馮永晟
（中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）
2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年，中國(guó)電力行業(yè)也面臨著前所未有的變革。列寧同志曾在1920年給共產(chǎn)主義下過一個(gè)直觀和形象的定義，“共產(chǎn)主義就是蘇維埃政權(quán)加全國(guó)電氣化”，這一論斷承自馬克思在1856年的論述，“蒸汽、電力和自動(dòng)紡機(jī)甚至是比巴爾貝斯、拉斯拜爾和布朗基諸位公民更危險(xiǎn)萬分的革命家”。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，這決定了電氣化對(duì)于仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)，具有重要意義。推動(dòng)電力行業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變革，促進(jìn)電力行業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，是我國(guó)在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中必須牢牢把握的主線。
自改革開放以來，中國(guó)電力行業(yè)的體制機(jī)制不斷調(diào)整，有力支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，但進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的深層體制機(jī)制癥結(jié)也在逐漸顯現(xiàn)。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)發(fā)展模式需要變革，新的發(fā)展動(dòng)能需要塑造，而這必然依賴于生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院做出一系列重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年，“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略提出。黨的十九大提出了推進(jìn)生態(tài)文明體制改革要求。2020年，中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)做了“3060”碳達(dá)峰碳中和承諾。一系列戰(zhàn)略部署，對(duì)電力發(fā)展模式提出了歷史性的變革要求。
一、正確看待電改背景下的電價(jià)問題
自2015年以來，新一輪電力體制改革依托龐大的政策文件體系啟動(dòng)。而電價(jià)問題成為眾多改革政策的交匯點(diǎn)，正確地看待電改背景下的電價(jià)問題，對(duì)于進(jìn)一步理解電改挑戰(zhàn)，明確電改方向無疑具有重要意義。
新一輪電改是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下啟動(dòng)的，降電價(jià)成為一個(gè)重要的政策訴求，這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程的必然要求，也表明電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐作用出現(xiàn)了階段性調(diào)整，即從量的訴求，轉(zhuǎn)向價(jià)的訴求。傳統(tǒng)的電力體制缺乏成本控制和優(yōu)化配置的內(nèi)在激勵(lì)，這使得電力行業(yè)降電價(jià)是有空間、有條件的。不過，降成本的方式在電改過程中卻面臨著“政府降”和“市場(chǎng)降”兩種方式的選擇和協(xié)調(diào)難題。市場(chǎng)降電價(jià)的復(fù)雜性和過程性，決定了要想通過市場(chǎng)建設(shè)取得立竿見影的降電價(jià)效果，并不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，電價(jià)中的稅費(fèi)降低也只能通過政府來決定。于是，我們看到多輪降電價(jià)的明確量化目標(biāo)。當(dāng)然，行政降電價(jià)背后也有國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的綜合考量，特別是支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以降低用電成本來對(duì)沖其他投入要素成本上漲（融資難、勞動(dòng)成本上升）和國(guó)際貿(mào)易投資形勢(shì)的影響。
