作為電力市場化進(jìn)程起步較早的發(fā)展中國家，巴西有著相對完善的電力市場結(jié)構(gòu)和電價體系，同時又有著與我國相類似的資源負(fù)荷逆向分布和大規(guī)模水電梯級開發(fā)的電源結(jié)構(gòu)等特征，因此巴西電力市場和電力體制一直都是國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域研究者的關(guān)注重點(diǎn)之一。目前對巴西電力市場方面的研究也從早期對電力工業(yè)改革成果和電力市場模式的概括性介紹，逐步發(fā)展到對巴西電力市場建設(shè)過程的詳細(xì)梳理，而且已經(jīng)可以根據(jù)不同研究需求有針對性地從水電市場建設(shè)和電力企業(yè)收入監(jiān)管等角度對巴西電力體制作出深入分析和評價。但目前研究的內(nèi)容主要還是2004年剛剛完成市場化的巴西電力體制，對巴西電力市場化制度設(shè)計(jì)的初衷有較為全面的了解卻不清楚其后的實(shí)際運(yùn)行和發(fā)展情況，缺乏對電力市場中監(jiān)管者和各參與主體之間復(fù)雜博弈過程的動態(tài)觀察和案例研究。
針對這一空白，本文選擇深刻影響巴西電力行業(yè)現(xiàn)狀的2012年巴西電價改革為研究對象，首先對改革前的電力行業(yè)基本情況和電力市場運(yùn)行模式做了簡要介紹，然后從改革背景、改革措施、改革效果等方面詳細(xì)介紹了2012年巴西電價改革過程，然后以主要事件為線索對水文風(fēng)險(xiǎn)的蔓延擴(kuò)散、各方反應(yīng)、救助力度和損失規(guī)模等情況作了梳理、介紹和總結(jié)，對這一重大事件進(jìn)行了較為完整的還原和總結(jié)分析，為深入理解巴西電力市場結(jié)構(gòu)、制度、政策及內(nèi)在運(yùn)行邏輯提供了更加生動的信息和完整的視角。
電價改革前的巴西電力行業(yè)
為了更好地理解電價改革的過程，首先對改革前的巴西電力行業(yè)進(jìn)行簡要介紹。
巴西電力工業(yè)基本情況
2012年巴西全國發(fā)電總量552.5太瓦時，發(fā)電裝機(jī)容量121.0吉瓦，發(fā)電量和總裝機(jī)的類型構(gòu)成如表1所示。
2012年巴西電力行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)包括政府、監(jiān)管機(jī)關(guān)和專業(yè)機(jī)構(gòu)。電力市場中的其他經(jīng)濟(jì)主體還包括獲得特許經(jīng)營權(quán)或?qū)ｉT授權(quán)從事發(fā)電、輸電、配電和電能交易的企業(yè)；以及電力用戶，包括自由用戶和監(jiān)管用戶。
巴西電力系統(tǒng)的主要特點(diǎn)是水電占比較大且同流域梯級水電站眾多，火電機(jī)組主要用于枯水期的備用和高峰時段的電力平衡，因此巴西采用了“全周期水火電經(jīng)濟(jì)調(diào)度”的調(diào)度策略。
巴西電力市場運(yùn)行模式
中長期合同市場和短期市場。巴西電力市場按照不同管理方式分為中長期合同市場和短期市場（現(xiàn)貨市場）。2012年中長期合同市場中管制合同市場和自由合同市場，分別占交易電量的73.67%和26.33%。
管制合同市場交易機(jī)制。管制合同的簽訂必須通過專門的公開拍賣會進(jìn)行，拍賣會由ANEEL授權(quán)和監(jiān)督，CCEE具體組織承辦。圖1中，A為合同交割的年份，已投產(chǎn)的存量電源拍賣通常在合同交割前的1年（A-1）舉行，需新建的增量電源拍賣通常在合同交割前3~5年舉行?？梢钥闯觯珹-1拍賣會是配電商申報(bào)負(fù)荷需求的最后一個時間窗口，如果A-1拍賣會上的投標(biāo)發(fā)電商總發(fā)電量低于配電商申報(bào)總量時的情況，則配電商會陷入“欠采購”狀態(tài)。
