十年前的2002年，中國(guó)電力體制改革邁步前行。但出爐于當(dāng)時(shí)電力供大于求形勢(shì)下的電改方案很顯然已經(jīng)步入了僵局，即使是2002年電改成功邁出的第一步“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”，至今的效果都飽受爭(zhēng)議。著名能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家林伯強(qiáng)如此評(píng)價(jià)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)的成果：“應(yīng)該說(shuō)走到現(xiàn)在，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)是很徹底的。但我們要思考，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)實(shí)施后帶來(lái)了什么好處?對(duì)電力市場(chǎng)化的進(jìn)程有什么意義?為何廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)了，電力體制改革依舊舉步維艱?面對(duì)目前電力體制改革的僵局，我們能不能換一種思路，或者采取一種過(guò)渡方式來(lái)解決問(wèn)題?”
“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”的“前世今生”
1997年，國(guó)家開(kāi)始針對(duì)電力工業(yè)管理體制進(jìn)行改革，成立了國(guó)家電力公司，原電力部行使的政府管理權(quán)移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，電力體制正式政企分開(kāi)，為電力十年的電力體制改革奏響序曲。
“在設(shè)計(jì)電力體制改革方案之初，原國(guó)家電力公司系統(tǒng)有一種主導(dǎo)觀(guān)點(diǎn)，即現(xiàn)行的電價(jià)構(gòu)成不合理，利潤(rùn)集中在發(fā)電環(huán)節(jié)，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后，發(fā)電環(huán)節(jié)將競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，電網(wǎng)環(huán)節(jié)將引入獨(dú)立的輸配電價(jià)，如果不調(diào)整現(xiàn)行的電價(jià)構(gòu)成，電網(wǎng)企業(yè)就要虧損。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所相關(guān)專(zhuān)家告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
2002年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》(5號(hào)文件)，開(kāi)始在電力市場(chǎng)化引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，電網(wǎng)的垂直一體化壟斷模式被打破，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)實(shí)行，國(guó)家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類(lèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，電力體制改革正式拉開(kāi)帷幕。
通過(guò)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，五大發(fā)電公司成立，電力建設(shè)因此增加了更多的投資和積極性。截至2011年底，我國(guó)裝機(jī)容量已達(dá)10.56億千瓦，當(dāng)年發(fā)電量4.70萬(wàn)億千瓦時(shí)，均為2002年的2.8倍左右。電監(jiān)會(huì)高級(jí)工程師吳疆認(rèn)為，通過(guò)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、依法監(jiān)管的電力體制改革在新世紀(jì)初至少有效解決了我國(guó)“硬缺電”的問(wèn)題。
但由于2002年之后的煤價(jià)上漲，分離后的電力企業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)連年虧損。“2011年，火電累計(jì)虧損312.2億元，比上年增虧190.7億元。”這是日前財(cái)政部首次對(duì)五大發(fā)電集團(tuán)的運(yùn)行情況發(fā)布數(shù)據(jù)。
“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”的“功過(guò)”尚不能“蓋棺定論”
如上所述，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”之后，火電企業(yè)出現(xiàn)了連年虧損，并且由于“輸配分離”和“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的停滯不前，僅在發(fā)電側(cè)展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)并未傳導(dǎo)到用電側(cè)，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)成了一鍋“夾生飯”。
對(duì)此，林伯強(qiáng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示：“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)是取得了一些成果。但更重要的是廠(chǎng)網(wǎng)分離的真正目的達(dá)到了嗎?為我們帶來(lái)了什么?究竟耗費(fèi)了多大的成本，這些都需要進(jìn)行評(píng)估。說(shuō)實(shí)在的，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)都是為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)服務(wù)的，如果后面這四個(gè)字不做，前面做得再好都是白費(fèi)。”
林伯強(qiáng)認(rèn)為，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)這么多年，成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它所起到的效果。“我們?cè)O(shè)想，如果不廠(chǎng)網(wǎng)分離會(huì)怎么樣?如果發(fā)電廠(chǎng)像原來(lái)那樣只有一家，煤炭或許就不會(huì)那么強(qiáng)勢(shì)，就不會(huì)老和電力行業(yè)‘較勁’，煤價(jià)也不會(huì)像現(xiàn)在這樣高。”林伯強(qiáng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說(shuō)。
的確，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)之后，國(guó)家電力公司拆成了國(guó)家電網(wǎng)公司和中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司，國(guó)家電網(wǎng)公司下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。“原先的一套人馬變成了七套人馬，這些成本是看得到的。但好處在哪?競(jìng)價(jià)上網(wǎng)依舊遙遙無(wú)期。”林伯強(qiáng)說(shuō)。
電力體制改革需要換思路找方法
“生存，還是死亡，這是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。”莎士比亞的名句同樣適用于如今的電力體制改革。是頂住壓力，矢志不渝地推動(dòng)改革，還是重頭開(kāi)始，重新設(shè)計(jì)改革方案?抑或在過(guò)渡時(shí)期尋找一種最優(yōu)的方案?
