eo記者 劉斌
編輯 姜黎、馮潔
在經(jīng)歷了以補貼為驅(qū)動的狂飆突進以后，可再生能源發(fā)展的動力正在悄然改變。
近日，浙江完成了首筆綠電交易，申洲國際集團控股有限公司從浙江中營風(fēng)能開發(fā)有限公司購買了2000萬千瓦時電量，結(jié)算電價根據(jù)合同約定。浙江發(fā)改委評價此次交易，滿足了浙江外貿(mào)企業(yè)供應(yīng)鏈可持續(xù)發(fā)展的個性化訴求，拓展了清潔能源采購市場，通過“綠色電力交易證書”進一步提升了企業(yè)的國際品牌價值。
電力消費側(cè)對綠電的使用意愿，將是未來推動可再生能源發(fā)展不可忽視的力量。
除了消費側(cè)對綠電的認可，可再生能源在能源轉(zhuǎn)型中的作用愈發(fā)突出。今年9月，中國為碳達峰、碳中和劃定明確的時間線，這對于可再生能源發(fā)展具有深遠影響。
當(dāng)宏觀層目標(biāo)明晰，再加上消費側(cè)的認可，可再生能源發(fā)展前景充滿想象，但其中也蘊含著巨大的不確定性。隨著補貼政策逐步退出，燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價機制謝幕，可再生能源項目原來的投資收益參考系逐漸瓦解。
進入平價時代，可再生能源不可避免地要接受市場的洗禮，設(shè)置怎樣的機制促使可再生能源在內(nèi)的多種能源品種發(fā)揮長處，共同破解能源“不可能三角”，或許是確定可再生能源發(fā)展“天花板”的必經(jīng)之路。
不確定性中的確定
在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，中國提出將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。
“30·60目標(biāo)”的提出，將進一步加快中國低碳化進程，這也將成為可再生能源發(fā)展最大的確定性因素。
這一積極信號即刻提振了可再生能源行業(yè)的信心。上述目標(biāo)提出不久，全球數(shù)百家風(fēng)能企業(yè)在2020年北京國際風(fēng)能大會上一致通過《風(fēng)能北京宣言》。宣言提出，為達到與碳中和目標(biāo)實現(xiàn)起步銜接的目的，在“十四五”規(guī)劃中，須為風(fēng)電設(shè)定與碳中和國家戰(zhàn)略相適應(yīng)的發(fā)展空間：保證年均新增裝機5000萬千瓦以上。2025年后，中國風(fēng)電年均新增裝機容量應(yīng)不低于6000萬千瓦，到2030年至少達到8億千瓦，到2060年至少達到30億千瓦。
光伏行業(yè)人士也提出，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)將在中國碳中和目標(biāo)實現(xiàn)過程中起決定性的主導(dǎo)作用?！笆奈濉逼陂g，光伏新增裝機將達到4億千瓦以上，年均新增裝機超過8000萬千瓦。
“過去可再生能源管理體制是以補貼為核心和瓶頸，平價之后，如何保障可再生新增裝機量達到碳達峰、碳中和的要求，這是政府制定政策邏輯的重點變化?！毙履茉措娏ν顿Y聯(lián)盟秘書長彭澎對eo表示。
在可再生能源發(fā)展初期，由于其發(fā)電成本較高、缺乏競爭力，需要政策扶持。2006年正式生效的《可再生能源法》可以視作可再生能源規(guī)?；l(fā)展的起點?！犊稍偕茉捶ā方⒘税偭磕繕?biāo)、強制上網(wǎng)、分類電價、費用分攤、專項資金等五項制度。
《可再生能源法》明確了具有法律強制性的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，并規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)全額收購可再生能源發(fā)電電量的義務(wù)，通過分類電價制度，確保開發(fā)企業(yè)在不同的區(qū)域獲得相對合理收益，最后設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，在全國范圍內(nèi)分攤可再生能源的高成本。
此后一系列政策文件出臺，對上述制度做出了詳細規(guī)定，可再生能源固定電價制度體系由此確立。
