在明確提出2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的基礎(chǔ)上，4月22日舉行的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上，我國(guó)進(jìn)一步作出承諾：將嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，“十四五”時(shí)期嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)、“十五五”時(shí)期逐步減少。根據(jù)這一承諾，盡快改變我國(guó)能源結(jié)構(gòu)“一煤獨(dú)大”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量早達(dá)峰、低達(dá)峰，并在此后加速退煤的路徑已逐漸清晰明朗。
然而，退煤并非易事，需要面臨多重挑戰(zhàn)。本文以粵港澳大灣區(qū)為例，著重分析退煤的復(fù)雜性，并對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)能源體系重塑給出建議。
（文丨楊木易 施訓(xùn)鵬）
我國(guó)退煤的艱巨性
我國(guó)退煤面臨艱巨挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，主要的挑戰(zhàn)可歸納為以下兩點(diǎn)：
一是時(shí)間緊任務(wù)重。我國(guó)是世界最大的煤炭消費(fèi)國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)煤炭消費(fèi)量在全球煤炭消費(fèi)量中的占比達(dá)到51.7%。雖然近些年我國(guó)煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)率已呈減速趨勢(shì)，但考慮到我國(guó)仍處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，煤炭消費(fèi)在短期仍將存在增長(zhǎng)動(dòng)能。要在不到30年內(nèi)里淘汰大部分煤炭消費(fèi)，并為剩余小部分煤炭消費(fèi)配備相應(yīng)的負(fù)碳技術(shù)，將是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。
二是制約因素多。退煤不僅是能源環(huán)境問(wèn)題，也涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面。因此，在退煤過(guò)程中，需統(tǒng)籌考慮能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生等諸多因素，這將進(jìn)一步加大退煤難度。
傳統(tǒng)觀點(diǎn)往往把退煤簡(jiǎn)化為“壓減煤炭消費(fèi)總量”，能否解決這個(gè)問(wèn)題也主要被歸結(jié)為政府的決心是否堅(jiān)定。似乎只要政府政策力度夠大，在主要終端消費(fèi)行業(yè)推進(jìn)“煤改氣”“煤改電”且補(bǔ)貼到位，退煤就可以成功。這種觀點(diǎn)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到以退煤為重點(diǎn)的能源低碳轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。
粵港澳大灣區(qū)的退煤困境
筆者通過(guò)大量實(shí)地調(diào)查研究，對(duì)粵港澳大灣區(qū)的退煤經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一系列深入分析，發(fā)現(xiàn)成功的能源轉(zhuǎn)型需要在淘汰煤炭和其它高碳能源的同時(shí)，提供足夠多的替代清潔能源，以保障能源供給安全，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的需求。
粵港澳大灣區(qū)“缺煤”，意味著退煤并不會(huì)受到來(lái)自于傳統(tǒng)煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)的巨大阻力。然而，大灣區(qū)的實(shí)際退煤過(guò)程受到多種因素制約，以至于該區(qū)域低碳清潔能源發(fā)展相對(duì)滯后。對(duì)退煤后能源供應(yīng)安全的擔(dān)憂也拖慢了大灣區(qū)退煤的腳步。
以電力行業(yè)為例?；浉郯拇鬄硡^(qū)人口稠密，缺乏大規(guī)模發(fā)展大型風(fēng)電和太陽(yáng)能電站的土地資源。而小型屋頂光伏和離岸風(fēng)電，則受到電網(wǎng)建設(shè)周期長(zhǎng)，發(fā)展滯后的制約。粵港澳大灣區(qū)的水電資源也大都早已被開發(fā)利用，缺乏進(jìn)一步開發(fā)的潛力。在福島核事故之后，我國(guó)核電項(xiàng)目審批放緩，粵港澳大灣區(qū)的核電項(xiàng)目也很難在短期內(nèi)有很大的發(fā)展。氣電作為退煤后一種相對(duì)清潔的過(guò)渡性能源，雖廣受關(guān)注，但由于粵港澳大灣區(qū)缺乏本地氣源，天然氣供應(yīng)主要依靠外調(diào)及進(jìn)口，易受市場(chǎng)供需、國(guó)際地緣政治等因素影響，供應(yīng)中斷或價(jià)格飛漲的風(fēng)險(xiǎn)較大。