對(duì)此林伯強(qiáng)表示，“如果競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)確實(shí)實(shí)現(xiàn)不了，干脆就回頭，也比現(xiàn)在的僵局要好。像現(xiàn)在的石油產(chǎn)業(yè)，兩大油企每年都在煉油板塊巨虧，但由于他們擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈，下游和上游完全可以彌補(bǔ)中游，就等于把一個(gè)口袋錢(qián)往另一個(gè)口袋放，使得整體盈利，絕不會(huì)出現(xiàn)像現(xiàn)在的電力市場(chǎng)那樣，一虧損大家就都不干了。這樣是不是要比現(xiàn)在電力市場(chǎng)，讓發(fā)電企業(yè)承擔(dān)虧損要好得多?我們都知道市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是最佳的模式，如果硬著頭皮往下走，很可能真能走成。但在目前沒(méi)辦法進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，一體化沒(méi)準(zhǔn)兒就是個(gè)好事兒。”
當(dāng)然這只是在電價(jià)無(wú)法放開(kāi)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法形成的情況下的無(wú)奈之舉。那么在回到一體化和完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間有沒(méi)有一種過(guò)渡的方式來(lái)解決當(dāng)前的僵局?“當(dāng)然，回到和石油產(chǎn)業(yè)一體化和硬著頭皮推進(jìn)市場(chǎng)化是兩種極端的做法。我們當(dāng)然可以尋找一條中庸之道，來(lái)度過(guò)目前的過(guò)渡期。例如我們可以把電網(wǎng)拆來(lái)拆去的問(wèn)題暫時(shí)放一邊，先把煤電聯(lián)動(dòng)起來(lái)，把產(chǎn)業(yè)鏈中的突出問(wèn)題理順。”
在我國(guó)電力市場(chǎng)的上游，煤電矛盾被公認(rèn)是目前最突出的問(wèn)題，煤價(jià)貴，上網(wǎng)電價(jià)便宜是許多發(fā)電企業(yè)虧損的原因。“把市場(chǎng)煤和電煤并軌，現(xiàn)在的低煤價(jià)就是非常好的機(jī)會(huì)，接下來(lái)再逐步解決并軌后的后續(xù)問(wèn)題，這些是我們目前馬上可以著手做的，這比綁在改革上止步不前要來(lái)的有價(jià)值得多。”林伯強(qiáng)告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
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煤電聯(lián)動(dòng)
煤電聯(lián)動(dòng)政策始于2004年年底。當(dāng)時(shí)國(guó)家規(guī)定,以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期,若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%,便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。
煤電聯(lián)動(dòng)是縮小煤電矛盾的一個(gè)過(guò)渡辦法，它只是一種價(jià)格定價(jià)機(jī)制，其創(chuàng)新之處在于由原先的單一制向兩部制轉(zhuǎn)變。通俗地說(shuō)就是將電價(jià)分為統(tǒng)一電價(jià)和浮動(dòng)電價(jià)。統(tǒng)一電價(jià)對(duì)任何發(fā)電企業(yè)都一樣，但浮動(dòng)電價(jià)卻是以原料煤價(jià)格變動(dòng)為依據(jù)，由政府核定。當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格上漲后，以煤炭為原料的電力價(jià)格相應(yīng)上漲，但煤價(jià)上漲成本的一定比例必須由電力企業(yè)自行消化。