保證容量與水文風(fēng)險(xiǎn)。管制合同市場中電量交易的關(guān)鍵標(biāo)的物稱為“保證容量”，由EPE核定并由MME頒布，是決定發(fā)電商收入的關(guān)鍵參數(shù)，且所有ONS調(diào)度的水電機(jī)組均參與名為“MRE”的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，以實(shí)現(xiàn)水電機(jī)組的成果共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。如果大范圍來水偏少導(dǎo)致水電機(jī)組出力不滿足保證容量時，MRE機(jī)組會遭遇 “水文風(fēng)險(xiǎn)”，此時相應(yīng)增加的成本稱為水文風(fēng)險(xiǎn)成本。
用戶電價結(jié)構(gòu)與成本傳導(dǎo)。巴西配電商的用戶電價中主要包括購電費(fèi)、行業(yè)規(guī)費(fèi)、輸電網(wǎng)費(fèi)、配電網(wǎng)費(fèi)和政府稅金。上述電價構(gòu)成中，購電費(fèi)是配電商在管制合同市場采購電量的平均價格；行業(yè)規(guī)費(fèi)是根據(jù)政府機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求附加在電費(fèi)中收取的費(fèi)用，用于支持巴西電力行業(yè)發(fā)展的特定用途，其中主要部分是CDE基金；輸、配電網(wǎng)費(fèi)相當(dāng)于國內(nèi)的輸、配電網(wǎng)過網(wǎng)費(fèi)，由ANEEL在每年固定時間調(diào)整后公布；政府稅金是各級政府征收的稅金。
配電價格由ANEEL在每年的固定時間核準(zhǔn)發(fā)布，但核準(zhǔn)時間與傳導(dǎo)成本的支付無關(guān)。時間上的不同步所帶來的偏差金額被計(jì)入“CVA平衡賬戶”中。下一次配電價格核準(zhǔn)時CAV賬戶余額將計(jì)入電價并以12個月為周期對用戶多退少補(bǔ)。
巴西電價改革途徑
在經(jīng)過了一系列改革之后，2004年巴西基本建立起了一個較為完整的電力市場體系，但市場化改革重要目標(biāo)之一的“公平電價”卻一直未能實(shí)現(xiàn)，這在水電占比超過75%的巴西顯得尤為突出，兌現(xiàn)降低電價的改革承諾無疑是改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境的有力舉措。
2011年巴西全國工業(yè)平均電價為329.0雷亞爾/兆瓦時，而當(dāng)時巴西以外的27個主要國家工業(yè)平均電價僅為215.5雷亞爾/兆瓦時，以2012年里約熱內(nèi)盧市普通居民用戶電價為例（見表2），除稅金外購電費(fèi)在電價中占比最高。
當(dāng)時第一批被授予特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在2015～2017年集中到期，涉及全國總裝機(jī)20%的水電機(jī)組、總長度75%的輸電線路、市場份額33%的配電經(jīng)營區(qū)域。因此巴西政府決定以臨近到期的企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)處置為切入點(diǎn)啟動電價改革進(jìn)程，通過以特許權(quán)為條件迫使發(fā)電商大幅壓低售電價格為途徑完成電價改革。
巴西電價改革過程
電價改革的主要措施
第579號總統(tǒng)令明確規(guī)定，所有2015～2017年之間到期的發(fā)電、輸電和配電特許經(jīng)營權(quán)持有人，必須在以下兩種處置方案之中做出選擇：
特許經(jīng)營權(quán)延期方案。持有人同意提前終止并按ANEEL的條件重新簽訂新特許權(quán)合同，但新合同認(rèn)定折舊完畢資產(chǎn)無財(cái)務(wù)回報(bào)。因此除非建成后又進(jìn)行過大規(guī)模翻新改造，否則新合同期內(nèi)運(yùn)營商僅能獲得運(yùn)維回報(bào)。顯然，取消資產(chǎn)回報(bào)將顯著降低運(yùn)營商收入。
特許經(jīng)營權(quán)不延期方案。持有人拒絕邀請則ANEEL將在到期后收回特許經(jīng)營權(quán)，并通過公開拍賣確定新持有人。
