2015年3月15日，國務院頒布了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號），明確了“三放開、一獨立、三強化”的改革基本主線，即放開新增配售電市場，放開輸配以外的經(jīng)營性電價，放開公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計劃，交易機構(gòu)相對獨立，加強政府監(jiān)管，強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平。售電業(yè)務放開作為“三放開”任務之一，是此輪電力市場改革中的重要目標。習近平總書記提出要在市場中更好發(fā)揮政府作用，做好售電業(yè)務監(jiān)管工作就是加強市場環(huán)境下政府作用的具體表現(xiàn)。由于售電業(yè)務是新興的電力市場業(yè)務，新一輪電改五年來售電市場建設(shè)在市場準入、監(jiān)管等方面暴露出諸多問題。售電公司的生存發(fā)展現(xiàn)狀不一，面臨的問題紛繁復雜，對售電公司進行分級實施監(jiān)管的制度設(shè)計，很可能是售電公司運營過程中遇到關(guān)鍵問題的解決思路。
售電公司的作用及發(fā)展現(xiàn)狀
售電公司是我國電力系統(tǒng)的后來者，作為市場結(jié)構(gòu)的重要組成部分，有著重要的地位，它的存在能夠規(guī)避市場風險，增強市場的流動性，激發(fā)新增市場主體的創(chuàng)新能力。經(jīng)過五年電改實踐，售電公司在數(shù)量上已經(jīng)有了很大的發(fā)展。
售電公司在電力市場中發(fā)揮的作用
首先，售電公司能夠為用戶提供專業(yè)化的購電服務。亞當·斯密認為，推動經(jīng)濟增長的主要因素是勞動分工的日益分化。售電公司正是售電市場里社會分工的產(chǎn)物。大多電力用戶對電力市場缺乏了解，而售電公司作為專業(yè)公司，對售電市場有比較深入的研究，并積累了較多行業(yè)經(jīng)驗，由售電公司為用戶提供購電服務，電力用戶也可以將更多精力放在主業(yè)經(jīng)營上。
其次，售電公司可以促進市場競爭，提高市場效率。售電公司在電力市場中為用戶提供更好的能源服務的同時，也使全社會的能效水平得到進一步提升。一方面，售電公司之間為爭取更多的市場份額，會積極優(yōu)化自身售電業(yè)務，主動為用戶提供各項電力服務，形成售電市場競爭，最終提升電力用戶的用能體驗；另一方面售電公司會加快交易價格的收斂速度，倒逼發(fā)電企業(yè)積極進行能效改造，為市場中的高效機組帶來了更多的機會，提高了發(fā)電效率和產(chǎn)能利用水平，促進了發(fā)電市場競爭。
再次，售電公司通過提供特色化服務能夠引導用戶提高用能水平，實現(xiàn)用電側(cè)的資源優(yōu)化配置。售電公司可以根據(jù)用戶性質(zhì)、電力供需情況、對未來市場電力價格的判斷等進行差異定價，制定用電高峰時段電價高、用電低谷時段電價低的售電套餐，引導用戶錯峰用電，促進用戶改進用電曲線，甚至倒逼用戶側(cè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)用戶側(cè)的節(jié)能降耗、資源優(yōu)化配置。
最后，售電公司在現(xiàn)貨市場環(huán)境下還有更多更高效的作用發(fā)揮。一是售電公司集成電力用戶需求，幫助電力用戶規(guī)避市場風險的作用。在當前中長期市場中，電量是唯一的交易標的，除了電量多少，沒有用電性質(zhì)的差別，所有用戶基本一個價格。而在現(xiàn)貨市場中，單個電力用戶在直接參與批發(fā)市場需要面臨價格的波動及伴隨的盈虧風險，但售電公司可以通過代理多個電力用戶有效地對沖現(xiàn)貨市場中的價格波動風險，同時通過現(xiàn)貨、中長期合同和金融衍生品的組合有效控制用戶價格水平。二是售電公司可以通過展現(xiàn)技術(shù)能力培育市場。中長期電力市場開發(fā)工作主要是靠營銷人員跑客戶完成的，屬于老話里的“勤行”，由于中長期交易標的的單一性與偏差考核的寬松性，售電公司對負荷預測、用能分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的投入和使用無法體現(xiàn)價值，并不利于售電主體的培育，也不利于售電市場的健康發(fā)展。反觀現(xiàn)貨市場條件下，由于現(xiàn)貨交易涉及網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和實時電能平衡問題以及金融衍生品避險問題，那些了解網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、能對實時供需情況進行分析、對用戶用電曲線熟悉和具備相當金融操作能力的售電公司將迅速淘汰一批只懂“購銷價差”的售電公司，真正立足技術(shù)、用心服務的售電公司將得到長遠的發(fā)展。
售電市場發(fā)展現(xiàn)狀
