伴隨著深圳特區(qū)的發(fā)展，深圳市電價改革經(jīng)歷了40年左右的發(fā)展歷史，有力支撐了當?shù)仉娏κ聵I(yè)與經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展。1989年，廣東省物價局和廣東省經(jīng)濟委員會同意在深圳供電局供電范圍內(nèi)實行新的電價體系，并規(guī)定以后電價合理變動均由深圳市政府自行調(diào)整，深圳市電價改革較之省內(nèi)其他城市先行一步。在保證當時的廣東省電力工業(yè)局利益的前提下，同時又給予深圳市發(fā)展特區(qū)電力事業(yè)一定的自主權(quán)，深圳市建立了有別于省內(nèi)其他城市的獨立電價體系。2003年，深圳市電價定價權(quán)限上收國家和廣東省。2014年，深圳市被批復開展輸配電價改革試點，探索建立健全科學合理的輸配電價形成機制，輸配電價改革在深圳市成功試點破冰。此次核定深圳市輸配電準許收入和輸配電價，標志著輸配電價改革試點邁出實質(zhì)性步伐，推動著全國電力體制改革進一步深化。
在實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標過程中，深圳市實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等減排措施的空間有限，需要充分發(fā)揮體制機制改革的基礎作用，深圳市電價改革再出發(fā)意義重大。同時，《中共中央國務院關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》要求深圳市加快建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系、大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、促進綠色消費，繼續(xù)實施能源消耗總量和強度雙控行動。深圳市承擔著“先行示范區(qū)”和“粵港澳大灣區(qū)”雙區(qū)建設的特殊使命，電價體制機制的改革完善也有利于全力服務綠色低碳的“雙區(qū)”建設。
因此，為保障深圳市清潔能源優(yōu)化配置、電力系統(tǒng)效率提升以及盡早助力國家完成“30·60雙碳”目標，深圳市在輸配電價改革試點以及形成科學合理的輸配電價機制之后，對于如何健全完善電價管理體制機制，有效發(fā)揮電價機制在電力系統(tǒng)發(fā)輸配售各個環(huán)節(jié)的重要作用還值得進一步研究。
“雙碳”目標下深圳市電力行業(yè)面臨的新機遇
踐行碳達峰、碳中和戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于能源低碳轉(zhuǎn)型，而電力則是能源碳減排戰(zhàn)場的主力軍。一方面，加快能源低碳生產(chǎn)，在能源供給側(cè)推進發(fā)展水電、安全發(fā)展核電、加快發(fā)展光伏和風電，構(gòu)建多元化清潔能源電力供應體系；另一方面，推動能源綠色消費，在能源消費側(cè)提高終端消費電氣化水平和鼓勵全社會節(jié)能提效，形成高電氣化和高效率化的能源消費利用體系。對于深圳市來說，電力部門作為深圳市最主要的工業(yè)直接碳排放源，其碳減排對深圳市完成節(jié)能減排任務至關(guān)重要，這就要求電力行業(yè)在供給、輸送、消費及體制機制等方面進一步完善升級，進而支撐助力深圳市能源電力行業(yè)盡早以較低峰值達峰。
一是能源開發(fā)生產(chǎn)清潔化，低碳發(fā)電在電源中的支撐作用得到加強。深圳市地處廣東省南部沿海，資源較為匱乏，其經(jīng)濟發(fā)展所需的煤、油、氣等能源全部都要從內(nèi)陸或港口輸入。與其他地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型壓力較大不同，深圳市不需要從煤電為主的電源結(jié)構(gòu)向清潔低碳發(fā)電跨越式發(fā)展，這是因為深圳市現(xiàn)已形成由核電、氣電、煤電、新能源發(fā)電等構(gòu)成的多元化電源結(jié)構(gòu)。因此，在實現(xiàn)“雙碳”目標的背景下，深圳市天然氣、新能源等行業(yè)正在迎來重要的戰(zhàn)略發(fā)展機遇期，這些低碳發(fā)電能源在電源中的支撐作用也將得到加強。
