作為電力市場化進程起步較早的發(fā)展中國家，巴西有著相對完善的電力市場結(jié)構(gòu)和電價體系，同時又有著與我國相類似的資源負荷逆向分布和大規(guī)模水電梯級開發(fā)的電源結(jié)構(gòu)等特征，因此巴西電力市場和電力體制一直都是國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域研究者的關(guān)注重點之一。目前對巴西電力市場方面的研究也從早期對電力工業(yè)改革成果和電力市場模式的概括性介紹，逐步發(fā)展到對巴西電力市場建設過程的詳細梳理，而且已經(jīng)可以根據(jù)不同研究需求有針對性地從水電市場建設和電力企業(yè)收入監(jiān)管等角度對巴西電力體制作出深入分析和評價。但目前研究的內(nèi)容主要還是2004年剛剛完成市場化的巴西電力體制，對巴西電力市場化制度設計的初衷有較為全面的了解卻不清楚其后的實際運行和發(fā)展情況，缺乏對電力市場中監(jiān)管者和各參與主體之間復雜博弈過程的動態(tài)觀察和案例研究。
針對這一空白，本文選擇深刻影響巴西電力行業(yè)現(xiàn)狀的2012年巴西電價改革為研究對象，首先對改革前的電力行業(yè)基本情況和電力市場運行模式做了簡要介紹，然后從改革背景、改革措施、改革效果等方面詳細介紹了2012年巴西電價改革過程，然后以主要事件為線索對水文風險的蔓延擴散、各方反應、救助力度和損失規(guī)模等情況作了梳理、介紹和總結(jié)，對這一重大事件進行了較為完整的還原和總結(jié)分析，為深入理解巴西電力市場結(jié)構(gòu)、制度、政策及內(nèi)在運行邏輯提供了更加生動的信息和完整的視角。
電價改革前的巴西電力行業(yè)
為了更好地理解電價改革的過程，首先對改革前的巴西電力行業(yè)進行簡要介紹。
巴西電力工業(yè)基本情況
2012年巴西全國發(fā)電總量552.5太瓦時，發(fā)電裝機容量121.0吉瓦，發(fā)電量和總裝機的類型構(gòu)成如表1所示。
2012年巴西電力行業(yè)的管理機構(gòu)包括政府、監(jiān)管機關(guān)和專業(yè)機構(gòu)。電力市場中的其他經(jīng)濟主體還包括獲得特許經(jīng)營權(quán)或?qū)ｉT授權(quán)從事發(fā)電、輸電、配電和電能交易的企業(yè)；以及電力用戶，包括自由用戶和監(jiān)管用戶。
巴西電力系統(tǒng)的主要特點是水電占比較大且同流域梯級水電站眾多，火電機組主要用于枯水期的備用和高峰時段的電力平衡，因此巴西采用了“全周期水火電經(jīng)濟調(diào)度”的調(diào)度策略。
巴西電力市場運行模式
中長期合同市場和短期市場。巴西電力市場按照不同管理方式分為中長期合同市場和短期市場（現(xiàn)貨市場）。2012年中長期合同市場中管制合同市場和自由合同市場，分別占交易電量的73.67%和26.33%。
管制合同市場交易機制。管制合同的簽訂必須通過專門的公開拍賣會進行，拍賣會由ANEEL授權(quán)和監(jiān)督，CCEE具體組織承辦。圖1中，A為合同交割的年份，已投產(chǎn)的存量電源拍賣通常在合同交割前的1年（A-1）舉行，需新建的增量電源拍賣通常在合同交割前3~5年舉行?？梢钥闯?，A-1拍賣會是配電商申報負荷需求的最后一個時間窗口，如果A-1拍賣會上的投標發(fā)電商總發(fā)電量低于配電商申報總量時的情況，則配電商會陷入“欠采購”狀態(tài)。
保證容量與水文風險。管制合同市場中電量交易的關(guān)鍵標的物稱為“保證容量”，由EPE核定并由MME頒布，是決定發(fā)電商收入的關(guān)鍵參數(shù)，且所有ONS調(diào)度的水電機組均參與名為“MRE”的風險分攤機制，以實現(xiàn)水電機組的成果共享和風險共擔。如果大范圍來水偏少導致水電機組出力不滿足保證容量時，MRE機組會遭遇 “水文風險”，此時相應增加的成本稱為水文風險成本。