特許權(quán)延期后的發(fā)電商按照ANEEL的要求以保證容量全額向配電商售電，售電收入與實(shí)際發(fā)電量無關(guān)并固定為機(jī)組運(yùn)維成本，如果因?yàn)椴豢煽匾蛩貙?dǎo)致發(fā)電量偏少也可以將短期市場購電成本傳導(dǎo)至購電方，因此這類機(jī)組被稱為“攤派配額”機(jī)組。與發(fā)電商情況類似，輸電商也被要求放棄到壽資產(chǎn)回報(bào)以壓低輸電成本。
上述政策出臺后獲得了90家符合條件發(fā)電商的響應(yīng)并簽署了新特許權(quán)合同成為了“攤派配額”機(jī)組，其平均售電價格僅為32.81雷亞爾/兆瓦時，遠(yuǎn)低于166.6雷亞爾/兆瓦時的同期正常水平。巴西政府又通過直接財(cái)政補(bǔ)貼將行業(yè)規(guī)費(fèi)減少了75%，最終實(shí)現(xiàn)全國電價平均下降20.2%，居民用戶電價下降18%，高壓用戶電價下降32%。
電價改革的水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)
巴西電價改革第一階段取得成功的關(guān)鍵在于降低“攤派配額”機(jī)組售電價格，因此保持改革成果的前提是該機(jī)組發(fā)電量基本滿足用戶需求，否則會在短期市場購電成本的沖擊下恢復(fù)電價上漲。
2013年“攤派配額”機(jī)組的保證容量只有7.8吉瓦，無法滿足全國配電商9.9吉瓦的需求缺口。為滿足配電商用電需求，2013年6月ANEEL宣布舉辦A-0存量電源拍賣會，但因?yàn)榘l(fā)電商拒絕不合理的限價而流拍。由于未能簽到足夠的管制購電合同，配電商只能從短期市場采購，卻由于水文風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)導(dǎo)致短期市場電價持續(xù)上升，逐步抵消了改革帶來的降價效果。
2013年起巴西的降水形勢持續(xù)惡化，全國主要水庫的水位持續(xù)下降，導(dǎo)致水電機(jī)組無法按照保證容量發(fā)電，ONS只能啟動更多的火電機(jī)組滿足全國用電需求，火電機(jī)組年發(fā)電量變化如圖2所示，最終導(dǎo)致短期市場電價因?yàn)榛痣姍C(jī)組成本而逐步上升。
水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的應(yīng)對措施
救助貸款。由于“攤派配額”機(jī)組的購電成本也會傳導(dǎo)至配電商，因此水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)顯著增加了配電商的購電成本。為了防止配電商破產(chǎn)，ANEEL采取了直接貸款的緊急應(yīng)對措施，其控制下的CDE基金累計(jì)共借出111.33億雷亞爾。為避免危機(jī)在2014年重演，ANEEL宣布舉辦A-1存量電源拍賣會，但是再次因?yàn)橄迌r而流拍，導(dǎo)致配電商的需求缺口擴(kuò)大到了3.8吉瓦。隨著水文風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)惡化，2014年前2個月配電商的水文風(fēng)險(xiǎn)成本又增加了59億雷亞爾 ，巴西政府決定引入外部金融機(jī)構(gòu)啟動更大規(guī)模的貸款救助。
2014年4月，ANEEL推出“ACR賬戶”（管制合同市場賬戶）貸款，聯(lián)合十余家銀行一共貸款212億雷亞爾用于配電商支付2014年2月至年底的水文風(fēng)險(xiǎn)成本。為了避免2015年危機(jī)再次重演，2014年12月ANEEL宣布舉辦A-1存量電源拍賣會，由于取消報(bào)價上限有足夠滿足需求的發(fā)電商參與競拍，消除了配電商在短期市場的缺額購電成本。
顏色信標(biāo)電價。盡管配電商自身的缺額購電成本問題已經(jīng)解決，但“攤派配額”機(jī)組傳導(dǎo)來的缺額購電成本依然可能導(dǎo)致配電商破產(chǎn)。為此巴西政府頒布了第8401/2015號總統(tǒng)令，宣布建立如表3所示的顏色信標(biāo)電價制度。顏色信標(biāo)電價可以根據(jù)短期市場電價和GSF指標(biāo)波動靈活調(diào)整附加電費(fèi)等級，避免固定的價格調(diào)整周期，徹底消除了配電商破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然配電商經(jīng)受住了水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的考驗(yàn)，但隨著ACR市場中發(fā)電商的購電成本積累，新的危機(jī)又開始出現(xiàn)。
