歐盟將啟動2005年其碳排放交易體系上線以來的最大規(guī)模改革。
一份6月底流出的文件草案透露出歐盟全面改革現(xiàn)行碳市場的雄心，包括一次性削減免費碳配額，推動運營歐洲航班的發(fā)電廠、工廠和航空公司參與碳配額交易，并且要為航運、建筑供暖和道路運輸推出一個新的碳市場體系。
這些改革都是歐盟計劃于7月14日提出的一攬子政策的部分內容，以實現(xiàn)歐盟到2030年將凈排放量從1990年的水平減少55%的目標。
碳市場減排目標需與歐盟總體氣候目標保持一致。此前歐盟2030年減排40%的氣候目標中，碳市場需實現(xiàn)到2030年與2005年相比減排43%的子目標。因此要實現(xiàn)55%的歐盟總體目標，碳市場在其中需承擔的目標也應進行相應調整。
這次的一攬子政策還包括歐盟碳邊界調整機制（CBAM）。從推動碳關稅進程，到削減免費碳配額、擴大碳市場范圍，歐盟貫徹碳減排機制的決心可見一斑。
但與此同時，更嚴格的氣候政策將會帶來更多挑戰(zhàn)。歐洲環(huán)保協(xié)會駐北京辦公室首席代表、中國項目負責人龍迪（Dimitri de Boer）告訴21世紀經(jīng)濟報道，在此次一攬子政策產(chǎn)生的氣候政策體系之下，東歐一些國家面臨著更為艱難的轉型，因此歐盟向它們提供了財政支持，以應對這些挑戰(zhàn)。
削減免費配額，征收碳關稅
作為防止發(fā)生“碳泄露”的有效措施，碳關稅從被提出開始就伴隨著各種爭議。所謂碳泄露，就是在嚴格的減排政策下，本土企業(yè)向減排政策寬松的國家搬遷的現(xiàn)象。碳關稅把進口產(chǎn)品的碳成本提高至本土水準，就能夠防止這類現(xiàn)象的發(fā)生。
在開始征收碳關稅之前，為了防止碳泄露風險，歐盟還一直在向已經(jīng)納入碳市場的行業(yè)發(fā)放免費碳排放配額，尤其是典型的高耗能行業(yè)，如鋼鐵、水泥、造紙等。為了“穩(wěn)住”這些產(chǎn)業(yè)不向外搬遷，這些行業(yè)獲得的免費配額相對更多。
歐盟碳市場已經(jīng)從2013年開始就徹底取消了電力行業(yè)的免費配額。此后發(fā)電行業(yè)碳排放逐年降低，減排取得明顯成效。而被認為存在碳泄漏風險的高能耗工業(yè)部門，如鋼鐵、水泥等長年獲得免費配額，減排效果并不顯著。
碳關稅一旦上線，免費配額的存在就略顯“尷尬”了。一位長期研究碳市場機制行業(yè)相關人士分析，此次取消這些部門的免費配額，是將本土相關行業(yè)與國外同行業(yè)放在同一起跑線上競爭。這至少會帶來三點好處：一是發(fā)揮本土產(chǎn)業(yè)低碳競爭優(yōu)勢，倒逼低碳轉型；二是通過CBAM機制規(guī)避境外輸入的隱含碳排放；三是推動更高減排目標實現(xiàn)，落實其2030年氣候政策目標。
此外，這一舉措還確保了CBAM的公平性。如果對進口商品征收碳關稅，而本土相同產(chǎn)品仍享受免費配額，意味著歐盟使進口產(chǎn)品承擔更高的生產(chǎn)成本，違背公平競爭，這樣外國進口商很有可能以違背WTO的非歧視性國民待遇原則向世貿組織提起訴訟，不利于CBAM政策的推動。同時，取消對歐盟相關部門的免費配額，將有利于這些部門進一步實施低碳化改造，逐步降低工業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放，支撐歐盟更嚴格的減排目標。
歐盟委員會計劃自2023年開始逐步引入碳關稅，有分析認為，這將為歐盟每年帶來約100億歐元的收入。依照此次流出的文本，碳關稅收入將用于支持歐盟7500億歐元恢復基金，以幫助歐盟成員國在新冠肺炎疫情后恢復經(jīng)濟。
歐盟碳價將再被推高