用戶電價結(jié)構(gòu)與成本傳導。巴西配電商的用戶電價中主要包括購電費、行業(yè)規(guī)費、輸電網(wǎng)費、配電網(wǎng)費和政府稅金。上述電價構(gòu)成中，購電費是配電商在管制合同市場采購電量的平均價格；行業(yè)規(guī)費是根據(jù)政府機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)要求附加在電費中收取的費用，用于支持巴西電力行業(yè)發(fā)展的特定用途，其中主要部分是CDE基金；輸、配電網(wǎng)費相當于國內(nèi)的輸、配電網(wǎng)過網(wǎng)費，由ANEEL在每年固定時間調(diào)整后公布；政府稅金是各級政府征收的稅金。
配電價格由ANEEL在每年的固定時間核準發(fā)布，但核準時間與傳導成本的支付無關(guān)。時間上的不同步所帶來的偏差金額被計入“CVA平衡賬戶”中。下一次配電價格核準時CAV賬戶余額將計入電價并以12個月為周期對用戶多退少補。
巴西電價改革途徑
在經(jīng)過了一系列改革之后，2004年巴西基本建立起了一個較為完整的電力市場體系，但市場化改革重要目標之一的“公平電價”卻一直未能實現(xiàn)，這在水電占比超過75%的巴西顯得尤為突出，兌現(xiàn)降低電價的改革承諾無疑是改善經(jīng)濟環(huán)境的有力舉措。
2011年巴西全國工業(yè)平均電價為329.0雷亞爾/兆瓦時，而當時巴西以外的27個主要國家工業(yè)平均電價僅為215.5雷亞爾/兆瓦時，以2012年里約熱內(nèi)盧市普通居民用戶電價為例（見表2），除稅金外購電費在電價中占比最高。
當時第一批被授予特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在2015～2017年集中到期，涉及全國總裝機20%的水電機組、總長度75%的輸電線路、市場份額33%的配電經(jīng)營區(qū)域。因此巴西政府決定以臨近到期的企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)處置為切入點啟動電價改革進程，通過以特許權(quán)為條件迫使發(fā)電商大幅壓低售電價格為途徑完成電價改革。
巴西電價改革過程
電價改革的主要措施
第579號總統(tǒng)令明確規(guī)定，所有2015～2017年之間到期的發(fā)電、輸電和配電特許經(jīng)營權(quán)持有人，必須在以下兩種處置方案之中做出選擇：
特許經(jīng)營權(quán)延期方案。持有人同意提前終止并按ANEEL的條件重新簽訂新特許權(quán)合同，但新合同認定折舊完畢資產(chǎn)無財務回報。因此除非建成后又進行過大規(guī)模翻新改造，否則新合同期內(nèi)運營商僅能獲得運維回報。顯然，取消資產(chǎn)回報將顯著降低運營商收入。
特許經(jīng)營權(quán)不延期方案。持有人拒絕邀請則ANEEL將在到期后收回特許經(jīng)營權(quán)，并通過公開拍賣確定新持有人。
特許權(quán)延期后的發(fā)電商按照ANEEL的要求以保證容量全額向配電商售電，售電收入與實際發(fā)電量無關(guān)并固定為機組運維成本，如果因為不可控因素導致發(fā)電量偏少也可以將短期市場購電成本傳導至購電方，因此這類機組被稱為“攤派配額”機組。與發(fā)電商情況類似，輸電商也被要求放棄到壽資產(chǎn)回報以壓低輸電成本。
上述政策出臺后獲得了90家符合條件發(fā)電商的響應并簽署了新特許權(quán)合同成為了“攤派配額”機組，其平均售電價格僅為32.81雷亞爾/兆瓦時，遠低于166.6雷亞爾/兆瓦時的同期正常水平。巴西政府又通過直接財政補貼將行業(yè)規(guī)費減少了75%，最終實現(xiàn)全國電價平均下降20.2%，居民用戶電價下降18%，高壓用戶電價下降32%。
電價改革的水文風險危機
巴西電價改革第一階段取得成功的關(guān)鍵在于降低“攤派配額”機組售電價格，因此保持改革成果的前提是該機組發(fā)電量基本滿足用戶需求，否則會在短期市場購電成本的沖擊下恢復電價上漲。