固定電價制度帶有鮮明的行政管理色彩，政府利用明確的價格信號，吸引投資者進入可再生能源行業(yè)，這對于突破可再生能源發(fā)展初期的高成本障礙至關(guān)重要。在固定電價制度下，可再生能源價格結(jié)算分為兩部分，一部分執(zhí)行當(dāng)?shù)厝济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價，由電網(wǎng)公司支付；高于當(dāng)?shù)厝济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的部分，由可再生能源發(fā)展基金進行補貼。
此后數(shù)年，在明確的目標(biāo)引導(dǎo)以及投資收益刺激下，全國可再生能源裝機規(guī)模迅速增加，截至2020年10月，全國風(fēng)電裝機規(guī)模達到2.3億千瓦，光伏發(fā)電裝機達到2.3億千瓦，風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機規(guī)模占全國發(fā)電裝機的比重為21.9%，僅次于火電。
隨著可再生能源蓬勃發(fā)展，固定電價制度缺陷開始暴露出來，突出表現(xiàn)為可再生能源補貼缺口逐年擴大。
數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，可再生能源補貼缺口累計已經(jīng)超過1100億元。全國人大常委會執(zhí)法檢查組在關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的報告中指出，截至到2019年，可再生能源電價附加征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來源尚未落實。
財政部在一份公開答復(fù)中指出，補貼資金缺口的背后有著更深層次的原因，即價格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴重背離，刺激一些地方不顧現(xiàn)實情況，盲目核準(zhǔn)、搶裝機、搶上網(wǎng)等問題突出，造成行業(yè)無序發(fā)展、過度投資。
“十三五”中后期，財政部以及國家能源主管部門開始著力調(diào)整補貼機制，以改變可再生能源發(fā)展困境。今年1月，財政部、國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號），明確提出完善現(xiàn)行補貼方式，通過以收定支，合理確定新增補貼項目規(guī)模；充分保障政策延續(xù)性和存量項目合理收益。
新增可再生能源項目的補貼規(guī)模正在逐步收緊。自2019年開始，光伏發(fā)電開始實行補貼競價，當(dāng)年補貼預(yù)算為30億元，2020年降至15億元，2021年補貼預(yù)算為33.8億元；對于風(fēng)電項目，2020年起，新增海上風(fēng)電項目不再納入中央財政補貼，2021年起，新增陸上風(fēng)電項目不再享受中央財政補貼。不需要中央財政補貼的風(fēng)電、光伏發(fā)電項目，則由地方政府自行組織建設(shè)。
這也意味著，在“十四五”乃至更長時間內(nèi)，無補貼的平價項目將成為可再生能源新增裝機的主流。
在平價之前，可再生能源在政策庇護下，通過技術(shù)進步實現(xiàn)了成本的快速下降以及裝機規(guī)模的迅速增長，但平價以后，可再生能源失去了以標(biāo)桿電價為參考的確定性收益，如何在市場化大潮之中進一步實現(xiàn)規(guī)模增長，這是行業(yè)普遍關(guān)注且焦慮的事情。
“風(fēng)電發(fā)展真正進入了低利潤率時代，過去風(fēng)電項目內(nèi)部收益率（IRR）平均能夠達到15%，現(xiàn)在只有6%—8%?！痹瓏娂瘓F黨組書記、副總經(jīng)理謝長軍在接受eo采訪時表示，“2021年將是重要的政策調(diào)整期，必須要出臺相關(guān)政策保護陸地風(fēng)電的投資積極性。如果不能很好地落實消納，陸上風(fēng)電的投資肯定會受到影響，在低電價時代，大量限電就意味著虧損?！?
