文 | 韓文軒
華能能源研究院副總經(jīng)濟師
價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關鍵。電價改革作為電力體制改革的核心內(nèi)容，對建立和培育電力市場、優(yōu)化電力資源配置具有重要意義，有利于促進電力工業(yè)發(fā)展，提高國民經(jīng)濟整體競爭能力。
2020年12月12日，習近平總書記在氣候雄心峰會上講話指出，我國以新發(fā)展理念為引領，在推動高質(zhì)量發(fā)展中促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，腳踏實地落實向世界承諾的目標，為全球應對氣候變化作出更大貢獻。當前，電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展成了國內(nèi)外關注的焦點，電力等行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。電價改革，在應對氣候變化、推進能源革命、加快推動綠色低碳發(fā)展、提高國際競爭能力等方面，將會發(fā)揮更為重要的作用。
兩部制電價問題一直是我國電價改革的重要內(nèi)容?？茖W的兩部制電價機制，有利于合理分割縱向產(chǎn)業(yè)鏈上電力發(fā)輸配售各環(huán)節(jié)電價空間、科學確定橫向不同電源的比價關系，優(yōu)化電力資源配置，促進電力工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。但是，兩部制電價機制設計，需要正確處理好國家與企業(yè)、企業(yè)與用戶、宏觀與微觀、計劃與市場之間的關系，否則，可能遲滯電力行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。
兩部制電價問題受到各界廣泛關注
（一）國家能源局發(fā)布十項典型電網(wǎng)工程監(jiān)管報告
“十二五”期間，投產(chǎn)特高壓工程存在的這些問題，實質(zhì)是兩部制電價機制自身及其產(chǎn)生的諸多問題。換句話說，兩部制電價是導致這些問題的根本原因，這些矛盾又要通過兩部制電價轉(zhuǎn)嫁給社會。
2017年，國家能源局發(fā)布的《浙福特高壓交流等十項典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管報告》指出，受多重因素影響，部分工程投運后最大輸電功率一直未達預期，輸電能力發(fā)揮不充分，工程利用小時偏低。
例如，浙福工程2015、2016年平均功率分別為18.28、19.46萬千瓦，僅分別為設計能力的3.6%和3.8%，年利用小時數(shù)分別為314、334小時。這項工程采用兩部制電價方式在華東全網(wǎng)收取電費，其中，容量電費為21.5億元/年、電量電費為20元/兆瓦時。由于工程使用效率低，該工程2015、2016年的電量電費僅占容量電費的1.49%、1.59%。
與單一制電量電價相比，這項工程采取了兩部制電價定價方式，基本上把投資經(jīng)營風險全部轉(zhuǎn)嫁給了電力用戶。不僅嚴重助長了跨區(qū)電網(wǎng)無效投資，而且讓用戶承擔了不必要的經(jīng)濟損失。除此問題之外，《報告》還發(fā)現(xiàn)了其它問題：沒有嚴格按照輸配電監(jiān)管辦法進行工程可行性研究，沒有規(guī)范運行維護費用核算并導致不能正常監(jiān)管，部分工程智能化關鍵設備可靠性不足，存在單項突破核準規(guī)模或投資水平較高、增列非相關費用、不按規(guī)定核定成本等多種推高輸配電成本的不規(guī)范行為，等等。