2015年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)電力體制改革6個配套文件，對中發(fā)9號文件部署的重點改革任務提供了詳細的實施意見，其中配套文件《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》為售電側(cè)改革指明了發(fā)展方向，并將售電公司分為了三類，分別是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司和獨立的售電公司。之后，全國范圍內(nèi)售電公司數(shù)量迅速增長，售電側(cè)的市場布局逐漸形成。截至2020年11月，全國范圍內(nèi)在電力交易中心公示的售電公司總計4717家，其中國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)3775家，南網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)826家，內(nèi)蒙古電力公司經(jīng)營區(qū)域內(nèi)116家。
目前全國各省售電公司參與的交易品種不一，一般以年度交易、月度交易等中長期交易為主，合同轉(zhuǎn)讓交易、跨省跨區(qū)交易及其他交易方式為輔，部分現(xiàn)貨交易試點地區(qū)交易品種則以“中長期+現(xiàn)貨”為主，其他交易方式為輔?，F(xiàn)貨交易規(guī)模約占市場交易總規(guī)模的10～20%，中長期交易規(guī)模一般占80～90%。除此之外，售電公司還會提供一些增值服務來提升自身的核心競爭力，如能源合同管理、綜合節(jié)能、用電咨詢服務，向用戶提供報裝、計量、抄表、維修服務，以及電力線路設(shè)計、施工和代維等，分布式電源企業(yè)和有供熱、供氣企業(yè)背景的售電公司還會開展供電、供熱、供氣、制冷等業(yè)務。其中，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司作為電網(wǎng)公司的子公司或控股公司，主要承擔過去供電公司的供電及服務工作，也可以代理用戶參與市場競爭性交易，收入主要來源于購售電差價；擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，在改革初期主要采用配售一體混合經(jīng)營模式，它們可以代理用戶從市場中購電，從買賣電力的差價中獲利，也可以收取配電費；獨立售電公司主要代理發(fā)電企業(yè)、電力用戶參與市場交易，根據(jù)買賣雙方達成的交易從買方或賣方收取服務費，其發(fā)展將取決于他們?yōu)榇矸教峁┰鲋禈I(yè)務的能力。
售電市場存在的問題
雖然隨著電力市場建設(shè)不斷地發(fā)展深化，售電公司的數(shù)量不斷增長、業(yè)務范圍不斷拓寬，但是當前售電公司還存在技術(shù)能力不足、定位不清、監(jiān)管缺位等方面的問題。
售電公司技術(shù)水平參差不齊，抗風險能力差。2016年10月國家發(fā)改委、能源局印發(fā)《售電公司準入與退出管理辦法》，該辦法一直沿用至今。為促進售電側(cè)市場發(fā)育，辦法中給售電公司設(shè)置的入市門檻較低，大量售電公司為分享電改紅利涌入電力市場。據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計，全國成立了上萬家售電公司，但其中近六成售電公司未進入市場，成為沒有開展過實際業(yè)務的“皮包公司”。個別售電公司認為售電行業(yè)是只賺不賠的“政府扶持產(chǎn)業(yè)”，沒有提前做好風險預估就沖動入市，缺乏專業(yè)人員和技術(shù)能力。這些售電公司抗風險能力差，技術(shù)水平不一，很容易出現(xiàn)交易決策失誤、偏差電量過大、隨意退市跑路等問題，由此帶來的風險很可能直接傳導到被其代理的電力用戶身上。
售電公司的市場定位不夠清晰。根據(jù)國家目前已出臺的有關(guān)售電的各類政策文件中，關(guān)于售電公司與用戶之間交易關(guān)系的表述“售電企業(yè)代理用戶購電”和“售電企業(yè)向用戶售電”并存。受此影響，各地售電企業(yè)與用電企業(yè)簽訂合同也未明確兩者之間為“居間代理”還是“買賣”關(guān)系。由于合同法中對兩類合同的權(quán)利義務規(guī)定存在一定差異，導致部分市場主體對合同性質(zhì)造成認知差異，售電公司后續(xù)與電力用戶簽訂合同時也會導致爭議產(chǎn)生，最終需要上訴法庭要求認定合同性質(zhì)。此外，按照我國稅法規(guī)定，納稅義務人開展銷售業(yè)務的按照13%稅率繳納增值稅，提供現(xiàn)代服務業(yè)服務的按照6%稅率繳納增值稅，目前全部售電企業(yè)無論“居間代理”還是“買賣”，均按照13%稅率繳納增值稅，這有典型的“一刀切”嫌疑。從道理上講，若將售電企業(yè)行為定位為向電力用戶銷售電力，應允許售電企業(yè)向電力用戶收取購電費用，即將結(jié)算權(quán)交予售電企業(yè)。若將售電企業(yè)行為定位為居間代理服務，則應允許售電企業(yè)按照6%稅率繳納增值稅。此外，售電公司是屬于電力企業(yè)，由能源局的電力監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，還是屬于市場經(jīng)營主體，由工商管理部門進行監(jiān)管，這個問題遲遲沒有正面得到回答。售電公司在定位問題上的爭議，也將導致售電業(yè)務監(jiān)管上出現(xiàn)“真空”地帶。
