“十四五”期間，電力行業(yè)應推進質量監(jiān)督和施工安全監(jiān)管模式創(chuàng)新，全面提升質量安全監(jiān)管效能；完善規(guī)章制度，合理界定質量安全檢查內容；要強化企業(yè)主體責任，推進制度標準落地。全面推進精益化管理，落實全過程標準化施工，積極開展技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷提升工程建設質量，筑牢安全生產防線，守好安全生產底線，為促進電力工業(yè)和國民經(jīng)濟高質量發(fā)展貢獻力量。
黨的十九大報告明確指出，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、動力變革。工程建設是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要領域，全面提升工程建設質量安全水平是推進供給側改革、促進國民經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要任務之一。
在電力工程建設領域，經(jīng)過政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的長期不懈努力，已經(jīng)基本形成了以質量第一、安全發(fā)展為價值導向，政府主管部門重視質量安全，企業(yè)堅守安全施工、優(yōu)質建設、以質取勝的行業(yè)氛圍，一些質量安全管理突出問題得到了有效治理，工程建設質量安全總體水平持續(xù)穩(wěn)步提升。“十三五”期間，電力行業(yè)企業(yè)嚴格落實基本建設程序，堅持科學論證、科學決策，全面落實工程參建各方主體責任，以建設精品工程、百年工程為目標，積極推進工程質量安全管理標準化，促進了電力工程建設質量水平的持續(xù)提升，有力支持了電力工業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定和高質量發(fā)展。
工程建設質量安全水平的全面提升是一項綜合性的系統(tǒng)工作。在肯定成績的同時，我們也應該清醒地看到，在工程質量管控方面，電力行業(yè)還有不少技術、制度和工作落實方面的不足；在安全管控方面，也存在著不少體系建設和貫徹落實方面的短板。面對當前國民經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和新要求，“十四五”期間電力工程質量安全水平全面提升的空間還很大，這就需要政府主管部門、電力企業(yè)齊心協(xié)力，開拓創(chuàng)新，攜手推進，積極采取更加科學、規(guī)范的措施，促進質量安全管控水平的進一步提升。在對“十三五”期間電力工程建設所遇到的問題進行充分研究分析的基礎上，提出了“十四五”期間進一步強化電力工程質量安全管理的幾點建議。
創(chuàng)新監(jiān)管模式
提升質量安全監(jiān)管效能
工程質量監(jiān)督和施工安全監(jiān)督是政府部門的兩項重要監(jiān)管職能。目前，電力行業(yè)對這兩項工作實行一個部門兩條線管理模式。近年來，在國家能源局統(tǒng)一歸口管理下，能源監(jiān)管機構和相關監(jiān)督機構認真履行職責，積極推進工作標準化和規(guī)范化，通過依法合規(guī)組織開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，認真督促整改，為保障電力工程建設質量和施工安全、促進電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展做出了積極貢獻。但在近年來的監(jiān)管實踐中，兩條線管理模式所存在的弊端也逐漸顯現(xiàn)，例如，對同一個建設項目存在著重復申報備案（注冊）、檢查內容重疊、履職責任交叉重復等問題，影響了監(jiān)管工作的效果。在《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）中，已明確要求各級政府要通過取消、整合、轉為非現(xiàn)場檢查等方式，壓減重復或不必要的檢查事項，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。因此，我們建議在“十四五”期間，電力行業(yè)應推進質量監(jiān)督和施工安全監(jiān)管模式改革，全面提升質量安全監(jiān)管效能。
