段茂盛 清華大學(xué)
李莉娜 adelphi
陶玉潔 清華大學(xué)
1、歐盟提出碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的背景
2019年，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出了雄心勃勃的碳減排目標(biāo)，宣布到2030年將其溫室氣體排放量相比1990年減少至少55%，并于2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和。歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU ETS）是歐盟的最主要減排政策工具，覆蓋了電力、工業(yè)、航空等部門的排放，約占?xì)W盟溫室氣體排放量的40%。目前，EU ETS采用了兩種針對(duì)碳泄漏的競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)措施，即向工業(yè)部門分配免費(fèi)配額和對(duì)用電大戶進(jìn)行間接成本補(bǔ)償。但是，隨著EU ETS進(jìn)入第四階段，其配額總量進(jìn)一步縮減、用于配額免費(fèi)分配的基準(zhǔn)值也進(jìn)一步收緊，市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（MSR）和更加嚴(yán)格的2030年減排目標(biāo)也助推了配額價(jià)格的上漲，再次引發(fā)歐盟境內(nèi)企業(yè)關(guān)于其競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏的擔(dān)憂。
為解決這一困境，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），即根據(jù)歐盟進(jìn)口商品的含碳量對(duì)其進(jìn)行價(jià)格調(diào)整、減少歐盟境內(nèi)外企業(yè)在碳排放成本上的不對(duì)稱，以保護(hù)歐盟企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、避免碳泄漏、保障歐盟實(shí)現(xiàn)其更新后的減排目標(biāo)，并激勵(lì)貿(mào)易伙伴采取更強(qiáng)有力的減排措施。為推進(jìn)CBAM的立法進(jìn)程，歐盟已于2020年進(jìn)行了公眾咨詢，開展了CBAM的初步影響評(píng)估，并計(jì)劃于2021年7月的“Fit for 55”立法提案中公布?xì)W盟CBAM的設(shè)計(jì)草案，從而正式啟動(dòng)立法進(jìn)程。由于立法過程涉及歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)之間的復(fù)雜談判，歐盟CBAM的具體設(shè)計(jì)方案和實(shí)施時(shí)間表仍存在一定變數(shù)。
2、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)要素
CBAM的設(shè)計(jì)十分復(fù)雜，涉及不同的要素，而這些要素的具體設(shè)計(jì)選擇需要在避免碳泄漏這一環(huán)境有效性目標(biāo)和法律、政治、行政等層面的可行性之間進(jìn)行權(quán)衡。在世界貿(mào)易組織（WTO）的法律框架下，CBAM必須遵守《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）中規(guī)定的兩項(xiàng)“非歧視”原則，此外還需綜合考慮貿(mào)易伙伴的政治接受度及實(shí)施的行政成本等。CBAM的設(shè)計(jì)要素主要包括政策工具、覆蓋范圍、進(jìn)口產(chǎn)品的含碳量計(jì)算方法等方面。
歐盟實(shí)施CBAM可以依托多種政策工具，如消費(fèi)稅、進(jìn)口關(guān)稅、擴(kuò)展EU ETS至進(jìn)口商等。根據(jù)相關(guān)公開信息，歐盟CBAM很可能以“名義碳市場(chǎng)”的形式實(shí)施，即為進(jìn)口商單獨(dú)建立虛擬配額池，其價(jià)格與EU ETS下的配額價(jià)格相對(duì)應(yīng)，并要求進(jìn)口商根據(jù)其對(duì)歐貿(mào)易產(chǎn)品的含碳量從中購(gòu)買并繳納相應(yīng)配額。