二是能源上下游低碳化，電網(wǎng)輸送將發(fā)揮更加重要的樞紐性作用。在碳達峰、碳中和目標提出的新形勢下，電網(wǎng)作為連接電力生產(chǎn)和電力消費的紐帶和橋梁，將責無旁貸地承擔起引領“能源生產(chǎn)清潔化、能源消費電氣化”這一重任。一方面，由于“西電東送”水電來水情況具有周期性、可再生能源發(fā)電具有不確定性，將導致深圳電網(wǎng)運行復雜性增加及電力供應可靠性降低，同時嶺澳核電三期等大量新能源接入也會對深圳電網(wǎng)的電能質(zhì)量和運行穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。另一方面，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、電能替代等因素，終端電力需求的快速增長要求深圳電網(wǎng)大幅升級和擴充容量。因此，如何既保障新能源大量接入及高效利用西電清潔能源，又滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的快速用電需求，是深圳市電網(wǎng)發(fā)揮樞紐性作用的關(guān)鍵。
三是能源消費電氣化，需求側(cè)管理成為應對電力供需矛盾的重要手段。深圳市公共領域車輛電動化發(fā)展加快，截至2019年底，深圳市新能源汽車保有量26.28萬輛，占全市機動車總量的10.5%，保有量和占比均位居全國第一，規(guī)?；男履茉雌囘\行將帶來更加旺盛的充電需求。隨著可再生能源發(fā)電在電力系統(tǒng)的比例逐步提高以及終端用能電氣化水平的進一步提升，清潔能源發(fā)電的出力特性與用戶用電的負荷特性在時間、空間上的分布與耦合問題逐步顯現(xiàn)。在深圳市部分時段電力供需緊張的背景下，如何以更經(jīng)濟、有效的需求側(cè)管理手段既充分挖掘用戶側(cè)資源參與需求響應的潛力，又推進用戶側(cè)用能清潔化和高效化，從而滿足電力電量平衡以及保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，是深圳市電力需求側(cè)管理的新方向。
四是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，電價體制機制創(chuàng)新動能需要持續(xù)發(fā)力。在碳中和目標下的電力系統(tǒng)中，可再生能源發(fā)電比例加快提升，需求響應不斷深入，當前的電力體制機制可能難以滿足未來能源發(fā)展演變帶來的挑戰(zhàn)。因此，為加快電力市場化改革步伐與落實要素市場化配置綜合配套改革開展，深圳市電價管理體制機制健全創(chuàng)新需要持續(xù)發(fā)力，進而滿足深圳市建設先行示范區(qū)對高質(zhì)量、低碳化供電的需求。
現(xiàn)行深圳市電價改革存在的問題
自2003年深圳市電價管理權(quán)限上收國家及廣東省發(fā)改委以后，深圳市歷次電價調(diào)整均由省物價局按照全省統(tǒng)一統(tǒng)籌調(diào)整。由于國家對上網(wǎng)電價、輸配電價及銷售電價的管理和調(diào)整均從全國一盤棋的角度出發(fā)，無法兼顧深圳市先進城市電網(wǎng)的特殊情況，不可避免地帶來了現(xiàn)行電價機制與深圳發(fā)展現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢不適應的一系列問題。