統(tǒng)一電力建設項目信息報審
按照國務院部門職責規(guī)定，國家能源局及其派出監(jiān)管機構既負責施工安全監(jiān)管，也負責電力工程質量監(jiān)管。按照黨中央、國務院關于深化“放管服”改革的部署要求，建議將質量監(jiān)督注冊和施工安全備案工作合并，實行“一個窗口”“一張表單”申報，由項目建設單位按照屬地原則，統(tǒng)一向監(jiān)管機構報審。這樣監(jiān)管機構既可以全面掌握項目建設信息，避免了信息報送不準確、不及時問題，也減輕了項目建設單位的信息報送負擔。
推進行政與技術服務分離
根據(jù)《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》相關規(guī)定，政府部門可將工程質量監(jiān)督和施工現(xiàn)場的安全監(jiān)督檢查委托給工程質量監(jiān)督機構和工程安全監(jiān)督機構具體實施。那么，電力工程安全監(jiān)管和質量監(jiān)督申報注冊工作合并之后，在對具體項目實施監(jiān)督檢查時，就可以按照行政和技術分離的原則，采取政府購買服務方式，由各監(jiān)管機構自主委托第三方機構實施監(jiān)督檢查。
當前，電力行業(yè)質監(jiān)機構體系完整，我們建議應參照住建系統(tǒng)的做法，讓質監(jiān)機構進一步充實檢測力量，增強專業(yè)能力，使其成為專業(yè)化的服務機構，承接政府委托，科學規(guī)范地開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作。政府委托質監(jiān)機構的事項可以通過文件或協(xié)議予以確定，至于是將工程質量監(jiān)督和施工安全檢查合并委托一家機構實施，還是分別委托不同的機構實施，可由各監(jiān)管機構自主決定。在該體制下，各能源監(jiān)管機構承擔質量安全的行政監(jiān)管責任，質監(jiān)機構自愿接受委托，承擔技術服務任務，職責清晰，責權明確。雙方均按照委托合同履行各自責任和義務，既解決了監(jiān)督檢查的獨立性、公正性問題，也解決了工作授權問題，明確了工作內容，為各方科學履職、避免業(yè)務混淆提供了機制保障。
推行現(xiàn)場檢查標準化清單
當前，各機構在開展電力工程現(xiàn)場檢查時，檢查范圍和內容較為粗放，現(xiàn)場檢查人員自由裁量權過大，嚴重影響了監(jiān)督檢查的公正性和權威性。為保證現(xiàn)場檢查的標準化和規(guī)范化，我們建議推行監(jiān)督檢查標準化清單，對現(xiàn)場檢查內容實行清單化管理。以工程質量監(jiān)督為例，建議按照以下原則擬定現(xiàn)場檢查標準化清單。
對質量管理行為的監(jiān)督檢查，建議從兩個方面進行細化。一是對企業(yè)能力的核查，主要針對企業(yè)資質、人員資格進行符合性檢查，這就要求按照國家相關規(guī)定，擬定工程項目建設對應的資質資格清單，作為現(xiàn)場檢查的對標細目；二是對工程參建各方質量管控體系的檢查，主要針對各參建企業(yè)，檢查其質量保證措施方案和質量驗收體系的合規(guī)性，并抽查措施落實情況，這方面可以借鑒質量體系認證的做法，制訂現(xiàn)場檢查項目清單，在現(xiàn)場檢查時由檢查人員逐項查驗。
對工程實體質量的監(jiān)督檢查，建議從三個方面進行細化。一是對實體質量的抽查驗證，主要針對原材料、隱蔽工程進行抽測，這方面可根據(jù)各單項工程驗收節(jié)點，制訂各階段的抽測清單，并將檢測指標明細化：二是對施工過程質量驗收簽證進行核實，隨機抽查其完整性和合規(guī)性，在這方面可按照質量驗收評價規(guī)范，擬定各階段需查驗的驗收簽證清單，逐一對照核查；三是對現(xiàn)場第三方檢測機構的檢測報告進行抽查驗證，隨機抽查核實其真實性和準確性，這方面需針對不同檢測內容，列出檢查清單并規(guī)定抽驗比例進行抽測。
現(xiàn)場的施工安全監(jiān)督檢查也可以遵循以上原則，按照相應的要求和內容，制定標準化清單，作為現(xiàn)場檢查的依據(jù)。有了監(jiān)督檢查的標準化清單，所有現(xiàn)場檢查工作就可以實現(xiàn)定量化，檢查內容完全透明。那么監(jiān)管機構就可以結合實際，組織檢查組開展現(xiàn)場檢查，既提高了監(jiān)督檢查的準確性和完整性，也有效降低了現(xiàn)場檢查的履職風險。
完善規(guī)章制度
合理界定