這些問題根源于跨區(qū)輸電兩部制電價制度，在缺乏送電送受端市場需求支撐、缺乏嚴格的財務會計制度規(guī)范、缺乏科學的成本制度監(jiān)審約束等因素的綜合作用下，助長了電網(wǎng)無效投資，阻滯了電網(wǎng)科技進步，給用戶增加了不必要的經(jīng)濟負擔，也使國家跨區(qū)能源互濟戰(zhàn)略效果和規(guī)劃目標大打折扣。
（二）媒體關注的七大特高壓直流工程問題
特高壓工程這些問題，在“十三五”期間依然沒有根本改觀。兩部制電價導致效率低下的電網(wǎng)工程投資，產(chǎn)能過剩、低效投資等問題通過兩部制電價向社會轉(zhuǎn)移矛盾，形成惡性循環(huán)。
2020年12月13日，《中國能源報》一篇題為《七大特高壓直流運能閑置超三成》的報道，又披露了長期特高壓“一邊大建，一邊閑置”現(xiàn)象。記者了解到，2018年7條已投運特高壓直流通道利用率長期偏低，實際總最大輸出功率僅為總設計輸送能力的65%，個別線路產(chǎn)能利用率更為嚴重。該報道引用了國家能源局對十三屆全國人大三次會議所提建議多份回復及全國能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織公開的數(shù)據(jù)進行了印證。
報道援引專家的觀點認為，利用效率打折扣的根本原因是，規(guī)劃并非來自對市場真實供求形勢的判斷，造成了系統(tǒng)性的偏差。而有的專家建議，在“十四五”期間重點強化規(guī)劃執(zhí)行的剛性，不能讓規(guī)劃成為廢紙。而兩部制電價又在鼓勵規(guī)劃脫離市場！
值得關注的是，報道引述的專家觀點，不僅要把握投資方向、控制不合理成本、加強投資回報監(jiān)管等常規(guī)措施，更要發(fā)揮市場機制對規(guī)劃的支撐作用。但這實際涉及到一個核心問題，為什么兩部制電價機制達不到這樣的目標？
（三）頗受爭議的現(xiàn)行兩部制電價
2016年，國家發(fā)展改革委在舉行的“深化價格機制改革，降低實體經(jīng)濟成本”專題新聞發(fā)布會上，肯定了兩部制電價制度：基本電費反映的是用電固定成本，電度電價反映的是供電成本中的變動費用?；倦娰M過高現(xiàn)象，是由市場變化等原因造成的用電設備利用率偏低造成的。國家發(fā)展改革委發(fā)文對基本電價執(zhí)行方式進行了調(diào)整，降低實體經(jīng)濟用能成本。
我國電價專家葉澤在《電力電量平衡的經(jīng)濟學分析》中的觀點，在某種程度上支持了國家發(fā)展改革委的說法。他認為，與國外普遍實行兩部制電價相比，我國僅在大工業(yè)用電中實施，而且容量電價的水平相對較低，一般約為固定成本的20%。他認為，國家發(fā)展改革委的做法是容量電價占比更低。他證明了，兩部制電價的均衡產(chǎn)量平均成本定價比均衡產(chǎn)量更大，理論上，兩部制電價是比單一電量電價更加有利于促進生產(chǎn)和消費的電價，國外居民電價執(zhí)行兩部制電價是對這一結(jié)論的應用和證明。
他建議，要重新認識和發(fā)現(xiàn)兩部制電價的功能，通過科學設計兩部制電價實施方案，建立基于用戶負荷率和分散率的固定成本在容量電費和電量電費中合理分攤的可選擇電價機制，促進電力企業(yè)和用戶節(jié)約電力生產(chǎn)和消費能力，降低定電力電量平衡的成本。實際上，他否定了基本電費和供電固定成本劃等號、電力企業(yè)基本不承擔電力投資風險的思路和做法。
反對兩部制電價制度的社會人士主要理由是：基本電費比起電度電費嚴重嚴重偏高；沒有既收過路費又收公路建設費的道理；基本電價執(zhí)行有很多不公平霸王條款；電網(wǎng)未能盡到通過用戶用電特性幫助降電費的職責；發(fā)展改革委未能肩負監(jiān)管電網(wǎng)職責；兩部制電價缺乏靈活性。
最近，網(wǎng)上有一篇《蔥省電價調(diào)了些啥？》的文章，對山東電價調(diào)整提出了質(zhì)疑，也是兩部制電價的問題。