一是輸配電價管制激勵作用仍待加強。國家層面的輸配電價成本監(jiān)審、核價辦法，主要根據(jù)各省級電網(wǎng)企業(yè)自身的歷史成本和歷史單位電量固定資產(chǎn)等指標核定，未體現(xiàn)對管理水平高、投資效率高的電網(wǎng)企業(yè)的正向激勵，也對于促進各電網(wǎng)企業(yè)之間的競爭缺乏激勵。按照現(xiàn)行的“準許成本加合理收益”核價規(guī)則，單位輸配電成本越低、投資效率越高（即歷史單位電量固定資產(chǎn)越低），核定的基期準許成本及新增投資額就越低，進而核定的輸配電價也越低。深圳市萬元固定資產(chǎn)售電量、勞動生產(chǎn)率等效率全國領先，單位供電成本全國最低，實際輸配電價遠低于其他省份或城市，導致鞭打快牛問題出現(xiàn)。國家能源局《2018年度全國電力價格情況監(jiān)管通報》顯示，2018年全國電網(wǎng)企業(yè)平均購銷差價（含線損）為0.2054元/千瓦時，而深圳市為0.1330元/千瓦時，深圳市購銷價差大幅度低于全國平均水平。相關(guān)成本監(jiān)審、核價辦法政策雖然在原則中規(guī)定“健全激勵約束機制，促進電網(wǎng)企業(yè)加強管理降低成本”，但在實際核價工作中并無具體激勵措施，未形成激勵與約束相結(jié)合的完善監(jiān)管機制，難以調(diào)動電網(wǎng)企業(yè)改進管理、提高投資效率的積極性，不利于鼓勵先進。
二是天然氣上網(wǎng)電價仍需進一步完善。按照國家相關(guān)上網(wǎng)電價政策，目前煤電執(zhí)行“基準價+上下浮動”市場化機制，氣電由各省分類型單獨定價，核電采用“一廠一價”國家定價政策，風電分四類資源區(qū)實行指導價，光伏分三類資源區(qū)實行指導價。深圳市本地電力較少，大部分來自“西電東送”，但是由于遠距離輸送存在約束較多等問題，制約著深圳市電力保障。深圳市本地電源中，燃氣發(fā)電機組裝機容量較大，截至2020年末達到535.6萬千瓦，未來天然氣裝機容量將在能源低碳轉(zhuǎn)型背景下進一步擴大。深圳市燃氣機組上網(wǎng)電價根據(jù)國家及省發(fā)改委核定標準來確定，各類型燃氣機組上網(wǎng)電價仍執(zhí)行單一制電價政策。與其他電源相比，深圳市天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價較高，燃氣上網(wǎng)電價高企以及裝機容量提升的雙重作用將拉高深圳市社會整體購電成本。此外，深圳市電力市場改革雖然循序推進，但天然氣發(fā)電的相關(guān)市場機制不夠完善，未形成具有足夠競爭力的時間價格信號和位置價格信號來引導燃氣機組投資，而且目前廣東省內(nèi)由于電源結(jié)構(gòu)不平衡，燃氣機組上網(wǎng)電價與燃煤標桿價無法同臺競價。
三是終端銷售電價價格水平出現(xiàn)倒掛。深圳市借鑒國際先進經(jīng)驗，構(gòu)建了較為先進的銷售電價體系。早在上世紀90年代，深圳市就根據(jù)用戶用電特性對銷售電價的分類和結(jié)構(gòu)進行重新設計，目前深圳市銷售電價主要分為“大量工商業(yè)及其他用電”“高需求工商業(yè)及其他用電”“普通工商業(yè)及其他用電”“居民生活電價”等。深圳工商業(yè)電價目錄與全國不同，每次電價調(diào)整均面臨如何對應國家的統(tǒng)一政策。近幾年，連續(xù)降低一般工商業(yè)電價造成深圳市“普通工商業(yè)電價”與“大量工商業(yè)電價”“高需求工商業(yè)電價”倒掛，“普通工商業(yè)電價”已低于“大量工商業(yè)電價”，與“高需求工商業(yè)電價”基本持平，電價信號扭曲。同時，深圳市工商業(yè)現(xiàn)行峰谷分時電價政策依據(jù)仍為《國家發(fā)展改革委關(guān)于深圳市峰谷電價實施辦法（試行）的批復》（發(fā)改價格〔2004〕1895號）文件，目錄電價峰谷時段劃分未在電改新形勢下進行調(diào)整優(yōu)化，也不能適應未來高比例新能源電力系統(tǒng)的供需特點。另外，深圳市電價承擔的隱形交叉補貼較多，主要存在著支付省內(nèi)北部山區(qū)及東西兩翼的地區(qū)間交叉補貼，導致深圳市銷售電價全省乃至全國最高。國家能源局《2018年度全國電力價格情況監(jiān)管通報》顯示，2018年深圳市平均銷售電價全國最高，為0.7470元/千瓦時，高于廣東省平均銷售電價0.6358元/千瓦時。