質量安全檢查內容
根據(jù)電力行業(yè)現(xiàn)行管理規(guī)定，無論是政府層面，還是企業(yè)內部管理層面，都存在著質量監(jiān)督和安全檢查內容重復的問題，主要表現(xiàn)在，一是對工程建設進度的監(jiān)督檢查，二是對工程建設管理規(guī)章制度和實施方案的監(jiān)督檢查，三是對工程建設強制性標準實施情況的監(jiān)督檢查，四是對工程建設單位資質和人員資格的監(jiān)督檢查。建議按照以下規(guī)則進行界定，以有效避免重復檢查，促進各部門和機構規(guī)范履職。
對工程建設進度的監(jiān)督檢查
眾所周知，工程質量監(jiān)督關注的是成品質量，開展監(jiān)督檢查一般是在階段性質量驗收工作完成之后；安全監(jiān)督關注的是施工過程安全，一般是在施工過程中隨機開展。在實際工程中，施工過程安全了，養(yǎng)護工期執(zhí)行到位了，那么所形成的成品質量自然也就能夠得到保證，沒有必要在質量驗收之后再對工期進度進行符合性檢查。因此，我們建議對工程建設進度的監(jiān)督檢查和對任意壓縮合理工期的判定，應統(tǒng)一列為安全檢查的內容，質量監(jiān)督不應再重復開展該項檢查。
對規(guī)章制度和措施方案的監(jiān)督檢查
根據(jù)相關規(guī)定，對工程建設管理規(guī)章制度和實施方案的監(jiān)督檢查，施工安全檢查遵循的是“安全第一，預防為主”的理念，實行全員、全項目、全過程、全覆蓋檢查，目的是杜絕規(guī)章制度和實施方案中存在的一切安全隱患；而質量監(jiān)督則是以質量驗收為主線，重點對各項質量管理制度和質量管控措施方案進行監(jiān)督檢查，因此，我們建議應按照安全監(jiān)管關注全面、質量監(jiān)督關注專項的原則來明確職責，界定和規(guī)范監(jiān)督檢查內容，堅決避免誰都管、誰都不管的現(xiàn)象出現(xiàn)。
對強制性標準實施情況的監(jiān)督檢查
對工程建設強制性標準實施情況的監(jiān)督檢查，要區(qū)分側重點各自分別檢查，質量監(jiān)督檢查應側重于工程質量驗收程序以及涉及質量的各項具體參數(shù)檢查。因此，我們建議將涉及工程建設實體質量的強制性標準的檢查，由質監(jiān)機構負責；對安全文明施工措施方面的強制性標準的檢查，對大型設備吊裝方案、起重機械使用前驗收，以及對施工機械和機具的強制性標準的檢查，則由安全檢查機構負責。以混凝土工程施工為例，質量監(jiān)督應側重于對混凝土原材料、施工配合比、結構強度和隱蔽工程驗收等強制性標準實施情況的監(jiān)督檢查；安全檢查應側重于模板支撐、腳手架、施工機具等危及重大設備安全以及易造成重大人身傷亡的施工措施的監(jiān)督檢查。
對企業(yè)資質資格的監(jiān)督檢查
施工企業(yè)資質和人員資格監(jiān)督檢查，也是質量安全監(jiān)管工作中較為棘手的內容之一。鑒于當前工程建設企業(yè)資質和人員資格證書均為住建部門負責頒發(fā)和管理，電力質監(jiān)機構、安全監(jiān)督機構均與這些資質資格管理部門之間沒有業(yè)務指導關系，在工作中既無法實時取得資質審批部門的信息和資源，也無法采取行政處罰措施，無論是哪個機構實施監(jiān)督檢查，都存在信息不對稱和發(fā)現(xiàn)資質問題后無法整改等掣肘問題，工作開展較為被動。同時，按照《招投標法》的規(guī)定，電力監(jiān)管部門也無權因資質問題推翻業(yè)主單位的招標文件和招投標結論。因此，對于企業(yè)資質資格的監(jiān)督檢查，我們建議按照“誰審批誰管理”的原則，由資質審批部門對資質資格實施檢查，質量監(jiān)督和安全檢查均不應涉足企業(yè)資質資格真實性內容檢查。
強化企業(yè)主體責任
推進制度標準落地
工程質量安全管理工作的關鍵在于制度標準的落實?！笆濉逼陂g，在政府部門監(jiān)督指導下，電力行業(yè)各企業(yè)通過強化責任意識，完善體制機制，落實責任主體，在工程項目質量安全管理方面，基本做到了“管理職責區(qū)域化、管理要求制度化、作業(yè)過程程序化、安全設施定制化、文明施工清單化、持續(xù)改進常態(tài)化”，改善了施工現(xiàn)場作業(yè)環(huán)境，形成了良好的文化氛圍，有效減少了質量安全隱患。目前，行業(yè)內絕大多數(shù)企業(yè)都建立了“決策層負責決策和動員、管理層負責方案和協(xié)調、執(zhí)行層負責落實和反饋、作業(yè)層負責執(zhí)行和實施”的完善的工作機制，為保障工程質量安全打下了堅實基礎。但是百密也有一疏，近年來零星出現(xiàn)的一些事故，也說明質量安全工作還需要持續(xù)改進和提升，尤其是一些非常低級的違規(guī)所引發(fā)的事故，也反映了制度和執(zhí)行存在脫節(jié)的問題?！笆奈濉逼陂g，我們認為各電力企業(yè)應進一步強化主體責任，強化教育培訓，加強標準化和信息化建設，完善對制度標準落地成效的監(jiān)督、考核，重點規(guī)劃做好以下幾項工作。