消納責(zé)任權(quán)重值得期待
為了支持平價之后可再生能源發(fā)展，國家能源主管部門已經(jīng)推出了可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，以促進各省級行政區(qū)域優(yōu)先消納可再生能源，同時促使各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體公平承擔(dān)消納責(zé)任，形成可再生能源電力消費引領(lǐng)的長效發(fā)展機制。
去年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，可再生能源電力消納保障機制脫胎于醞釀已久的“配額制”，其核心依然是規(guī)定各省級區(qū)域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標(biāo)，同時明確了政府部門、電網(wǎng)企業(yè)以及各類市場主體的消納責(zé)任。
從實施機制來看，按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重（包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重），各省級人民政府能源主管部門牽頭負責(zé)本省級行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實，國家能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價。
承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體通過消納可再生能源電量來完成責(zé)任權(quán)重，包括從電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量，以及自發(fā)自用的可再生能源電量。除此之外，還可以通過購買超額消納量、綠證的補充方式來完成消納量。
今年是可再生能源消納責(zé)任權(quán)重正式考核的第一年，對于大部分省份而言，完成兩項責(zé)任權(quán)重的難度并不大。不過隨著各省可再生能源裝機規(guī)模逐步增長，指標(biāo)壓力也在逐漸增加。據(jù)了解廣東省情況的人士透露，根據(jù)測算，廣東完成可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重的問題不大，但由于廣東省內(nèi)非水可再生能源裝機有限，完成非水消納責(zé)任權(quán)重存在一定困難。并且消納責(zé)任指標(biāo)每年調(diào)整，國家能源局會根據(jù)新增裝機情況設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)，未來海上風(fēng)電投產(chǎn)以后，目標(biāo)值可能會有較大提高。
但現(xiàn)實困境是，權(quán)重指標(biāo)設(shè)定過高容易招致地方政府反對，在缺乏有效考核手段的情況下，難以通過考核督促地方政府完成權(quán)重指標(biāo)，而指標(biāo)過低則沒有意義。
根據(jù)國家能源局的解讀，消納責(zé)任權(quán)重先由國家能源主管部門組織相關(guān)機構(gòu)進行統(tǒng)一測算，并向省級能源主管部門征求意見；省級能源主管部門對統(tǒng)一測算的指標(biāo)進行研究并反饋意見；國家能源主管部門再綜合反饋意見，向各省下達當(dāng)年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。
各省級能源主管部門了解本省情況，卻也更傾向于報低指標(biāo)以減輕完成壓力?！案魇』旧隙寄芡瓿?，這個考核就沒有意義了?！庇袠I(yè)內(nèi)人士指出。
以2020年可再生能源消納責(zé)任權(quán)重來看，能夠為可再生能源提供的新增市場規(guī)模有限。上海電氣風(fēng)電集團董事長金孝龍對eo表示，以2019年實際消納情況對比2020年具體指標(biāo)，西藏不參加考核，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏等15個省區(qū)不需要新增消納量就已經(jīng)完成2020年最低消納責(zé)任權(quán)重。青海、北京、天津、廣西等省份的最低消納責(zé)任權(quán)重提高較多，非水消納電量增加較多的省份有青海、浙江、北京、廣東、天津、貴州、四川、廣西、福建等。若按最低消納責(zé)任測算，新增可再生能源裝機1000多萬千瓦，即使按激勵責(zé)任測算，新增裝機不到5000萬千瓦也可實現(xiàn)權(quán)重目標(biāo)，按責(zé)任權(quán)重倒推的新增市場規(guī)模量較小。