降電價(jià)的各項(xiàng)政策對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，以及成功應(yīng)對(duì)2020年新冠肺炎疫情沖擊，確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但這里要說明一個(gè)不能被忽視的重要因素——電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐作用，歷來存在著“量”和“價(jià)”的權(quán)衡。實(shí)際上，2002年之后傳統(tǒng)電力體制的成熟，恰是在反復(fù)“量”“價(jià)”調(diào)整中實(shí)現(xiàn)的。只不過，在這一權(quán)衡中，消除“缺電”的考慮占據(jù)著主導(dǎo)位置，這也就促成了21世紀(jì)頭十年的電力大發(fā)展。相應(yīng)地，“十三五”期間的多輪行政降電價(jià)順利實(shí)施，很大程度上得益于發(fā)電容量的相對(duì)充裕，也就是說，降電價(jià)，是在默認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)面臨“缺電”困擾的背景下推動(dòng)的。但實(shí)際上，中國(guó)自改革開放以來的電力發(fā)展始終未能繞開“缺電”的困擾，即使在進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后缺電現(xiàn)象暫時(shí)消失，缺電隱患也從未真正遠(yuǎn)離。同時(shí)，10年代既是可再生能源發(fā)電快速發(fā)展的時(shí)期，也是煤電控制逐步趨緊的時(shí)期（盡管這一時(shí)期是經(jīng)過火電投資審批體制變化帶來的階段性增長(zhǎng)）。
在看待降電價(jià)的成效時(shí)，務(wù)必要從電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體影響上來把握。簡(jiǎn)單來說，要統(tǒng)籌考慮“量”的支撐和“價(jià)”的支撐。實(shí)際上，從20世紀(jì)八九十年代一直到21世紀(jì)初的電價(jià)制度改革，核心一點(diǎn)，就是在兼顧電價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的同時(shí)，將發(fā)電容量的投資激勵(lì)內(nèi)化到政府定價(jià)中去，這從早期的還本付息、到經(jīng)營(yíng)期、再到標(biāo)桿電價(jià)反映得非常清晰。這些在當(dāng)時(shí)歷史條件下的政府管制做法，其實(shí)同樣有我們?cè)谕七M(jìn)市場(chǎng)化改革中需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槠鋬?nèi)核在于，協(xié)調(diào)電力行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，隨著缺電風(fēng)險(xiǎn)在技術(shù)層面上的增大（特別是可再生能源發(fā)電的快速增長(zhǎng)，及煤電的嚴(yán)控），就需要我們要有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來進(jìn)行“對(duì)沖”。
總之，對(duì)目前的降電價(jià)政策及對(duì)中國(guó)電改的實(shí)際影響，我們必須要清醒把握兩個(gè)方面的內(nèi)容。一方面，行政降電價(jià)能夠在多大程度上維持電力行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，換言之，行政降電價(jià)的合理政策空間能否持續(xù)擴(kuò)大；另一方面，市場(chǎng)建設(shè)如何構(gòu)建電力行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，從某種意義上講，這應(yīng)是新一輪電改政策的最基本出發(fā)點(diǎn)。電改6年多來，市場(chǎng)建設(shè)和監(jiān)管改革可謂磕磕絆絆，以致社會(huì)上產(chǎn)生了一些悲觀情緒。對(duì)此，我們首先要堅(jiān)持辯證的、歷史的觀點(diǎn)來看待電改過程，從而充分堅(jiān)定對(duì)電改前景的信心，并以科學(xué)的態(tài)度加深電改研究，務(wù)實(shí)地推進(jìn)電改進(jìn)程。
要認(rèn)識(shí)到電改是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。一方面，就電改本身而言，它深深植根于一國(guó)的制度背景和歷史路徑中，而且電力市場(chǎng)不同于普通商品市場(chǎng)，其技術(shù)特性決定了其市場(chǎng)機(jī)制必須經(jīng)過科學(xué)的設(shè)計(jì)，才能使經(jīng)濟(jì)規(guī)律在具體的歷史條件下發(fā)揮作用。另一方面，在中國(guó)，電改面臨的挑戰(zhàn)更大，特別是促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化的任務(wù)，與電力市場(chǎng)和監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)前所未有地交織在一起。這一點(diǎn)不同于國(guó)外成熟電力市場(chǎng)國(guó)家，它們基本在20世紀(jì)90年代便建立起比較完整的市場(chǎng)體系框架，而后再通過完善市場(chǎng)設(shè)計(jì)的方式來應(yīng)對(duì)可再生能源發(fā)展、碳成本傳導(dǎo)等現(xiàn)實(shí)問題。