完善深圳市電價管理體制機制的建議
電力是關(guān)系到國計民生的特殊商品，電價則是這種特殊商品價值的體現(xiàn)。為緩解“雙碳”目標下清潔發(fā)展與電價成本之間的矛盾，考慮“合理補償成本、合理確定收益、依法計入稅金、堅持公平負擔、促進電力建設”等原則，能源電力價格形成和成本疏導機制需要進一步健全。深圳市通過各環(huán)節(jié)電價管理體制機制的完善，創(chuàng)新推動綠色發(fā)展價格機制，不僅有利于電力系統(tǒng)源、網(wǎng)、荷、儲各環(huán)節(jié)低碳發(fā)展，還有助于深圳市落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求、開展要素市場化配置綜合配套改革。
一是深化深圳市輸配電價改革，激勵與約束相結(jié)合。深圳市已從“量”的發(fā)展轉(zhuǎn)型為“質(zhì)”的提升，這就需要從輸配電價機制上，滿足電網(wǎng)高質(zhì)量、高標準發(fā)展以及加大電網(wǎng)投資的需要，同時兼顧促進新能源入網(wǎng)等政策要求。因此，有必要授予深圳市制定調(diào)整電價的權(quán)限，以輸配電價改革為突破口，繼續(xù)深化輸配電價改革與監(jiān)管方案制定，滿足先行示范區(qū)的建設需求。首先，允許深圳市結(jié)合省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法，單獨制定深圳市電網(wǎng)輸配電價定價辦法，綜合考慮深圳的發(fā)展需求和電網(wǎng)建設情況合理核定深圳輸配電價。其次，出臺輸配電價配套監(jiān)管辦法（即輸配電價日常監(jiān)管、平衡賬戶管理、電網(wǎng)投資管理、電網(wǎng)運營績效考核獎懲辦法等四個制度），加強過程監(jiān)管的激勵約束，率先建立獎懲機制，為全國提供經(jīng)驗和借鑒。第三，國外通常設立專門的接入價回收電廠或用戶接入電網(wǎng)時發(fā)生的專用連接線路、設備等成本費用，這是因為如果不向電廠征收接網(wǎng)費，會造成電廠更傾向于在靠近廉價發(fā)電資源的地點并網(wǎng)，而不考慮電網(wǎng)遠距離傳輸成本的高低，不僅意味著發(fā)電裝機擴容給電網(wǎng)投資與運行造成的成本增長將不受控制且全部由用戶承擔，而且還降低電網(wǎng)的投資效益和使用效率。因此，深圳市可探索實施“接入價+輸配電價”設計，考慮向電廠收取一定的接網(wǎng)費，能一定程度上提供電廠的位置信號，使發(fā)電資源附近的電廠與城市內(nèi)部電廠具備公平競爭的條件。
二是推動深圳市氣電上網(wǎng)電價向“兩部制+氣電價格聯(lián)動”發(fā)展。作為化石能源轉(zhuǎn)向清潔能源的重要橋梁，清潔低碳的天然氣發(fā)電投資成本低、運行靈活，其在能源轉(zhuǎn)型格局中的橋梁作用和在電源發(fā)展中的支撐作用長期內(nèi)不會改變。因此，有必要授予深圳市對本地電源制定電價權(quán)限，允許深圳探索建立電源側(cè)靈活的氣電上網(wǎng)電價機制，既保障電廠基本效益，也能降低社會總體購電成本。首先，為更好地發(fā)揮天然氣發(fā)電機組應急調(diào)峰作用，建議參考上海、浙江和江蘇等地兩部制氣電上網(wǎng)電價，研究推動深圳市氣電上網(wǎng)電價向“兩部制+氣電價格聯(lián)動”發(fā)展。一方面，從價格角度看，兩部制電價能起到促進企業(yè)管理和技術(shù)水平提升，引導和鼓勵電力投資的作用，符合我國電力體制改革的方向。另一方面，當天然氣價格出現(xiàn)較大變化時，天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價也應及時調(diào)整。為能夠向下疏導部分氣價波動，深圳市應通過科學的氣電價格聯(lián)動調(diào)整機制傳導天然氣的原材料成本和供求變化。其次，可考慮推動燃煤電廠向燃氣電廠購買碳排放指標，緩和二者上網(wǎng)電價差距過大的問題，可在一定程度上解決二者在市場上同臺競價的矛盾。