《山東省發(fā)展和改革委員會關于山東電網(wǎng)2020-2022年輸配電價和銷售電價有關事項的通知》（魯發(fā)改價格[2020]1352號），公布了山東電網(wǎng)銷售電價表和和輸配電價表，其中，降低了兩部制工商業(yè)及其他用電銷售電價和輸配電價的電度電價，而容（需）量電價保持不變。這充分說明了調(diào)價前工商業(yè)及其他用電的兩部制電價水平比單一制電價水平要高。但網(wǎng)友的問題是：經(jīng)過三年的監(jiān)管周期，電網(wǎng)運行成本降低了，為什么固定成本卻沒有降低？筆者也覺得調(diào)價后容量電價的比例反而提高。恐怕，物價部門和電網(wǎng)公司說不清這個問題，更不敢攤開真實的賬本解釋這個問題。
（四）國家發(fā)展改革委可能認識到存在的問題
2016年《國家發(fā)展改革委辦公廳關于完善兩部制電價用戶基本電價執(zhí)行方式的通知》（發(fā)改辦價格[2016]1583號），為降低實體經(jīng)濟運行成本，決定采取放寬基本電價計費方式變更周期限制、放寬減容（暫停）期限限制等措施，完善兩部制電價用戶基本電價執(zhí)行方式。
2018年《國家發(fā)展和改革委員會關于降低一般工商業(yè)電價有關事項的通知》（發(fā)改價格[2018]500號），為降低企業(yè)用能成本和降低一般工商業(yè)電價的要求，采取提高兩部制電價靈活性、降低核定的規(guī)劃新增輸配電投資額計提折舊比例、減免系統(tǒng)備用費、降低區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格等措施，落實一般工商業(yè)電價降價目標。
2018年《國家發(fā)展改革委關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（發(fā)改價格規(guī)[2018]943號）有一條涉及兩部制電價，對部分行業(yè)免收需量（容量）電費，實際上是取消這些行業(yè)的兩部制電價。
2020年《國家發(fā)展改革委辦公廳關于疫情防控期間采取支持性兩部制電價政策降低企業(yè)用電成本的通知》（發(fā)改辦價格[2020]110號），對特定行業(yè)采取放寬容（需）量電價計費方式變更周期和減容（暫停）期限、實際最大用量不受合同最大需量限制以及免收高可靠性供電費等支持性兩部制電價政策。
我國的兩部制電價制度框架
（一）表面文章的發(fā)電上網(wǎng)兩部制電價制度
兩部制電價機制的核心是電度電價和容量電價的比例設計以及兩部制電價的市場化程度。
我國的發(fā)電上網(wǎng)兩部制電價機制，比起輸配電價和售電電價，在起始階段設計很具體而又由一定的科學性，但卻是實施最晚的兩部制電價制度。
在第一輪電力體制改革中，發(fā)電上網(wǎng)燃煤機組容量電價并不是補償全部固定成本，而是補償一定比例。實施辦法卻把把容量電價補償，改變?yōu)檠a償全部固定成本和財務費用。在第二輪電力體制改革中，確切地說應該在2020年，煤電利用小時大幅下降及現(xiàn)貨市場試點，推動了容量電價政策的重新出臺，也修正了兩部制電價理論模型和邊界條件。
1. 2003年《國務院辦公廳關于印發(fā)電價改革方案的通知》明確，在發(fā)電環(huán)節(jié)全面引入競爭機制的過度時期，“上網(wǎng)電價主要實行兩部制電價，其中，容量電價由政府制定，電量電價由市場競爭形成”?！叭萘侩妰r應為投資者提供部分收入保障，并能夠引導電力長期投資”。容量電價水平可按發(fā)電企業(yè)平均投資成本的一定比例制定。
2005年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)電價改革實施辦法的通知》（發(fā)改價格[2005]514號文）對發(fā)電環(huán)節(jié)實行兩部制電價做了進一步明確，“建立區(qū)域競爭性電力市場并實行競價上網(wǎng)后，參與競爭的發(fā)電機組主要實行兩部制上網(wǎng)電價。其中，容量電價由政府價格主管部門制定，電量電價由市場競爭形成。容量電價逐步過渡到由市場競爭確定”。