二、科學(xué)認(rèn)識(shí)電價(jià)在新時(shí)代的作用
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，一個(gè)基本目標(biāo)是構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系。電力作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)要素投入，將從根本上決定著高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的品質(zhì)。要提升高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的品質(zhì)，就必須要科學(xué)地認(rèn)識(shí)電價(jià)在新時(shí)代下的作用。
第一，要跳出一提電價(jià)就定位到投入成本的思維窠臼。市場(chǎng)中的任何主體，既是消費(fèi)者也是生產(chǎn)者。作為消費(fèi)者，價(jià)格是支出，但作為生產(chǎn)者，價(jià)格是收入。從市場(chǎng)體系的視角而言，如果系統(tǒng)性扭曲一個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格，那么實(shí)際上是損害整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。修復(fù)這種效率，要么通過政府稅收和轉(zhuǎn)移支付，要么通過行業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼，但無論何種方式，這都是以整個(gè)社會(huì)承擔(dān)更高的經(jīng)濟(jì)成本為代價(jià)。中國(guó)正在逐步進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新發(fā)展階段，電力行業(yè)也正在經(jīng)歷過去百年未見的創(chuàng)新浪潮，如新型發(fā)電技術(shù)、新型儲(chǔ)能技術(shù)、新型用電技術(shù)、新型低碳環(huán)保技術(shù)等等。如何激勵(lì)創(chuàng)新？讓創(chuàng)新者能夠在市場(chǎng)中獲得回報(bào)，無疑是最最基本的。創(chuàng)新意味著新的動(dòng)能、意味著收入、意味著就業(yè)，意味著GDP。因此，看到電價(jià)在引導(dǎo)創(chuàng)新和培育市場(chǎng)方面的使用，對(duì)當(dāng)下中國(guó)無疑更加重要，甚至具有決定性意義。從另一方面，如果電價(jià)無法合理地被“發(fā)現(xiàn)”，那么扭曲的電價(jià)將扮演抑制創(chuàng)新、保護(hù)落后的角色。因?yàn)楫?dāng)落后的生產(chǎn)者可以依靠低投入來獲得市場(chǎng)時(shí)，創(chuàng)新的空間也就被壓縮了。
第二，要理解以電價(jià)下降作為評(píng)估電改成效的做法并不可取。實(shí)際上，國(guó)外普遍的電改過程中，除了少數(shù)資源豐富的市場(chǎng)（比如美國(guó)得州）外，基本上電價(jià)在市場(chǎng)化改革后都經(jīng)歷了上漲的過程。這是否意味著市場(chǎng)化改革將會(huì)帶來價(jià)格上漲，從而成為反市場(chǎng)化改革的依據(jù)呢？實(shí)際上，這是只見樹木不見森林的片面觀點(diǎn)。電力是一種二次能源，電力市場(chǎng)的作用是將提供電力的各類成本，包括一次能源投入、資本、勞動(dòng)、研發(fā)等合理地向社會(huì)傳導(dǎo)的機(jī)制，從這個(gè)角度講，與其他市場(chǎng)并無本質(zhì)區(qū)別。既然是市場(chǎng)，就會(huì)有價(jià)格波動(dòng)，既會(huì)有短期波動(dòng)，也會(huì)有長(zhǎng)期波動(dòng)。關(guān)鍵要看電價(jià)波動(dòng)是否合理反映成本波動(dòng)。實(shí)際上，國(guó)外成熟電力市場(chǎng)在電改之后的電價(jià)上漲，主要由于投入成本的上漲，而這顯然不能歸咎于電改本身。在未來一段時(shí)期內(nèi)，由于能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，特別是碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，電力行業(yè)將隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革而出現(xiàn)成本上升。這背后的邏輯也很直觀，綠色低碳和青山綠水均需要付出努力，努力需要成本。但如何判斷社會(huì)是否以最經(jīng)濟(jì)的方式承受了成本？答案就在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。計(jì)劃配置無法挑選出最好的技術(shù)和最好的企業(yè)，但公平競(jìng)爭(zhēng)可以。因此，只有政府能夠培育起充分競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，并維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，那么電改才算真正取得了成效。