粵港澳大灣區(qū)低碳替代能源發(fā)展的困境意味著，隨著灣區(qū)電力需求不斷增長(zhǎng)，淘汰本地煤電機(jī)組會(huì)進(jìn)一步加劇其電力供應(yīng)高度依賴外調(diào)電的現(xiàn)狀。然而粵港澳大灣區(qū)又處于極端天氣狀況多發(fā)區(qū)，尤其是遇到雷暴或臺(tái)風(fēng)天氣時(shí)，外調(diào)電輸電通道線路及變電站設(shè)備極易發(fā)生故障，電力供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，粵港澳大灣區(qū)退煤成功與否主要取決于能否從根本上解決一系列制約清潔替代能源發(fā)展的系統(tǒng)性問(wèn)題。
能源體系重塑的復(fù)雜性
粵港澳大灣區(qū)的案例表明，能源轉(zhuǎn)型是一個(gè)重塑能源體系的過(guò)程，涉及能源技術(shù)、市場(chǎng)安排、監(jiān)管環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消費(fèi)行為等方方面面，而不能簡(jiǎn)單理解為能源系統(tǒng)內(nèi)部主導(dǎo)地位更替，“新”能源取代“舊”能源的過(guò)程。在這一過(guò)程中，由于治理對(duì)象的多元化，不可避免地涉及多治理主體，其中既包括各地方政府相關(guān)工作部門和上級(jí)主管機(jī)構(gòu)，也包括能源企業(yè)、相關(guān)企事業(yè)單位等利益攸關(guān)方。而不同主體又往往追尋不同價(jià)值目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)發(fā)展、能源安全、節(jié)污減排、環(huán)境保護(hù)等。
因此，推進(jìn)能源系統(tǒng)的公正、有效轉(zhuǎn)型，需要在現(xiàn)有能源治理框架下，建立一套政策協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)能源治理層面的深度融合。該機(jī)制應(yīng)關(guān)注在制定執(zhí)行相關(guān)能源轉(zhuǎn)型政策的過(guò)程中，推動(dòng)包容性和適應(yīng)性治理，并同時(shí)兼顧轉(zhuǎn)型的公正性，避免對(duì)任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體或個(gè)人造成不必要的沖擊。
第一，需要全面踐行包容性決策這一治理理念，在政策制定過(guò)程中，推動(dòng)各治理主體和利益攸關(guān)方之間有效協(xié)商。中央或上級(jí)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)在這一過(guò)程中起到主導(dǎo)性作用，充分發(fā)揮中國(guó)特色“民主集中”治理模式的優(yōu)勢(shì)，對(duì)“治理什么”和“如何治理”等事關(guān)能源低碳轉(zhuǎn)型成敗的大問(wèn)題，廣泛征求意見(jiàn)，減少?zèng)Q策失誤。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)“集中”的重要性，把有限的資源和精力聚焦在解決制約能源低碳轉(zhuǎn)型的一些主要問(wèn)題上來(lái)，有效推動(dòng)政策決議。此外，在具體政策執(zhí)行過(guò)程中，還應(yīng)注意合理分配各部門的職責(zé)和權(quán)限，并明確具體協(xié)調(diào)部門，推動(dòng)整體政府跨界協(xié)同治理，形成合力，避免各自為戰(zhàn)。
第二，要對(duì)能源轉(zhuǎn)型政策的具體執(zhí)行情況進(jìn)行適時(shí)評(píng)估。能源轉(zhuǎn)型多樣且復(fù)雜，轉(zhuǎn)型過(guò)程中必然會(huì)不斷遇到新問(wèn)題，解決問(wèn)題的新思路、新辦法也會(huì)不斷涌現(xiàn)。對(duì)諸如“治理什么”“如何治理”的問(wèn)題，只有在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)，才能找到更優(yōu)解。所以，在具體政策執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)注意及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并推動(dòng)各治理主體之間互通有無(wú)，分享成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，提高能源治理能力和水平。
第三，能源轉(zhuǎn)型涉及到能源系統(tǒng)的方方面面，局限于任何單一方面的轉(zhuǎn)型實(shí)踐，無(wú)異于“螺螄殼里做道場(chǎng)——事倍功半”。在治理過(guò)程中，要統(tǒng)籌兼顧化石能源和非化石能源，能源和非能源、生產(chǎn)和消費(fèi)、資源和社會(huì)等，特別需要注意保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，避免在能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)其利益造成不必要的沖擊，以最終實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型。
(本文作者楊木易系能源環(huán)境智庫(kù)Ember高級(jí)電力政策研究員、澳大利亞能源轉(zhuǎn)型研究所高級(jí)研究員；施訓(xùn)鵬為悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院首席研究員、南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特聘研究員、國(guó)際能源轉(zhuǎn)型學(xué)會(huì)理事長(zhǎng))