《實施辦法》進一步明確了政府制定容量電價的原則和方法，要求“容量電價水平，應反映電力成本和市場供需狀況，有利于引導電源投資”。容量電價以參與競爭的各類發(fā)電機組平均投資成本為基礎制定，容量電費按月支付。計算公式：
容量電價=容量電費/機組的實際可用容量
其中：容量電費=K×（折舊+財務費用）
K為根據(jù)各市場供求關系確定的比例系數(shù)
2. 2019年《國家發(fā)展和改革委員會關于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導意見》（發(fā)改價格規(guī)[2019]1658號）明確，“對于燃煤機組利用小時嚴重偏低的省份，可建立容量補償機制，容量電價和電量電價通過市場化方式形成”。
2019年《國家發(fā)展改革委辦公廳國家能源局綜合司印發(fā)關于深化電力現(xiàn)貨市場建設試點工作的意見的通知》，要求“加快研究、適時建立容量補償機制或容量市場，保證電力系統(tǒng)長期容量的充裕性”。根據(jù)網(wǎng)絡公開資料，2020年《電力市場建設工作指引》（第3期）發(fā)布了《容量成本回收機制工作指引》，要求把建立完善容量成本回收機制，作為完善電力市場相關配套機制一項重要工作抓好。
為回收各類電源有效容量成本、保障系統(tǒng)發(fā)電容量的長期充裕度，各地要根據(jù)實際情況，探索建立市場化的容量成本回收機制，做好與現(xiàn)貨電能量市場的有序銜接，確保電價機制平穩(wěn)過渡。目前，山東等省已經(jīng)出臺按照成本和市場因素補償參與現(xiàn)貨市場交易的燃煤發(fā)電機組固定成本。
（二）缺乏激勵的輸配兩部制電價制度
在第一輪電力體制改革及以后改革停滯期較長的一段時間里，我國沒有核定獨立的輸配電價，確定方法是根據(jù)銷售電價扣除上網(wǎng)電價調(diào)整計算出來。國家確定的輸配兩部制電價政策，實際上就是銷售兩部制電價政策。從公布的第二監(jiān)管周期各省級電網(wǎng)輸配電價來看，輸配容量電價與銷售容量電價完全相同，其中，輸配兩部制電價比例，原則上參考準許成本中固定成本和變動成本的比例。
進入新一輪電力體制改革以來，區(qū)域電網(wǎng)輸電價格兩部制的比例更為清晰，但確定方法明顯的偏護電網(wǎng)，出現(xiàn)了向強化壟斷和保護低效率的倒退。
在第一監(jiān)管周期，先通過類市場化的方法確定電量電費，再倒算容量電費，兩部制電價比例將會偏離準許成本中固定成本和變動成本的比例。而在第二監(jiān)管周期，卻采取準許成本固定成本與變動成本比例，決定兩部制電價比例的方法，并且把人工費計為固定成本。
1.《國務院辦公廳關于印發(fā)電價改革方案的通知》（國辦發(fā)[2003]62號）沒有明確，輸配電價實行兩部制電價機制，僅僅模糊提出“原則上實行單一電量電價......逐步引入更加科學的計價方法”。
2005年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)電價改革實施辦法的通知》（發(fā)改價格[2005]514號），對電網(wǎng)共用網(wǎng)絡沒有明確采用兩部制電價機制，但明確了電網(wǎng)專項服務兩部制電價機制。對電網(wǎng)向電廠提供的接入系統(tǒng)及沒有電量的聯(lián)網(wǎng)工程，實行單一制容量電價；對專項工程及有電量的聯(lián)網(wǎng)工程，實行兩部制電價。
2. 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法（試行）》（發(fā)改價格規(guī)[2017]2269號）第三章詳細規(guī)定了區(qū)域電網(wǎng)跨省共用網(wǎng)絡輸電兩部制電價機制。電量電費比例，原則上按區(qū)域電網(wǎng)輸電線路實際平均負荷占其提供安全服務的最大輸電容量計算，并考慮輸電線路長度、促進電力交易、與現(xiàn)行輸電價格政策銜接等因素。容量電費比例=1-電量電費比例。