2013年“攤派配額”機組的保證容量只有7.8吉瓦，無法滿足全國配電商9.9吉瓦的需求缺口。為滿足配電商用電需求，2013年6月ANEEL宣布舉辦A-0存量電源拍賣會，但因為發(fā)電商拒絕不合理的限價而流拍。由于未能簽到足夠的管制購電合同，配電商只能從短期市場采購，卻由于水文風險的出現(xiàn)導致短期市場電價持續(xù)上升，逐步抵消了改革帶來的降價效果。
2013年起巴西的降水形勢持續(xù)惡化，全國主要水庫的水位持續(xù)下降，導致水電機組無法按照保證容量發(fā)電，ONS只能啟動更多的火電機組滿足全國用電需求，火電機組年發(fā)電量變化如圖2所示，最終導致短期市場電價因為火電機組成本而逐步上升。
水文風險危機的應對措施
救助貸款。由于“攤派配額”機組的購電成本也會傳導至配電商，因此水文風險危機顯著增加了配電商的購電成本。為了防止配電商破產(chǎn)，ANEEL采取了直接貸款的緊急應對措施，其控制下的CDE基金累計共借出111.33億雷亞爾。為避免危機在2014年重演，ANEEL宣布舉辦A-1存量電源拍賣會，但是再次因為限價而流拍，導致配電商的需求缺口擴大到了3.8吉瓦。隨著水文風險的持續(xù)惡化，2014年前2個月配電商的水文風險成本又增加了59億雷亞爾 ，巴西政府決定引入外部金融機構(gòu)啟動更大規(guī)模的貸款救助。
2014年4月，ANEEL推出“ACR賬戶”（管制合同市場賬戶）貸款，聯(lián)合十余家銀行一共貸款212億雷亞爾用于配電商支付2014年2月至年底的水文風險成本。為了避免2015年危機再次重演，2014年12月ANEEL宣布舉辦A-1存量電源拍賣會，由于取消報價上限有足夠滿足需求的發(fā)電商參與競拍，消除了配電商在短期市場的缺額購電成本。
顏色信標電價。盡管配電商自身的缺額購電成本問題已經(jīng)解決，但“攤派配額”機組傳導來的缺額購電成本依然可能導致配電商破產(chǎn)。為此巴西政府頒布了第8401/2015號總統(tǒng)令，宣布建立如表3所示的顏色信標電價制度。顏色信標電價可以根據(jù)短期市場電價和GSF指標波動靈活調(diào)整附加電費等級，避免固定的價格調(diào)整周期，徹底消除了配電商破產(chǎn)的風險。雖然配電商經(jīng)受住了水文風險危機的考驗，但隨著ACR市場中發(fā)電商的購電成本積累，新的危機又開始出現(xiàn)。
短期市場危機。水文風險沖擊下發(fā)電商的發(fā)電量普遍低于ACR市場合同的保證容量要求，因此發(fā)電商需要從ACL市場或者短期市場采購缺額電量并承擔費用，2014年發(fā)電企業(yè)的相關(guān)支出達到了185億雷亞爾。由于接受ONS調(diào)度的水電機組均參與“電量再分配機制”（MRE機制），因此整體發(fā)電量低于保證容量時，缺額部分會在機組間按照容量比例重新分配，以此實現(xiàn)分擔缺額購電成本的目的。由于MRE機制中不少機組被劃入“攤派配額”機組，此類機組可以直接向配電商傳導無需承擔實際購電費用。隨著購電成本的迅速積累，承擔方式的差異引起了其他發(fā)電商的不滿。
2015年5月發(fā)電商通過行業(yè)協(xié)會向ANEEL提出申訴，要求允許ACR市場中所有發(fā)電商向配電商傳導水文風險造成的缺額購電成本。在遭到ANEEL的拒絕后發(fā)電商開始向法院提起訴訟，通過司法途徑尋求支持。通過起訴ANEEL，發(fā)電商獲得了司法保全可以拒絕支付缺額購電款?？只徘榫w隨之在市場中蔓延，發(fā)電商擔心未起訴者將被迫承擔更重的付款義務。在幾乎所有發(fā)電商都向法院起訴后，CCEE的市場出清職能和資金支付指令在ACR市場中失去了應有的效力。2015年9月CCEE宣布暫停短期市場資金支付，截至當年底已經(jīng)積累拖欠資金38.88億雷亞爾，與此同時，法院已經(jīng)累計受理此類訴訟100宗，涉及金額150億雷亞爾。