三是優(yōu)化調(diào)整深圳市銷售電價體系結(jié)構(gòu)，理順電價交叉補貼。“雙碳”目標將倒逼我國能源轉(zhuǎn)型加速推進，未來需求側(cè)將會引入更多的電動汽車、分布式儲能、需求響應等新業(yè)態(tài)設施和技術(shù)，深圳市電力需求響應需要呈現(xiàn)精準響應、綠色響應等特征，從而促進深圳市電氣化高水平發(fā)展。而優(yōu)化調(diào)整銷售電價體系結(jié)構(gòu)，最重要的是授予深圳市自主合理調(diào)整銷售電價的權(quán)限，允許深圳市制定各類電力用戶具體價格水平，以解決銷售電價倒掛、峰谷電價長時間未調(diào)整、交叉補貼等問題。首先，通過深入研究測算，完善深圳市工商業(yè)電價體系，回歸以成本為導向的電價體系結(jié)構(gòu)，在兼顧公共政策的同時，體現(xiàn)電價公平負擔的原則。其次，優(yōu)化完善分時電價機制，適時探索執(zhí)行尖峰電價政策，建立峰谷電價動態(tài)調(diào)整機制，考慮供需變化、電能成本等因素及時調(diào)整峰谷電價差和峰谷時段劃分，以真實反映電的商品屬性和時間價值，提升電力系統(tǒng)整體效率和激勵用戶側(cè)自覺錯峰避峰。再次，與廣東省發(fā)展改革委共同研究解決地區(qū)間交叉補貼問題，明確交叉補貼標準，完善廣東售深關(guān)口電價機制，變暗補為明補，逐步還原電力商品的屬性，理順緩解地區(qū)間的電價交叉補貼問題。
四是探索建立符合先行示范區(qū)定位的電價機制，支撐“雙區(qū)”建設?？紤]到深圳市社會經(jīng)濟所處的發(fā)展階段和“雙區(qū)”建設定位，電價體系相對獨立、電價改革創(chuàng)新應走在全國前列，深圳市可試點探索建立符合先行示范區(qū)定位、體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的科學合理電價機制，盡可能滿足用戶多樣化的服務要求。首先，為反映不同負荷特性用戶的供電成本差異和需求差異，建議深圳市對工商業(yè)用戶試行負荷率電價，體現(xiàn)不同負荷率（利用小時）條件下不同時段的電量電價差異。其次，積極開展可中斷電價、高可靠性電價等電價機制可行性研究，引導各類電力用戶節(jié)能降耗和挖掘調(diào)峰資源，實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。再次，落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，開展要素市場化配置綜合配套改革，通過實施差別電價、差別化供電服務等機制，合理引導用電需求與降低單位能耗，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，在國家強化可再生能源電力消納保障機制和試行綠證制度的基礎上，探索建立清潔能源綠色電價機制，允許偏好綠色用電用戶自愿消費。雖然公用電網(wǎng)無法區(qū)分傳輸電力具體來自何種電源，但能保證個人購買的綠色電力可以被提前消納，通過市場選擇機制助推電力結(jié)構(gòu)向清潔化方向調(diào)整。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年04期，作者：深圳供電局有限公司 鄭?？?陳正飛 王嘉豪 楊志鵬 黃珊，中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力建設技術(shù)經(jīng)濟咨詢中心 韓曉宇