持續(xù)深化責任體系建設
一是推行崗位履職清單制度。建立健全質量安全機構和管理崗位的履職清單，推進“一崗一清單”建設，將質量安全責任細化為具體的工作內容，同時對照清單進行宣貫培訓，實現(xiàn)全員覆蓋無盲區(qū)，并且通過制度和責任書等形式層層分解細化、層層傳導，最終將質量和安全職責從紙面上落實到行動上。同時要營造良好的氛圍，著力提高全體員工的履職意識和履職能力、激發(fā)員工的積極性和主動性，按照“可操作、能落實”的原則，構建可量化、可閉環(huán)、可追溯的責任機制，同時發(fā)揮各層級監(jiān)督、考核和問責的倒逼作用，防止責任制、履職清單束之高閣、責任書成為一紙空文。
二是深化制度標準落實。積極推進制度標準進班組、進現(xiàn)場，借助培訓系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等多種手段，營造人人學制度、人人知標準、人人遵規(guī)章的文化氛圍，推進制度標準深入到一線、到崗位，讓每一位員工對本崗位工作入腦入心。推進班組管理和作業(yè)現(xiàn)場標準化，通過標準化進班組，抓好現(xiàn)場質量管控、風險預控措施落實，有效減少和杜絕違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀律等“三違”現(xiàn)象，使每個項目部、每個工區(qū)、每個作業(yè)隊伍、每個班組、每個崗位都履職到位，匯聚合力，使企業(yè)主體責任得到切實全面落地。
三是提升安全教育培訓成效。建議由行業(yè)協(xié)會牽頭，全面推進分級輪訓制度。首先要重點強化關鍵崗位人員培訓，強化企業(yè)一把手安全教育，嚴防主要負責人成為安全生產的“甩手掌柜”。大力開展管理人員和專家培訓，重點解決質量安全負責人和管理人員的崗前培訓，促進履職能力提升。其次要有針對性地開展技能提升培訓，確保施工班組長、特種作業(yè)人員、新上崗人員100%培訓考核合格后方能上崗。
四是推進分包管理責任落實。電力工程具有建設周期長、規(guī)模大、參建單位多的特點，項目的分包管理一直是質量安全管理的難點，建議結合電力工程項目特點，推行“一體化介入式”分包管理，以壓實質量安全責任，推進現(xiàn)場制度標準的執(zhí)行和落實。“一體化介入式”分包管理，就是把分包隊伍和勞務人員納入企業(yè)統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)一標準、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一獎懲，把質量安全管理重心下移，關口前移，把眼光盯在分包現(xiàn)場、盯在生產一線，以加強對分包單位作業(yè)過程的管控，同時抓好分包商派駐人員的資格審查和到崗履職檢查，強化對“三違”行為的檢查和處罰力度，保障工程建設全過程的質量安全。
堅持問題導向抓好源頭治理
每一個事故就是一面鏡子，每一個問題就是一個提醒。企業(yè)內部質量安全管理人員應按照標準，采取檢查和考核相結合的方式，厘清施工生產規(guī)律特點和質量生產事故暴露的突出問題，加大對工程項目的監(jiān)督檢查，做到“有問題必整改、有隱患必治理”，堅決抓好源頭治理，將質量安全隱患消滅在萌芽之中。同時，各企業(yè)應堅持“預防為主”的理念，持續(xù)健全安全預防控制體系，持續(xù)完善安全風險分級管控和隱患排查治理制度，抓好安全生產風險識別、評估和隱患排查治理工作，系統(tǒng)排查管理漏洞和隱患，強化對存在重大風險的場所、環(huán)節(jié)、部位的隱患排查，根據(jù)分級管控要求建立動態(tài)建立各級風險管控清單，制定科學有效防范措施，保證各項措施落地，切實做到重大安全風險可控受控。
