侯守禮
中國(guó)價(jià)格協(xié)會(huì)能源和供水專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院兼職教授
日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），按照?qǐng)?jiān)持并優(yōu)化抽水蓄能兩部制電價(jià)政策，提出了一系列新的措施和辦法，對(duì)于充分發(fā)揮抽水蓄能電站的靈活調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)加快構(gòu)建以新能源為主體的電力系統(tǒng)，促進(jìn)我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)具有十分重要的意義。
這次完善抽水蓄能電站價(jià)格機(jī)制，是在電力體制改革過(guò)程中，既充分考慮市場(chǎng)化的改革目標(biāo)，適當(dāng)加大市場(chǎng)機(jī)制在電量電價(jià)形成中的作用；又考慮當(dāng)下主要由電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)抽水蓄能服務(wù)的實(shí)際情況，完善容量電價(jià)定價(jià)辦法和疏導(dǎo)機(jī)制，比較好的平衡了電源、電網(wǎng)、用戶(hù)的利益，比較好的兼顧了歷史、現(xiàn)在、未來(lái)的形勢(shì)，是一個(gè)積極穩(wěn)妥的改革方案。
電力體制改革之前，由于實(shí)行電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的辦法，由政府統(tǒng)一制定上網(wǎng)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)。電力體制改革的目標(biāo)，是“管住中間、放開(kāi)兩頭”，鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)開(kāi)展直接交易，電網(wǎng)公司只收取輸配電價(jià)。當(dāng)時(shí)的抽水蓄能電站，客觀上是作為電網(wǎng)的一部分，為電網(wǎng)企業(yè)在大范圍內(nèi)調(diào)度、平衡電力電量、保障電力實(shí)時(shí)平衡服務(wù)的。因此，當(dāng)時(shí)把抽水蓄能電站作為電網(wǎng)公司購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)的一部分，實(shí)行單一容量（電量）電價(jià)或者兩部制電價(jià)是有道理的。
隨著技術(shù)的進(jìn)步、市場(chǎng)化改革以及經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入的放松，抽水蓄能電站的投資主體已經(jīng)不限于電網(wǎng)企業(yè)，特別是在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的新形勢(shì)下，抽水蓄能的價(jià)值更加凸顯，各種新型儲(chǔ)能的投資主體更加多樣化，原來(lái)的定價(jià)方法必須適時(shí)做出改變。定價(jià)的方法，從生產(chǎn)端看，是要彌補(bǔ)供應(yīng)方的成本并獲得合理收益，短期內(nèi)生產(chǎn)者可能暴利也可能虧損，但從長(zhǎng)期均衡看，應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)成本后有合理收益；從消費(fèi)端看，是要滿(mǎn)足需求方的需要，對(duì)于消費(fèi)者具有使用價(jià)值。簡(jiǎn)言之，一種是按照成本定價(jià)，讓生產(chǎn)者有利可圖；一種是按照效果付費(fèi)，讓消費(fèi)者物有所值。因此，定價(jià)（無(wú)論是政府定價(jià)還是市場(chǎng)定價(jià)）的核心原則是生產(chǎn)者（供應(yīng)方）和消費(fèi)者（需求方）之間關(guān)系的平衡。區(qū)別主要在于，政府定價(jià)依靠政府的強(qiáng)制力保障執(zhí)行、市場(chǎng)定價(jià)依靠供求之間的競(jìng)爭(zhēng)約束保障執(zhí)行。
《意見(jiàn)》高水平地實(shí)現(xiàn)了政府定價(jià)、市場(chǎng)定價(jià)，成本定價(jià)、效果付費(fèi)的有機(jī)結(jié)合。一是為抽水蓄能建立獨(dú)立的電價(jià)機(jī)制，不再作為電網(wǎng)“購(gòu)銷(xiāo)價(jià)差”的一部分。改革的基本思路就是打破“黑箱”，讓“橋歸橋、路歸路”，要在機(jī)制上把電能量?jī)r(jià)格（電量的價(jià)格、電力服務(wù)的價(jià)格）、輸配電價(jià)分開(kāi)，這也就需要建立“獨(dú)立”的抽水蓄能（包括未來(lái)的各種新型儲(chǔ)能）價(jià)格機(jī)制，為儲(chǔ)能成為獨(dú)立的電力市場(chǎng)參與方創(chuàng)造條件，為吸引其他投資主體投資儲(chǔ)能電站創(chuàng)造條件。因此，《意見(jiàn)》按照?qǐng)?jiān)持和完善兩部制電價(jià)的思路，明確了容量電價(jià)體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)頻、調(diào)壓、系統(tǒng)備用和黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)的價(jià)值，電量電價(jià)體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)峰服務(wù)的價(jià)值。