短期市場危機(jī)。水文風(fēng)險(xiǎn)沖擊下發(fā)電商的發(fā)電量普遍低于ACR市場合同的保證容量要求，因此發(fā)電商需要從ACL市場或者短期市場采購缺額電量并承擔(dān)費(fèi)用，2014年發(fā)電企業(yè)的相關(guān)支出達(dá)到了185億雷亞爾。由于接受ONS調(diào)度的水電機(jī)組均參與“電量再分配機(jī)制”（MRE機(jī)制），因此整體發(fā)電量低于保證容量時，缺額部分會在機(jī)組間按照容量比例重新分配，以此實(shí)現(xiàn)分擔(dān)缺額購電成本的目的。由于MRE機(jī)制中不少機(jī)組被劃入“攤派配額”機(jī)組，此類機(jī)組可以直接向配電商傳導(dǎo)無需承擔(dān)實(shí)際購電費(fèi)用。隨著購電成本的迅速積累，承擔(dān)方式的差異引起了其他發(fā)電商的不滿。
2015年5月發(fā)電商通過行業(yè)協(xié)會向ANEEL提出申訴，要求允許ACR市場中所有發(fā)電商向配電商傳導(dǎo)水文風(fēng)險(xiǎn)造成的缺額購電成本。在遭到ANEEL的拒絕后發(fā)電商開始向法院提起訴訟，通過司法途徑尋求支持。通過起訴ANEEL，發(fā)電商獲得了司法保全可以拒絕支付缺額購電款?？只徘榫w隨之在市場中蔓延，發(fā)電商擔(dān)心未起訴者將被迫承擔(dān)更重的付款義務(wù)。在幾乎所有發(fā)電商都向法院起訴后，CCEE的市場出清職能和資金支付指令在ACR市場中失去了應(yīng)有的效力。2015年9月CCEE宣布暫停短期市場資金支付，截至當(dāng)年底已經(jīng)積累拖欠資金38.88億雷亞爾，與此同時，法院已經(jīng)累計(jì)受理此類訴訟100宗，涉及金額150億雷亞爾。
由于巴西司法系統(tǒng)案件處理過程繁瑣拖沓，依賴審判處理只會出現(xiàn)電力市場徹底停擺的危機(jī)。巴西政府選擇接受發(fā)電商要求，允許所有ACR市場內(nèi)發(fā)電機(jī)組向配電商傳導(dǎo)水文風(fēng)險(xiǎn)購電成本，并為此推出了13203/2015號法案。根據(jù)新政策，ACR市場的機(jī)組可以9.5雷亞爾/兆瓦時的價格購買名為SP100的特殊保險(xiǎn)產(chǎn)品，并按購買量向配電商傳導(dǎo)水文風(fēng)險(xiǎn)成本。隨著發(fā)電商紛紛撤訴，短期市場的資金支付在中斷4個月后重新恢復(fù)，通過擴(kuò)大政策救助范圍，巴西電力市場從制度上適應(yīng)了水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。
特許權(quán)補(bǔ)償。為穩(wěn)定投資者信心，巴西政府重新評估了特許經(jīng)營權(quán)處置措施，決定廢除第579號總統(tǒng)令并進(jìn)行補(bǔ)償。通過第13203/2015號法案對發(fā)電特許權(quán)企業(yè)補(bǔ)償69.60億雷亞爾，通過MME第120/2016號文件對輸電特許權(quán)企業(yè)補(bǔ)償136.30億雷亞爾。
電價改革的效果與教訓(xùn)
由于直接財(cái)政補(bǔ)貼大幅壓降了行業(yè)規(guī)費(fèi)，2013年平均電價有明顯下降，但計(jì)劃下降明顯的購電費(fèi)卻被水電機(jī)組出力不足導(dǎo)致的額外購電成本所抵消。隨著水電出力持續(xù)下降，額外購電成本導(dǎo)致2014年平均電價超過了改革前水平。伴隨水電出力進(jìn)一步下降的還有更高的顏色信標(biāo)電價，再加上為償還救助貸款上漲行業(yè)規(guī)費(fèi)和CVA調(diào)整，2015年以后平均電價出現(xiàn)了大幅上升。整體來說由于電價改革采取的一系列降價和危機(jī)處置措施，電力用戶增加的總成本在1984億雷亞爾以上。