免費配額的削減，將非常直觀地體現(xiàn)在碳價數(shù)字上。免費配額主要集中于存在碳泄漏風險的高能耗工業(yè)部門，一些部門常年獲得的免費配額基本能夠覆蓋其實際排放，個別部門甚至還有配額盈余。
據(jù)上述行業(yè)相關人士則分析稱，取消免費配額將進一步削減歐盟碳市場整體配額供應，長期來看有利于推動碳價格走高。短期看，取消免費配額的決定一旦確定，將帶來價格看漲的市場預期，在市場供求還未發(fā)生實際變化時就提前出現(xiàn)投資拉動價格上漲。
此外，龍迪表示，目前取消免費碳配額只適用于電力行業(yè)。對于其他行業(yè)，可能還需要幾年時間。電力行業(yè)的碳泄漏風險較小。從理論上講，這不應該影響碳價格，因為企業(yè)是能夠獲得同樣數(shù)量的配額的，只是它們被拍賣掉了。所以，電力部門將為此付出更多，而額外的成本可能會轉嫁到消費者身上。
值得注意的是，有分析認為，一次性削減免費配額同樣會引起碳泄露——碳成本較低地區(qū)的產(chǎn)品大量涌入歐洲市場，損害歐洲本土產(chǎn)業(yè)。
實際上，關于此類碳泄漏風險的爭論由來已久。龍迪告訴21世紀經(jīng)濟報道，影響高碳產(chǎn)業(yè)投資決策的因素是多方面的，如果碳價格高，必然是其中之一。如果高碳產(chǎn)量從一個國家轉移到另一個國家，這對全球氣候變化沒有好處——碳只是排放到其他地方。反過來說，有了合適的價格信號，這些產(chǎn)業(yè)可以引領未來低碳生產(chǎn)技術的發(fā)展。
建立新的碳市場
此次政策調整將歐盟碳市場擴展至航運、建筑供暖及公路運輸部門是一個亮點，代表歐盟將強化碳市場的作用，將更多部門納入市場管控范圍。根據(jù)此次的草案，從2026年開始，以上幾個部門將面臨碳排放成本壓力。
龍迪認為，隨著歐盟氣候雄心的增強，是有必要解決一些更具挑戰(zhàn)性的領域的碳減排問題。至于歐盟碳市場將如何涵蓋這些行業(yè)（航運、交通、建筑等），目前尚未明確。
“這些部門中的每一個都具有挑戰(zhàn)性。例如，由于船舶在不同的司法管轄區(qū)擁有和注冊，可能很難確定其路線和使用的燃料。汽車和建筑行業(yè)也是復雜的，因為排放點是分散的。”
航運部門的困難在于，涉及到對歐盟以外的外國船只碳排放是否納入管控范圍，而歐盟或將參照航空業(yè)的做法來處理。
上述行業(yè)內人士認為，目前可以明確的是，歐盟對航運部門給出了一個跨度三年的適應期，參與碳市場的航運企業(yè)每年按照其實際排放量的20%、45%、70%的比例依次上繳碳配額，到第四年需完成100%履約，這樣使參與企業(yè)能有一個適應過程，幫助其順利進入市場。
對于建筑供暖及公路運輸部門，這兩個部門的實際排放源是室內采暖設備和公路交通運輸工具，數(shù)量繁多且分散，不利于統(tǒng)一管理。針對這樣的特點，歐盟的做法是建立單獨的碳市場。
上游和下游的監(jiān)管側重點決定了供應鏈中碳市場針對的重點。一般來說，上游監(jiān)管側重于自然資源開采的隱含排放，如煤炭開采或石油開采，下游法規(guī)針對供應鏈上的最終用戶，如消費者。
單獨設立碳市場正是從供應鏈上游進行管理，利用一個單獨市場檢測運行效果，也能確保其不會沖擊現(xiàn)有歐盟碳市場的穩(wěn)定。
歐盟委員會目前仍未對該草案發(fā)表評論，成員國和歐洲議會需要就最終的改革方案進行攤牌，該提案很后可能會在發(fā)布前有所更改，整個過程大約需要兩年左右的時間。
可以確定的是，歐洲正在一步步踐行氣候目標雄心。當?shù)貢r間7月8日，歐洲央行宣布20年來的首次通脹目標調整決定：將中期通脹目標設定為2%，并在應對氣候變化方面作出重要調整。
（作者：王晨）