二是明確容量電價(jià)由電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)輸配電價(jià)回收的思路，但不是輸配電價(jià)的組成部分。2019年版《輸配電價(jià)成本監(jiān)審辦法》明確指出，抽水蓄能電站、電儲(chǔ)能設(shè)施的成本費(fèi)用不得計(jì)入輸配電定價(jià)成本。這個(gè)原則是正確的。抽水蓄能電站為電力系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡服務(wù)，在現(xiàn)行條件下由電網(wǎng)公司“代表”整個(gè)電力系統(tǒng)“購(gòu)買(mǎi)”抽水蓄能服務(wù)，向抽水蓄能主體支付“服務(wù)費(fèi)”，也就是容量電價(jià)，并不等于抽水蓄能電價(jià)進(jìn)入了輸配電價(jià)。從《意見(jiàn)》所附的容量電價(jià)核定辦法看，它是與輸配電價(jià)是完全不同的：一個(gè)是經(jīng)營(yíng)期法，考慮經(jīng)營(yíng)期內(nèi)現(xiàn)金流的時(shí)間價(jià)值和內(nèi)部收益率；一個(gè)是服務(wù)成本法，考慮監(jiān)管周期內(nèi)的準(zhǔn)許成本、準(zhǔn)許收益。一個(gè)是根據(jù)抽水蓄能電站服務(wù)范圍可以在一省回收、可以向相關(guān)的多省區(qū)回收；一個(gè)是通過(guò)定價(jià)主體的經(jīng)營(yíng)范圍如省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省跨區(qū)專(zhuān)項(xiàng)工程的準(zhǔn)許收入回收。一個(gè)在可以向用戶(hù)回收，也可以向特定電源回收；一個(gè)是全部向用戶(hù)回收。
三是短期內(nèi)可以通過(guò)政府定價(jià)方式過(guò)渡，長(zhǎng)期要完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制?！兑庖?jiàn)》堅(jiān)持了市場(chǎng)化的改革方向，明確了以競(jìng)爭(zhēng)性方式形成電量電價(jià)，已經(jīng)建立現(xiàn)貨市場(chǎng)的地方，通過(guò)現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)值；沒(méi)有建立現(xiàn)貨市場(chǎng)的地方，也鼓勵(lì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式確定抽水電價(jià)。對(duì)于容量電價(jià)，暫時(shí)采取了由價(jià)格主管部門(mén)在嚴(yán)格審核成本的基礎(chǔ)上，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平按照經(jīng)營(yíng)期方法核定的辦法，有利于穩(wěn)定社會(huì)主體的投資預(yù)期，調(diào)動(dòng)各方投資建設(shè)抽水蓄能電站的積極性。同時(shí)，《意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)抽水蓄能電站參與輔助服務(wù)市場(chǎng)或輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，相關(guān)收益在核定容量電價(jià)時(shí)相應(yīng)扣減，這體現(xiàn)了市場(chǎng)化的改革導(dǎo)向。同時(shí)，為了鼓勵(lì)抽水蓄能電站積極參與市場(chǎng)，允許抽水蓄能電站保留20%的收益，并不完全扣減，這是完全必要的。
這次出臺(tái)的文件是一個(gè)改革意見(jiàn)，而不是一個(gè)具體的定價(jià)辦法，完全有理由期待在具體實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化、在電力體制改革的進(jìn)程進(jìn)一步深化。例如，如何更好地確定可以分?jǐn)側(cè)萘侩娰M(fèi)的特定電源，以及特定電源的分?jǐn)偡椒?？在不同地方的電力系統(tǒng)里，具有間歇性、波動(dòng)性的風(fēng)電光伏，難以靈活調(diào)節(jié)的核電，對(duì)于系統(tǒng)容量的耗費(fèi)是不同的，需要按照誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)受益多誰(shuí)多付費(fèi)的辦法進(jìn)一步細(xì)化。如何采取更加精準(zhǔn)的方式向用戶(hù)回收容量電價(jià)？讓那些占用系統(tǒng)高峰資源、需要提供高可靠供電服務(wù)、不能進(jìn)行需求側(cè)響應(yīng)的用戶(hù)更多地承擔(dān)容量費(fèi)用，讓那些能夠進(jìn)行需求側(cè)響應(yīng)、不過(guò)多占用系統(tǒng)資源的可中斷負(fù)荷更少地承擔(dān)容量費(fèi)用。如何采取更加市場(chǎng)化的方式確定電量電價(jià)，不僅僅考慮通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的辦法，而是讓具有調(diào)節(jié)能力的主體比如新型儲(chǔ)能、靈活性改造的火電機(jī)組等一起競(jìng)爭(zhēng)，更好地發(fā)現(xiàn)調(diào)峰服務(wù)的價(jià)格。如何采取市場(chǎng)化的方式確定容量電價(jià)？探索在什么條件下不再使用抽水蓄能電站的固定成本作為容量電價(jià)的定價(jià)基礎(chǔ)，改為將電力系統(tǒng)所需要的容量需求作為容量電價(jià)的定價(jià)基礎(chǔ)，由具備提供備用容量能力的各類(lèi)主體競(jìng)爭(zhēng)形成容量電價(jià)。
隨著以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)提速，為了消納大規(guī)模、高比例的可再生能源，把波動(dòng)性、間歇性、難調(diào)節(jié)的清潔能源變成系統(tǒng)友好、安全可靠的穩(wěn)定電源，靈活機(jī)動(dòng)、深度調(diào)峰、快速啟停的調(diào)節(jié)能力成為電力系統(tǒng)中越來(lái)越稀缺的資源?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，不僅為抽水蓄能電站成為獨(dú)立市場(chǎng)主體提供了良好的價(jià)格機(jī)制保障，也必將為探索其他新型儲(chǔ)能、應(yīng)急保障電源、火電靈活性改造、太陽(yáng)能熱發(fā)電等其他系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建立價(jià)格機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。