就覆蓋的貿(mào)易流來說，CBAM可以僅覆蓋進(jìn)口商品、也可全面覆蓋進(jìn)口及出口貿(mào)易流。全面覆蓋進(jìn)出口的CBAM可以保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商在境內(nèi)和境外市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，其環(huán)境有效性高，但針對(duì)出口產(chǎn)品的退稅/豁免措施存在違反WTO下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》的風(fēng)險(xiǎn)，削弱了CBAM與WTO法律的兼容性且可能遭到貿(mào)易伙伴的反對(duì)，因此歐盟CBAM很可能僅覆蓋進(jìn)口貿(mào)易流。但是，在此情景下，歐盟將面臨其工業(yè)界要求保護(hù)其競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)烈訴求，很有可能在CBAM實(shí)施初期繼續(xù)保留免費(fèi)配額分配，但這一選擇也面臨與WTO法律的兼容性問題（詳見本節(jié)最后一段）。
排放范圍方面，可能的設(shè)計(jì)選擇包括范圍1（直接排放）、范圍2（間接排放，即外購(gòu)的電力或熱力生產(chǎn)中的排放）和范圍3（其他間接排放，如購(gòu)買材料和運(yùn)輸相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的排放）。由于不同地區(qū)的電力排放強(qiáng)度存在顯著差異，而且存在向下游價(jià)格傳導(dǎo)的極大可能，為保障環(huán)境有效性，歐盟CBAM可能覆蓋進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)中的直接排放和電力間接排放。但考慮到歐盟電力批發(fā)市場(chǎng)的定價(jià)方式以及歐盟仍在實(shí)施的間接成本補(bǔ)償措施，目前歐盟工業(yè)生產(chǎn)者所承擔(dān)的間接排放成本無法反映其實(shí)際的間接排放，這為與間接排放相關(guān)的核算帶來了諸多挑戰(zhàn)。盡管歐盟并未排除覆蓋范圍3排放的可能性，但這會(huì)帶來具體執(zhí)行上的極大困難。
部門范圍方面，歐盟CBAM可以選擇從有限的部門開始，或者覆蓋更加廣闊的部門（歐盟的碳泄漏清單中有六十多個(gè)部門和子部門）?？紤]到執(zhí)行的可行性和管理成本，歐盟CBAM可能首先僅覆蓋鋼鐵、水泥、化肥等碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)高、價(jià)值鏈相對(duì)簡(jiǎn)單、直接排放占比高的部門。由于跨境交易逐漸增加且不同區(qū)域排放強(qiáng)度差異巨大，電力部門也很可能在歐盟CBAM覆蓋部門之列。鋁也屬于高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)部門但以間接排放為主，如果歐盟CBAM覆蓋電力間接排放，則鋁也很有可能被優(yōu)先納入。
計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品含碳量的方法是另一個(gè)重要的設(shè)計(jì)要素，可能的選項(xiàng)包括使用經(jīng)核證的設(shè)施層面的排放數(shù)據(jù)，或者設(shè)定排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值。盡管前者更加精準(zhǔn)并具有環(huán)境有效性，但要求外國(guó)生產(chǎn)商提供實(shí)際的生產(chǎn)排放數(shù)據(jù)會(huì)帶來較重的行政負(fù)擔(dān)，因此更有可能的選擇是基于歐盟生產(chǎn)者的排放強(qiáng)度（如歐盟的行業(yè)平均排放或者最好/最差排放者的平均水平）或全球的行業(yè)平均排放強(qiáng)度為特定產(chǎn)品設(shè)立統(tǒng)一的排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值。與此同時(shí)，為更好地激勵(lì)減排，歐盟還可能允許進(jìn)口商提供經(jīng)核證的數(shù)據(jù)，證明其排放低于基準(zhǔn)值，從而減少其所需要付出的邊境調(diào)節(jié)費(fèi)用。
為了避免“雙重征稅”，CBAM在邊境價(jià)格調(diào)整中還需考慮外國(guó)生產(chǎn)商已經(jīng)承擔(dān)的碳排放成本，但如何確定這些成本以及應(yīng)考慮哪些政策需要明確，且爭(zhēng)議巨大。僅考慮其它國(guó)家實(shí)施的碳定價(jià)政策最為簡(jiǎn)單直接且行政成本最低，但對(duì)未實(shí)施碳定價(jià)政策的國(guó)家或地區(qū)而言或有失公平；考慮其它國(guó)家實(shí)施的顯性及隱性碳價(jià)政策（如可再生能源發(fā)展規(guī)劃等），可使歐盟CBAM具有更高的國(guó)際政治接受度，但也會(huì)顯著增加歐盟的行政成本并帶來量化評(píng)估方面的巨大挑戰(zhàn)。此外，即使僅考慮碳定價(jià)政策，也涉及如何考量免費(fèi)分配和豁免機(jī)制以及不同的碳價(jià)水平等問題。
