高耗能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)門類也有了新的變化，許多新興工業(yè)門類的發(fā)展需要利用差別電價政策進行動態(tài)調(diào)控，例如清理關(guān)停虛擬貨幣挖礦項目，促進銅鉛鋅、化工、建材等高耗能行業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造等，因此需要對征收門類進行適度調(diào)整。
五是差別電價電費管理有待優(yōu)化完善。差別電價電費目前實行全額上繳地方國庫，納入省級財政預(yù)算，專項用于支持當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排工作。下一步結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和雙碳目標要求差別電價費用可以作為激勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的基金來源。同時各省應(yīng)出臺具體的差別電價管理制度，使差別電價執(zhí)行、管理等更加規(guī)范。
二、完善我國綠色電價政策建議
一是建立綠色電價執(zhí)行標準的動態(tài)調(diào)整機制。及時關(guān)注產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步等情況，調(diào)整綠色電價執(zhí)行標準。比如現(xiàn)有電解鋁行業(yè)企業(yè)已經(jīng)基本達到階梯電價等調(diào)控政策中的電耗標準要求，現(xiàn)有階梯電價政策對企業(yè)改進生產(chǎn)的促進作用不足?？梢罁?jù)現(xiàn)有電解鋁行業(yè)的生產(chǎn)水平，參考國際先進生產(chǎn)能耗水平，對電解鋁行業(yè)階梯電價水平進行調(diào)整，提高差別電價的執(zhí)行標準，以進一步促進電解鋁生產(chǎn)企業(yè)改進生產(chǎn)技術(shù)、降低能耗水平，制約和淘汰落后產(chǎn)能。
二是提高綠色電價執(zhí)行標準和加價標準。目前國家層面差別電價對限制類和淘汰類企業(yè)加價標準為0.1元/千瓦時和0.3元/千瓦時，從相關(guān)行業(yè)研究資料來看，加價標準偏低，不足以形成有效約束和激勵。因此部分地區(qū)，如內(nèi)蒙古、福建、北京、甘肅等自行出臺了更高的加價標準，建議國家層面采用綠色電價指導(dǎo)價方式，提高基礎(chǔ)加價標準，鼓勵各省考慮自身雙控目標和減排任務(wù)，分省施策。
三是擴大綠色電價執(zhí)行范圍。目前綠色電價僅針對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷和鋅冶煉等8類行業(yè)，而根據(jù)調(diào)研，部分省份出現(xiàn)虛擬貨幣挖礦等新型高耗能行業(yè)，建議各省普遍開展調(diào)研，在現(xiàn)有8大行業(yè)類別基礎(chǔ)上，合理擴大綠色電價執(zhí)行范圍。但同時也需要注意，綠色電價是一種針對能耗大、碳排強的企業(yè)實行的懲罰性價格政策，不宜全面泛化差別電價至全部門類，導(dǎo)致新的交叉補貼問題。
四是分省施策建立考慮碳排放水平（遠期可以考慮溫室氣體排放水平）和電耗水平的綜合考核指標的差別電價機制，以優(yōu)化高耗能行業(yè)用能結(jié)構(gòu)。當前電解鋁等行業(yè)的單位電耗降低空間較小，然而用能結(jié)構(gòu)調(diào)整仍有較大空間（比如采用水電、風(fēng)電或光伏發(fā)電），應(yīng)制定相應(yīng)的差別電價機制，以激勵高耗能企業(yè)改變用能結(jié)構(gòu)，明確高耗能企業(yè)在促進新能源消納進程中的責(zé)任，促進水電、風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在電解鋁等高耗能行業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，同時激勵行業(yè)利用數(shù)字化、智能化等新技術(shù)降低碳排放水平。
五是優(yōu)化差別電價電費管理機制。當前差別電費實行全額上繳地方國庫，納入省級財政預(yù)算，以支持當?shù)氐墓?jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。未來可以結(jié)合“雙碳”目標要求，對于高耗能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、用能效率提升、降低碳排放等方面實行激勵。
六是加強綠色電價的監(jiān)督檢查，建議引入第三方認證和社會公示機制。由企業(yè)自行申報，經(jīng)專業(yè)能效評估機構(gòu)（第三方機構(gòu)）審核后，在政府公用平臺上向全社會公示，接受社會監(jiān)督；政府相關(guān)部門（可由工信部門牽頭，發(fā)改等部門參與）對公示企業(yè)進行抽查（必要時可采用跨省交叉檢查的方式開展）；切實發(fā)揮好各級政府價格監(jiān)管和投訴服務(wù)平臺作用，通過“線上線下”聯(lián)合監(jiān)督加強管理。將高耗能企業(yè)在執(zhí)行綠色電價過程中的違規(guī)行為記入中國人民銀行征信系統(tǒng)，同時通過“信用中國”網(wǎng)站公布典型失信案件，深化“雙隨機、一公開”措施，大幅提升違法失信成本。
七是建立促進循環(huán)利用的電價政策。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)鋁、鋼等生產(chǎn)過程中，通過回收再生反復(fù)循環(huán)利用，其碳排量將大大降低（回收的廢鋁在回爐再生中所消耗的能量只有生產(chǎn)電解鋁時的4.9%）。建議制定的差別電價政策考慮激勵電解鋁生產(chǎn)企業(yè)建立電解鋁的回收利用體系，例如針對再生鋁生產(chǎn)鋁制品占其總產(chǎn)量超過一定比例的生產(chǎn)企業(yè)，給予一定的電價優(yōu)惠政策或者在雙指標差別電價中考慮此因素，以激勵生產(chǎn)企業(yè)加強對鋁制品的回收利用，促進“雙碳”目標的實現(xiàn)。
八是完善《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。明確自備電廠合理繳納綠色電價要求，形成有一定強制效力的征收措施，并由電網(wǎng)企業(yè)代理征收。
九是建立綠色電價體系，推動碳市場以及綠證交易市場的全面建立。建立綠色電價套餐，在產(chǎn)成品中標識綠色登記標貼，推動碳市場交易以及綠證交易，將高耗能企業(yè)作為有償責(zé)任主體，盡早進入碳市場及綠證交易中。碳市場、綠證市場與綠色電價在市場發(fā)展初期，會存在套利問題，需要在具體政策中注意銜接。