第三，要認(rèn)識(shí)到合理的電力定價(jià)機(jī)制是政府之手和市場(chǎng)之手共同作用的結(jié)果。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，談?wù)撾娏κ袌?chǎng)化改革時(shí)，所謂的電力市場(chǎng)一定是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與規(guī)制機(jī)制的結(jié)合，或者說是不完美的市場(chǎng)與不完美的政府的結(jié)合。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于明確我國(guó)的電改政策方向至關(guān)重要。在電力市場(chǎng)建設(shè)中，合理電價(jià)的發(fā)現(xiàn)并非在政府和市場(chǎng)中做出一種非此即彼的劃分，反而是兩者更緊密的配合。實(shí)際上，電力市場(chǎng)在發(fā)現(xiàn)價(jià)格方面起的決定性作用，恰是在政府的“有形之手”支撐下實(shí)現(xiàn)的。比如作為電力市場(chǎng)體系核心的現(xiàn)貨市場(chǎng)，其重要特征之一便是價(jià)格上限，這一設(shè)置從根本上決定著現(xiàn)貨價(jià)格波動(dòng)模式和長(zhǎng)期市場(chǎng)均衡狀態(tài)。再比如，國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)建設(shè)所青睞的所謂集中式市場(chǎng)，對(duì)完整品種體系的前置設(shè)計(jì)要求要高于分散式市場(chǎng)，這同樣需要政府之手的干預(yù)，并在起步階段確定合理的輔助服務(wù)和容量定價(jià)方式。再比如，輸配電價(jià)作為電網(wǎng)企業(yè)的基本收入來源，在電力市場(chǎng)環(huán)境下已不僅是一個(gè)企業(yè)監(jiān)管問題，而是涉及與市場(chǎng)的銜接，特別是輸配電價(jià)如何與電量電價(jià)協(xié)同引導(dǎo)供求。除了價(jià)格發(fā)現(xiàn)之外，電價(jià)傳導(dǎo)同樣需要政府與市場(chǎng)之手的協(xié)作。電改的最大潛在收益來自系統(tǒng)層面的優(yōu)化配置，其實(shí)現(xiàn)又取決于系統(tǒng)層面的配置結(jié)果能否順利傳導(dǎo)到無法直接參與系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)的終端用戶。這就涉及批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)與零售競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，實(shí)際上，零售競(jìng)爭(zhēng)的有效性取決很多條件，在批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)有效的前提下，零售管制并不比零售競(jìng)爭(zhēng)的效率低，甚至可能更好。此外，伴隨著碳成本作為顯性成本進(jìn)入發(fā)電企業(yè)成本結(jié)構(gòu)，碳成本向電價(jià)的傳導(dǎo)還需要政府之手超越行業(yè)邊界，以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)的有效銜接。
第四，在發(fā)現(xiàn)合理電價(jià)，充分發(fā)揮電力行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用方面，還需要政府的監(jiān)管體制做出相應(yīng)調(diào)整。一些產(chǎn)品或服務(wù)的管制定價(jià)，構(gòu)成了電力市場(chǎng)運(yùn)行的邊界，甚至是前提。從這個(gè)角度講，市場(chǎng)建設(shè)與監(jiān)管重塑是中國(guó)電改，或者說幾乎各國(guó)電改的共同雙重屬性。
最后，中國(guó)的電改是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，要找到一條符合國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義電改之路并不容易，但背后必然有其基本規(guī)律可循。推動(dòng)電力行業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，提升電力行業(yè)生產(chǎn)力，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、完善頂層設(shè)計(jì)，這將是電改破局必由之路。改革6年多來的探索和試錯(cuò)，已使各方對(duì)電力行業(yè)發(fā)展的主要矛盾和突出問題有了更加清晰的認(rèn)識(shí)。雖然分歧仍存，困難仍多，但經(jīng)過不斷的改革實(shí)踐和理論總結(jié)，電改前景和路徑必會(huì)更加清晰。