盡管CBAM被視為現(xiàn)有碳泄漏保護(hù)措施的替代方案，但鑒于歐盟境內(nèi)工業(yè)界的強(qiáng)烈反對(duì)，歐盟很可能繼續(xù)保留其免費(fèi)配額分配和間接成本補(bǔ)償措施，這帶來了為歐盟生產(chǎn)商提供雙重保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。為了遵守WTO規(guī)則，歐盟可能根據(jù)仍在實(shí)施的免費(fèi)配額分配和間接成本補(bǔ)償措施對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的含碳量計(jì)算公式進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
3、中國(guó)的氣候目標(biāo)及減排政策
中國(guó)于2020年9月宣布了碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景，并據(jù)此進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)內(nèi)的低碳發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃中提出了單位GDP二氧化碳排放下降18%和單位GDP能源消費(fèi)量下降13.5%的約束性目標(biāo)，并宣布推動(dòng)鋼鐵、石化、有色等高耗能、高排放行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和碳排放達(dá)峰。此外，中國(guó)制定和實(shí)施了一系列碳減排政策，包括積極發(fā)展可再生能源、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的節(jié)能提高能效等。
中國(guó)亦在繼續(xù)大力推進(jìn)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)建設(shè)，全國(guó)碳市場(chǎng)已于2021年開始了第一個(gè)履約期，其初期僅覆蓋發(fā)電行業(yè)、約占全國(guó)碳排放量的40%，未來計(jì)劃擴(kuò)大至其它高排放行業(yè)，但具體的時(shí)間表尚未明確。中國(guó)目前已有八個(gè)區(qū)域碳市場(chǎng)，覆蓋了相關(guān)區(qū)域內(nèi)幾乎所有的鋼鐵、水泥、鋁等高耗能行業(yè)，其2020年的平均配額價(jià)格在3.28-12.62美元之間（ICAP, 2021），顯著低于EU ETS的配額價(jià)格（2020年平均價(jià)格在28.28美元）。2021年以來，EU ETS的配額價(jià)格飆升，第二季度的配額期貨交易價(jià)格收于60美元以上，進(jìn)一步拉開了與中國(guó)區(qū)域碳市場(chǎng)配額價(jià)格的差距。
4、歐盟實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制
對(duì)中國(guó)的潛在影響
中國(guó)是世界上最大的產(chǎn)品出口國(guó)并已成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年，中國(guó)對(duì)歐盟的出口總額為3835億歐元，約占中國(guó)出口總額的15.1%和歐盟進(jìn)口總額的22.4% （Eurostat, 2021）。受能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)的影響，中歐間貿(mào)易的隱含碳排放高度不對(duì)稱。有研究表明，2018年中國(guó)從歐盟進(jìn)口產(chǎn)品的隱含碳排放僅0.3億噸二氧化碳，而出口歐盟的隱含碳排放達(dá)2.7億噸（王海林等, 2020）。
中國(guó)對(duì)歐出口貿(mào)易中，機(jī)電產(chǎn)品、紡織品、金屬制品和化學(xué)品的貿(mào)易強(qiáng)度較高且均被列入EU ETS的碳泄漏清單，但由于其價(jià)值鏈較為復(fù)雜，初期被歐盟CBAM覆蓋的可能性不高。鋼鐵、水泥、鋁等行業(yè)具有良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)且價(jià)值鏈相對(duì)簡(jiǎn)單，很有可能被首批納入歐盟CBAM。盡管這些行業(yè)中對(duì)歐盟最大的出口國(guó)多為其鄰國(guó)，然而中國(guó)是世界上最大的鋼鐵、水泥和鋁生產(chǎn)國(guó)，約占全球產(chǎn)量的一半以上，且鋼鐵、水泥和鋁行業(yè)的生產(chǎn)排放分別約占中國(guó)總排放量的15%（WSA, 2019）、11%（Shan et al., 2019）和4%（Hao et al., 2016）。就對(duì)歐貿(mào)易量而言，2019年中國(guó)對(duì)歐出口的鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別約占?xì)W盟進(jìn)口總量的8%和9%，而相比之下水泥的出口貿(mào)易很少（Marcu et al., 2021）。