售電市場監(jiān)管機制不完善。電力商品不論是中長期交易，還是期貨交易，甚至現(xiàn)貨交易（金融輸電權(quán)和日前財務責任合約），都存在一定的金融產(chǎn)品屬性，由于其交易量巨大、交易頻繁等特點，在無約束的情況下能產(chǎn)生很多可觀的套利手段，存在一些售電公司利用市場力和寬松的規(guī)則環(huán)境卷走大量經(jīng)濟利益、擾亂市場正常秩序的風險。當前售電企業(yè)監(jiān)管以黑名單、限制交易、市場通報等措施為主，無法對售電公司進行罰款等行政處罰，存在個別售電主體通過反復注冊售電公司進行套利，卻不能按照相應的機制進行有效懲處的風險。
售電市場建設(shè)是我國電力市場改革的重要環(huán)節(jié)，改革過程中由于利益格局的重新調(diào)整和分配，難免會遇到各種問題和障礙。習總書記說“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。”因此為更好地做好售電市場建設(shè)工作，我們需要進一步規(guī)范售電行業(yè)管理，建立健全售電市場監(jiān)管體系，通過立法的完善和監(jiān)管方式的創(chuàng)新提升監(jiān)管能效，促進售電市場發(fā)育。
售電公司分級監(jiān)管制度設(shè)計
售電市場建設(shè)初期必然是風險和問題并存的市場。政府在監(jiān)管資源有限的條件下，不可能通過監(jiān)管來實現(xiàn)市場的“零風險”，只能通過制度合理分配監(jiān)管資源，著力于監(jiān)管效率的提高、監(jiān)管成本的降低，力爭將風險控制在公眾可承受的一定范圍內(nèi)。
售電公司分級監(jiān)管制度的設(shè)計思路
設(shè)計分級監(jiān)管制度的考慮因素。不同售電公司在市場中所扮演的角色不盡相同，各方面“素質(zhì)”參差不齊，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的監(jiān)管方式會讓小售電公司負擔加重，對大售電公司來說“毫無壓力”。售電公司的經(jīng)營風險、技術(shù)水平、服務內(nèi)容、處罰承受能力是影響其運營的關(guān)鍵所在，應在設(shè)計分級監(jiān)管制度的時候充分考慮。
一是售電公司經(jīng)營風險不一樣。目前在只開展中長期交易的地區(qū)，售電公司只做售電代理服務，不涉及現(xiàn)金結(jié)算問題。隨著電力體制改革的深入，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)已在八個試點地區(qū)逐步推進，更多的售電公司將會開展現(xiàn)貨交易，而有些售電公司要求給用戶結(jié)算電費，這其中產(chǎn)生的巨大現(xiàn)金流會導致售電公司財務風險管控的壓力增大。二是售電公司技術(shù)水平要求不一樣。有些售電公司只開展中長期交易，但有些售電公司會同時開展中長期和現(xiàn)貨交易，那么參加現(xiàn)貨交易的售電公司就不能只懂“純電量、分時段、帶曲線”這些基礎(chǔ)概念，還要求精通現(xiàn)貨、調(diào)度、金融、輔助服務。三是售電公司服務對象不一樣。部分售電公司專門服務大用戶，大用戶期望電價便宜且風險可控，除了基本的購電服務外，還會有綜合能源管理服務。部分售電公司服務對象則是千萬家的小用戶，小用戶的黏性大，因為用電量小，對價格變化不敏感，但缺乏風險控制能力，更加需要售電公司來幫其承擔風險。四是售電公司承受能力不一樣。部分省份要求售電公司根據(jù)簽約用戶的電量，向交易機構(gòu)提供銀行履約保函。部分售電公司承受能力強，高額履約保函并不會對其生產(chǎn)經(jīng)營帶來太大影響；但對于另一部分售電公司來說，金額過大的履約保函將給其經(jīng)營造成巨大負擔，為少交保函而縮小售電規(guī)模，時間久了就會形成惡性循環(huán)，造成小售電公司被“監(jiān)管規(guī)則”無理由淘汰。
售電公司的分級監(jiān)管制度的構(gòu)建。通過對售電公司經(jīng)營風險、技術(shù)水平、服務內(nèi)容、承受能力等方面進行分析后，評出差異化的等級，以此作為監(jiān)管者開展監(jiān)管的基礎(chǔ)。