明顯的電價上漲過程說明巴西電價改革未能實(shí)現(xiàn)原定目標(biāo)，失敗的主要原因在于錯誤地估計(jì)了水電機(jī)組的發(fā)電能力，來水不足導(dǎo)致的購電成本上漲從根本上抵消了降低發(fā)電商收入等一系列政策效果。
巴西電價改革的總結(jié)與啟示
巴西政府的電價改革全過程可以為我國電力市場發(fā)展提供以下四點(diǎn)啟示：
一是電價改革的前提是有充足廉價的發(fā)電裝機(jī)容量，這樣才能從根本上防止缺電造成的購電成本波動破壞改革進(jìn)程和政策實(shí)施效果。
二是危機(jī)的應(yīng)對與處置中政府應(yīng)當(dāng)始終保持積極干預(yù)的立場。為了改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，巴西政府抓住大量發(fā)電和輸電特許權(quán)即將到期的時機(jī)推動了電價改革，在取得初步成效的同時卻又不幸遭遇了歷史罕見的水文風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。由于水文風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重動搖了電價改革的基礎(chǔ)，為了防止電力行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，在嚴(yán)重不利的環(huán)境下，巴西政府通過堅(jiān)持積極干預(yù)最終化解了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。
三是危機(jī)處置中短期措施要有足夠的力度和規(guī)模，長期措施則需要通過精心的制度設(shè)計(jì)才能從根本上解決問題。在危機(jī)爆發(fā)初期，巴西政府首先動用政府財(cái)政資金，通過CDE基金特別賬戶貸款的方式直接幫助配電商應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)沖擊，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模顯著超出預(yù)期后又及時動員金融部門參與，組織了規(guī)模龐大的ACR賬戶貸款，有效保證了配電商在危機(jī)中的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為了建立應(yīng)對水文風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制，又很快組織制定并推出了顏色信標(biāo)電價政策，從機(jī)制上健全了對配電商的水文風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)。
四是危機(jī)處置中應(yīng)當(dāng)采取措施穩(wěn)定投資者信心，有利于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在水文風(fēng)險(xiǎn)長期化局面明確之后，巴西政府開始著手處理主要涉及發(fā)電企業(yè)的ACR市場危機(jī)和現(xiàn)貨市場危機(jī)，通過理順成本傳導(dǎo)機(jī)制的方式保證了發(fā)電行業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行，同時還推動政策調(diào)整對前期改革中受損失的發(fā)電和輸電企業(yè)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，穩(wěn)定了危機(jī)形勢下投資者的信心，保證了巴西電力行業(yè)持續(xù)發(fā)展的勢頭。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年03期，作者雷之力、劉明巖供職于國網(wǎng)國際發(fā)展有限公司，郝一萍供職于中國電建集團(tuán)北京勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司