中國(guó)和歐盟在鋼鐵、鋁等行業(yè)的生產(chǎn)碳強(qiáng)度方面存在較大差距。就鋼鐵生產(chǎn)而言，基于鐵礦石的長(zhǎng)流程煉鋼的碳強(qiáng)度遠(yuǎn)高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的碳強(qiáng)度，中國(guó)約90%的粗鋼產(chǎn)量來自長(zhǎng)流程工藝，而歐盟的這一比例僅為59%。中國(guó)和歐盟長(zhǎng)流程煉鋼工藝的碳強(qiáng)度差距不大，噸鋼平均排放分別為2-2.2 tCO2e （Ren et al., 2021）和1.9tCO2e （Material Economics, 2019）；在短流程煉鋼方面，中國(guó)的噸鋼平均排放在0.6tCO2e （Ren et al., 2021），而歐盟低至0.2-0.4tCO2e（Material Economics, 2019）。鋁的生產(chǎn)中間接排放占比很高，約占總排放量的 75-90%，受電力生產(chǎn)碳強(qiáng)度的影響，歐盟生產(chǎn)每噸鋁的平均間接排放約為7tCO2e，在中國(guó)則高達(dá)20tCO2e （Marcu et al., 2021）。
總的來說，中國(guó)對(duì)歐出口很可能受到歐盟CBAM的較大影響，但其影響程度取決于CBAM的具體設(shè)計(jì)、尤其是覆蓋的部門及排放范圍。Kuusi et al. (2020) 評(píng)估了歐盟CBAM對(duì)中國(guó)的影響并發(fā)現(xiàn)當(dāng)CBAM覆蓋14個(gè)制造業(yè)部門且在25歐元/噸的碳邊境調(diào)節(jié)稅率下，中國(guó)的出口價(jià)值損失在6.8%-11.6%。但該研究假設(shè)的覆蓋部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了歐盟CBAM初始階段的可能設(shè)計(jì)，因而其評(píng)估結(jié)果與現(xiàn)實(shí)相比存在較大偏差。
5、針對(duì)中國(guó)的政策建議
歐盟在其CBAM的設(shè)計(jì)和實(shí)施方面，居于主導(dǎo)地位，需要充分考慮其與WTO規(guī)則的一致性、貿(mào)易伙伴的接受程度、公平性、技術(shù)可行性和管理成本等因素。為降低歐盟CBAM對(duì)中國(guó)對(duì)歐貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)等方面可能造成的負(fù)面影響，除了繼續(xù)表明對(duì)其的保留意見、密切跟蹤歐盟方面的最新進(jìn)展、分析其可能的影響等之外，中國(guó)還應(yīng)采取積極與歐盟開展對(duì)話、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)政策設(shè)計(jì)和技術(shù)準(zhǔn)備等多種措施，在有效應(yīng)對(duì)歐盟CBAM的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)展中歐在氣候方面的伙伴關(guān)系，作為中歐乃至更大范圍的國(guó)際關(guān)系穩(wěn)定器，并進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)自身碳減排目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
首先，中國(guó)應(yīng)就歐盟CBAM設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵問題，如實(shí)施時(shí)間、覆蓋范圍、相關(guān)產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值、中國(guó)企業(yè)已承擔(dān)的碳減排成本評(píng)估等與歐盟開展持續(xù)對(duì)話，并建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制。