一是推進質量安全管控科學化規(guī)范化。各電力企業(yè)應結合電力建設工程特點，做好施工風險分析預判，充分應用現(xiàn)代信息技術，按照試點建設和推廣應用相結合的原則，在人財物等方面保障到位，建設專業(yè)、先進、科學、高效的質量安全管控信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享和管理的上下貫通、左右協(xié)同。同時，堅持問題導向，強化自查自評工作，通過科學化、規(guī)范化管理手段不斷向施工現(xiàn)場和施工班組的延伸深化，逐步提升現(xiàn)場的精益化管理和標準化施工水平。工程建設現(xiàn)場的質量安全自查自評，要堅持過程管控、突出實效、簡化資料、“放”“管”結合的原則，確保自查自評范圍覆蓋比例、核心要素查驗記錄、查評報告評估通報、問題整改閉環(huán)管理等符合規(guī)定要求，補強質量安全管理薄弱環(huán)節(jié)，夯實企業(yè)安全管理基礎。
二是持續(xù)提升應對突發(fā)事件能力。首先要強化應急準備與預防，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術，構建“制度+技術”的應急管理工作體系，做好各項應急準備與預防。其次要堅持實戰(zhàn)牽引，認真梳理應急準備與實戰(zhàn)需求的匹配程度，彌補短板弱項，要通過演練起到熟悉預案、檢驗預案、完善預案的作用。同時要注重統(tǒng)籌協(xié)調，與相關職能部門、各級應急管理機構和應急救援力量強化協(xié)同機制，實現(xiàn)內部分工清晰、外部銜接順暢，增強應急管理工作的系統(tǒng)性、協(xié)同性。
創(chuàng)新做好民技工管理
在工程建設領域，民技工作為項目最基層的作業(yè)人員，不僅是決定工程建設質量的基礎因素，同時由于其流動性大、從業(yè)素質參差不齊、從事高危作業(yè)多的特點，也是容易發(fā)生安全事故的高危人群。做好民技工的規(guī)范管理工作，是實現(xiàn)安全施工和高質量建設的基本保障。在民技工管理方面，電力行業(yè)很多企業(yè)做法是十分有效的，例如葛洲壩集團的“七統(tǒng)一”管理，即將民技工納入職工隊伍，實行統(tǒng)一用工、統(tǒng)一體檢、統(tǒng)一食宿、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一勞保、統(tǒng)一工資、統(tǒng)一表彰。此舉統(tǒng)一規(guī)范了協(xié)作隊伍錄用民技工的條件和資格證件，取得了很好的效果。
黨的十九大報告特別強調了“建設知識型、技能型、創(chuàng)造性勞動者大軍，營造精益求精的敬業(yè)風尚”的要求。民技工是勞動者大軍的重要組成部分，和諧良好的管理，不僅可以有效提升工程建設效率，同時也是強化質量安全的重要保障。我們建議在“十四五”期間，電力行業(yè)應在政府的指導下，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，積極開展民技工管理模式創(chuàng)新研究，按照先試點再推廣的原則，探索提出適應電力行業(yè)的民技工管理模式，為各企業(yè)把好民技工“入場關、培訓關、使用關”以及保障和諧的用工秩序打好基礎。同時，電力行業(yè)也應通過管理模式創(chuàng)新和宣傳方式創(chuàng)新，在工程建設領域塑造良好的文化氛圍，增強電力建設領域對年輕人的吸引力，強化民技工的行業(yè)歸屬感、認同感，提升勞動自信心，提升民技工的自強、自律、自愛和質量安全主體意識，進一步夯實質量安全的人文基礎。
總之，全面提升工程建設質量管控成效和本質安全水平，是政府、社會和企業(yè)共同的責任。黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，“十四五”時期將是我國經(jīng)濟發(fā)展新舊動能轉換的關鍵期。因此，我們應深入貫徹落實習近平總書記關于高質量發(fā)展和安全生產重要論述精神，以對黨和人民高度負責的態(tài)度，堅持高標準、嚴要求，在電力工程建設領域全面推進精益化管理，落實全過程標準化施工，積極開展技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，在抓執(zhí)行落實上下功夫，在抓防范措施上見成效，精準管控施工作業(yè)各環(huán)節(jié)，不斷提升工程建設質量，筑牢安全生產防線，守好安全生產底線，為促進我國電力工業(yè)和國民經(jīng)濟高質量發(fā)展貢獻力量。