輸電線路提供安全服務的最大輸電容量超過其實際平均負荷的部分，反映區(qū)域電網(wǎng)提供安全備用服務的能力。當電網(wǎng)以電力電量送出為主，適當提高電量電費比例；當電網(wǎng)以保障用電需求和安全為主，適當提高容量電費比例。
2020年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法的通知》（發(fā)改價格[2020]100號）在第三章對輸電兩部制電價機制進行了實質(zhì)性改變。容量電費與電量電費比例計算公式為：
容量電費：電量電費=（折舊費+人工費）：運行維護費（不含人工費）
3. 2016年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）的通知》（發(fā)改價格[2016]2711號）第十六條“現(xiàn)行目錄銷售電價中執(zhí)行兩部制電價的用戶應當執(zhí)行兩部制輸配電價，其他用戶可根據(jù)自身用電情況自主選擇執(zhí)行兩部制輸配電價或者單一電量制輸配電價。有條件的地區(qū)，可以探索結(jié)合負荷率等因素制定輸配電價套餐，由電力用戶選擇執(zhí)行?！?
2020年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法的通知》（發(fā)改價格[2020]101號）第十九條進一步明確了輸配兩部制電價機制，“兩部制電價的容（需）量電價與電度電價，原則上參考準許成本中折舊費與運行維護費的比例核定”。
（三）長期受詬病的銷售兩部制電價制度
兩部制電價在銷售電價中長期執(zhí)行，被用戶詬病為霸王條款，用戶對存在的問題感受最直接，也最有發(fā)言權(quán)。本文第一部分中公眾對兩部制電價的意見已經(jīng)能夠說明這個問題。國家發(fā)展改革委三番五次地對銷售兩部制電價進行調(diào)整，也足以說明國家承認問題的存在。
《國務院辦公廳關于印發(fā)電價改革方案的通知》（國辦發(fā)[2003]62號）第二十九條對銷售電價實行兩部制電價進行了明確，“對具備條件的用戶普遍推行兩部制電價，并合理調(diào)整基本電價在銷售電價中的比重，使基本電價能準確反映用戶對系統(tǒng)固定費用的實際消耗”。
2005年《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)電價改革實施辦法的通知》（發(fā)改價格[2005]514號），制定了貫徹國務院文件要求的具體改革辦法。
國家發(fā)展改革委在《銷售電價管理暫行辦法》第十條明確，“工商業(yè)及其它用戶中受電變壓器容量在100千伏安或用電設備裝接容量100千瓦及以上的用戶，實行兩部制電價”，小于這個標準但條件具備的也可實行兩部制電價。實行兩部制電價的用戶，按國家有關規(guī)定同時實行功率因數(shù)調(diào)整電費辦法，用戶可按變壓器容量或按最大需量計費的基本電價。居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電及其它用戶，實行單一制電度電價。
各電壓等級工商業(yè)及其它用戶的兩部制電價中的基本電價和電度電價，按容量成本占總成本的比例分攤確定。具備一定規(guī)模和電壓等級且具備條件的地區(qū)，按用電負荷特性制定不同用電小時或負荷率檔次的價格。各電壓等級工商業(yè)及其它用戶兩部制電價中，各用電特性用戶承擔的容量成本比例按峰荷責任確定。不同用電特性的用戶基本電價和電度電價的比例，考慮用戶的負荷率、用戶最高負荷與點電網(wǎng)最高負荷的的同時率等因素確定。