一級售電公司：既可以參加中長期交易，又可以參加現(xiàn)貨交易，需要具備一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員和開展現(xiàn)貨交易的軟硬件設(shè)備。允許此級別售電公司同時向發(fā)電企業(yè)購電和向電力用戶售電，要求其注冊資金由認繳改為實繳，根據(jù)其申報的年售電規(guī)模確定其需要繳納的履約保函金額，并賦予其自愿選擇電費結(jié)算方式的權(quán)利，按照13%的稅率繳納增值稅。作為風險等級最高的售電公司，要針對其建立嚴格的準入機制，要求其財務狀況、資金實力均具有較高水平，具有服務該類用戶所需的技術(shù)能力，并接受來自電力監(jiān)管機構(gòu)的嚴格監(jiān)管，關(guān)鍵系統(tǒng)接入電力監(jiān)管系統(tǒng)。
二級售電公司：只能代理用戶參加中長期交易，不能參與電力現(xiàn)貨交易。其需具備有在二級市場上開展中長期交易能力的專業(yè)技術(shù)人員。不允許其向發(fā)電企業(yè)購電，也不允許其參加現(xiàn)貨交易，只能在二級市場上向一級售電公司購電，并由對應的一級售電公司代理其用戶參與現(xiàn)貨交易。根據(jù)其申報的年售電規(guī)模確定其需要繳納的履約保函金額，不要求實繳注冊資金，也不能進行電費結(jié)算，按照13%的稅率繳納增值稅。由于此級別售電公司也具有一定的經(jīng)營風險，同樣需要接受來自電力監(jiān)管機構(gòu)較為嚴格的監(jiān)管，但不需要其關(guān)鍵系統(tǒng)接入電力監(jiān)管系統(tǒng)。
三級售電公司：不能直接參與電力市場交易，只能作為居間代理商開展售電代理服務，不具有電費結(jié)算權(quán)利，也不需繳納履約保函，不要求實繳注冊資金，不需要特殊技術(shù)要求，開展經(jīng)營活動時按照6%稅率繳納增值稅。由于此級別售電公司主要開展代理服務（中介服務），經(jīng)營風險低，建議由工商管理部門對其進行監(jiān)管。
售電公司實施分級監(jiān)管的好處
分級監(jiān)管是出于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、監(jiān)管均衡，提高監(jiān)管效率的目的而產(chǎn)生的。通過根據(jù)交易業(yè)務風險高低實施分級監(jiān)管，可細分不同級別售電公司的技術(shù)水平、信用水平和財務能力要求，用戶可根據(jù)自身需要選擇不同水平的售電公司，體現(xiàn)不同用戶個性化的風險偏好。此外通過分級監(jiān)管制度的實施，還能實現(xiàn)其他三個方面的監(jiān)管優(yōu)化。首先，通過區(qū)別對待與差異化的監(jiān)管方式，增強監(jiān)管針對性。售電公司經(jīng)過分級分類后，各個級別都有其相應的條件，監(jiān)管機構(gòu)對其實施監(jiān)管時就可以依據(jù)條件，有的放矢地實施監(jiān)管，不必“眉毛胡子一把抓”、“大象螞蟻穿一個號碼鞋子”。其次，各售電公司的任務不一樣，監(jiān)管起來就能抓大放小，把握監(jiān)管重點。一些大售電公司經(jīng)營范圍內(nèi)會有威脅系統(tǒng)安全、產(chǎn)生金融風險的行為，就需要嚴加監(jiān)管，而那些只開展居間代理業(yè)務的售電公司，只對服務質(zhì)量有所要求，監(jiān)管起來就可以相對放寬，不需要監(jiān)管機構(gòu)“疲于奔命”。最后，分級監(jiān)管有助于合理配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，將有限的監(jiān)管資源用于最大化的控制售電風險。通過實施分級監(jiān)管可將現(xiàn)有的各項監(jiān)督措施組合起來，對不同等級的售電公司形成不同的“監(jiān)管指標體系”，對監(jiān)管對象進行個性化的風險評估，在評估分級基礎(chǔ)上形成一套較為科學有效的監(jiān)管要求，從而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管能效。
黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”這一新論述的提出，將市場“看不見的手”與政府“看得見的手”之間關(guān)系的認識提升到一個新的高度。所以電改9號文中的“三加強”也應同步強調(diào)加強政府的監(jiān)管職能。新形勢下，我們應當開闊思路，創(chuàng)新體制機制，售電公司的經(jīng)營觀念應該有所超前，監(jiān)管理念也應該更加新穎。售電公司分級監(jiān)管是解決售電市場諸多問題的合理手段，可以本著求索的心態(tài)著手去嘗試，讓有效市場和有為政府相互依存、相伴共生。相信我國電力市場會在有效市場與有為政府的共同作用下、在不斷探索的過程中逐步完善，實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置，最終建設(shè)成為一個適應中國特色社會主義發(fā)展道路的電力市場。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年02期，作者單位：華能廣西分公司