由于巴西司法系統(tǒng)案件處理過程繁瑣拖沓，依賴審判處理只會出現(xiàn)電力市場徹底停擺的危機。巴西政府選擇接受發(fā)電商要求，允許所有ACR市場內(nèi)發(fā)電機組向配電商傳導水文風險購電成本，并為此推出了13203/2015號法案。根據(jù)新政策，ACR市場的機組可以9.5雷亞爾/兆瓦時的價格購買名為SP100的特殊保險產(chǎn)品，并按購買量向配電商傳導水文風險成本。隨著發(fā)電商紛紛撤訴，短期市場的資金支付在中斷4個月后重新恢復，通過擴大政策救助范圍，巴西電力市場從制度上適應了水文風險危機。
特許權(quán)補償。為穩(wěn)定投資者信心，巴西政府重新評估了特許經(jīng)營權(quán)處置措施，決定廢除第579號總統(tǒng)令并進行補償。通過第13203/2015號法案對發(fā)電特許權(quán)企業(yè)補償69.60億雷亞爾，通過MME第120/2016號文件對輸電特許權(quán)企業(yè)補償136.30億雷亞爾。
電價改革的效果與教訓
由于直接財政補貼大幅壓降了行業(yè)規(guī)費，2013年平均電價有明顯下降，但計劃下降明顯的購電費卻被水電機組出力不足導致的額外購電成本所抵消。隨著水電出力持續(xù)下降，額外購電成本導致2014年平均電價超過了改革前水平。伴隨水電出力進一步下降的還有更高的顏色信標電價，再加上為償還救助貸款上漲行業(yè)規(guī)費和CVA調(diào)整，2015年以后平均電價出現(xiàn)了大幅上升。整體來說由于電價改革采取的一系列降價和危機處置措施，電力用戶增加的總成本在1984億雷亞爾以上。
明顯的電價上漲過程說明巴西電價改革未能實現(xiàn)原定目標，失敗的主要原因在于錯誤地估計了水電機組的發(fā)電能力，來水不足導致的購電成本上漲從根本上抵消了降低發(fā)電商收入等一系列政策效果。
巴西電價改革的總結(jié)與啟示
巴西政府的電價改革全過程可以為我國電力市場發(fā)展提供以下四點啟示：
一是電價改革的前提是有充足廉價的發(fā)電裝機容量，這樣才能從根本上防止缺電造成的購電成本波動破壞改革進程和政策實施效果。
二是危機的應對與處置中政府應當始終保持積極干預的立場。為了改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，巴西政府抓住大量發(fā)電和輸電特許權(quán)即將到期的時機推動了電價改革，在取得初步成效的同時卻又不幸遭遇了歷史罕見的水文風險危機。由于水文風險嚴重動搖了電價改革的基礎，為了防止電力行業(yè)系統(tǒng)性風險爆發(fā)，在嚴重不利的環(huán)境下，巴西政府通過堅持積極干預最終化解了風險和危機。
三是危機處置中短期措施要有足夠的力度和規(guī)模，長期措施則需要通過精心的制度設計才能從根本上解決問題。在危機爆發(fā)初期，巴西政府首先動用政府財政資金，通過CDE基金特別賬戶貸款的方式直接幫助配電商應對風險沖擊，在風險規(guī)模顯著超出預期后又及時動員金融部門參與，組織了規(guī)模龐大的ACR賬戶貸款，有效保證了配電商在危機中的正常運轉(zhuǎn)。為了建立應對水文風險的長效機制，又很快組織制定并推出了顏色信標電價政策，從機制上健全了對配電商的水文風險保護。
四是危機處置中應當采取措施穩(wěn)定投資者信心，有利于行業(yè)的長遠發(fā)展。在水文風險長期化局面明確之后，巴西政府開始著手處理主要涉及發(fā)電企業(yè)的ACR市場危機和現(xiàn)貨市場危機，通過理順成本傳導機制的方式保證了發(fā)電行業(yè)的穩(wěn)定運行，同時還推動政策調(diào)整對前期改革中受損失的發(fā)電和輸電企業(yè)進行了適當?shù)难a償，穩(wěn)定了危機形勢下投資者的信心，保證了巴西電力行業(yè)持續(xù)發(fā)展的勢頭。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年03期，作者雷之力、劉明巖供職于國網(wǎng)國際發(fā)展有限公司，郝一萍供職于中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司