中國(guó)可提議推遲歐盟CBAM的實(shí)施時(shí)間、設(shè)立試點(diǎn)階段或者延長(zhǎng)初始階段的時(shí)間，要求歐盟至少在實(shí)施初期將CBAM的覆蓋范圍限制在個(gè)別數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好的部門，為國(guó)內(nèi)的應(yīng)對(duì)工作，包括對(duì)歐出口相關(guān)行業(yè)和企業(yè)適應(yīng)該政策爭(zhēng)取更多的準(zhǔn)備時(shí)間。在產(chǎn)品的含碳量計(jì)算方面，可提議基于歐盟境內(nèi)同類產(chǎn)品的最佳排放水平設(shè)置初始階段的進(jìn)口產(chǎn)品排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值，并可以逐步過渡到歐盟境內(nèi)同類產(chǎn)品的平均排放水平。關(guān)于中國(guó)企業(yè)承擔(dān)的碳減排成本，應(yīng)要求歐盟充分考慮“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和公平原則，不能簡(jiǎn)單以碳價(jià)的對(duì)等作為評(píng)估企業(yè)碳排放成本對(duì)等的依據(jù)，合理地評(píng)估中國(guó)碳減排政策的力度及其對(duì)企業(yè)施加的成本，尤其是需要充分考慮中國(guó)的強(qiáng)制性節(jié)能政策等非顯性碳價(jià)政策給企業(yè)施加的排放成本，提高歐盟對(duì)中國(guó)減排政策的認(rèn)可度，為中國(guó)出口企業(yè)爭(zhēng)取相應(yīng)的碳邊境調(diào)節(jié)義務(wù)減免。
其次，中國(guó)應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，從國(guó)內(nèi)政策設(shè)計(jì)入手，積極籌備可行的應(yīng)對(duì)措施。從理論上說，中國(guó)在短期內(nèi)可以采取出口調(diào)節(jié)、資源重組等措施應(yīng)對(duì)歐盟CBAM，但這些措施可能面臨WTO的法律風(fēng)險(xiǎn)，且不利于中國(guó)的低碳轉(zhuǎn)型和發(fā)展。中長(zhǎng)期來看，為兼顧國(guó)內(nèi)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可考慮擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍，盡快納入鋼鐵、水泥、電解鋁等部門并通過設(shè)立較嚴(yán)格的排放上限、降低免費(fèi)配額分配比例、引入拍賣等方式確保碳價(jià)維持在相對(duì)較高的水平，以減少出口損失。未來隨著歐盟CBAM覆蓋范圍的繼續(xù)擴(kuò)大，全國(guó)碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)也可做出相應(yīng)調(diào)整并可在中長(zhǎng)期酌情考慮在相應(yīng)部門與EU ETS進(jìn)行有限連接。對(duì)排放源較為分散、不適于碳市場(chǎng)管控的部門，如機(jī)電、紡織等，可針對(duì)性地設(shè)計(jì)并實(shí)施碳稅作為碳排放權(quán)交易體系的補(bǔ)充。
最后，中國(guó)還應(yīng)做好與歐盟CBAM相關(guān)部門和行業(yè)的能力建設(shè)，為應(yīng)對(duì)歐盟CBAM做好法律、管理、技術(shù)和輿論等各層面的準(zhǔn)備。準(zhǔn)確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是出口商積極有效應(yīng)對(duì)歐盟CBAM的基礎(chǔ)，因此應(yīng)制定并完善相關(guān)行業(yè)的碳排放核算指南，建立與國(guó)際接軌的碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度及碳信息披露制度。此外，大力發(fā)展和推廣低碳創(chuàng)新技術(shù)，如綠色氫能、碳捕集利用與封存等，既可以有效地促進(jìn)高排放行業(yè)的碳減排和低碳轉(zhuǎn)型，也是應(yīng)對(duì)歐盟CBAM最為有力的措施之一。
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免責(zé)聲明
本文部分基于作者之前發(fā)布的聯(lián)合研究報(bào)告，如《The EU carbon border adjustment mechanism (CBAM) and China - Unpacking options on policy design, potential responses, and possible impacts》。本文僅代表作者的個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。