有了解可再生能源政策的人士指出，消納責(zé)任權(quán)重具有非常重要的作用，通過設(shè)定指標(biāo)能夠確保每個省份的消納量逐年增長，為新增裝機提供基本的電量空間。對于存量項目，也保障了其電量消納，有利于提高項目利用率。
歷經(jīng)數(shù)年博弈的可再生“配額制”最終以消納責(zé)任權(quán)重的面目問世，新名稱弱化了“配額制”的強制性色彩，帶有明顯的妥協(xié)意味。雖然無法通過強有力的考核來推動各省完成較高的配額指標(biāo)，但政策制定者也尋找到了新的突破點。
根據(jù)可再生能源消納保障機制，超額完成消納量不計入“十三五”能耗考核。由于能耗總量和強度“雙控”考核采取問責(zé)制和一票否決制，對地方政府是一項強有力的約束性指標(biāo)。而中東部省份因為經(jīng)濟發(fā)展較快，能源消費旺盛，用能空間日益趨緊?？稍偕茉聪{與能耗考核掛鉤，為地方政府拓展用能空間提供了寶貴機會，有利于激發(fā)地方政府消納可再生能源電量的內(nèi)在動力。
在能源消費總量的天花板下，地方政府有充足的意愿發(fā)展可再生能源，以滿足不斷增長的能源消費需求，這是可再生能源消納保障機制設(shè)計的關(guān)鍵所在。
“30·60目標(biāo)”的提出，釋放出發(fā)展可再生能源的積極信號。多位受訪人士表示，“30·60目標(biāo)”是未來推動可再生能源發(fā)展的重要驅(qū)動力，但作為一項遠期目標(biāo)，如何將其分解落地至關(guān)重要。
彭澎認為，“十四五”期間，可再生能源的增長量應(yīng)建立在實現(xiàn)碳達峰的基礎(chǔ)之上，“要以碳達峰作為政策制定的核心，將這一目標(biāo)進行層層分解。”
“按照‘30·60目標(biāo)’，現(xiàn)有的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重?zé)o法和它銜接起來，所有的指標(biāo)都要根據(jù)目標(biāo)重新進行測算。”謝長軍表示。
接受市場洗禮
宏觀層面的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，為可再生能源行業(yè)帶來了信心。但在無補貼階段，規(guī)劃目標(biāo)更多地是發(fā)揮引導(dǎo)作用，市場將在可再生能源發(fā)展和消納中起到更加重要的作用。
國網(wǎng)能源研究院副總工程師馬莉在接受eo采訪時表示，從電力市場建設(shè)來說，可再生能源是電力市場中必不可少的組成部分。隨著市場化交易電量比例的不斷提高，可再生能源逐步參與電力市場，將為可再生能源消納帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。
她也指出，相比常規(guī)能源，需要在電力交易中綜合考慮可再生能源的特殊性。一方面，受可再生能源保障性收購、消納責(zé)任權(quán)重機制等政策的影響，在市場交易中需要考慮政策之間的協(xié)調(diào)；另一方面，可再生能源波動性大、預(yù)測精度低，參與市場存在一定風(fēng)險，需要在市場規(guī)則中予以考慮，兼顧經(jīng)濟性和系統(tǒng)安全。在中長期電力市場中，需要建立適應(yīng)可再生能源的合同曲線調(diào)整機制。
隨著電力市場改革的推進，非水可再生能源在電力裝機的比重逐年提升，其參與電力市場的步伐也在加快。
去年8月，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點工作的意見》的通知（發(fā)改辦能源規(guī)〔2019〕828號），提出建立促進清潔能源消納的現(xiàn)貨交易機制。各電力現(xiàn)貨試點地區(qū)應(yīng)設(shè)立明確時間表，選擇清潔能源以報量報價方式，或報量不報價方式參與電力現(xiàn)貨市場，實現(xiàn)清潔能源優(yōu)先消納。市場建設(shè)初期，保障利用小時數(shù)以內(nèi)的非水可再生能源可采用報量不報價方式參與電力現(xiàn)貨市場。
對于可再生能源如何參與市場，業(yè)內(nèi)仍然存在爭議。在現(xiàn)階段電量相對過剩的情況下，參與市場交易等同于降價，這是可再生能源企業(yè)抵觸參與市場的主要原因。
“風(fēng)電已經(jīng)做到和火電一樣甚至低于火電的價格，但可再生能源的清潔屬性還沒有實現(xiàn)商業(yè)化。如果在電力市場競爭中，不給可再生能源優(yōu)先權(quán)，那就會喪失發(fā)展可再生能源的動力了?！敝x長軍表示，“可再生能源的環(huán)境屬性需要在政策的細節(jié)當(dāng)中體現(xiàn)出來?！?
截至目前，國內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機已經(jīng)達到4.6億千瓦，其中90%是帶補貼的項目，帶補貼的存量項目如何參與市場是一個非常棘手的問題。
業(yè)內(nèi)有觀點認為，可再生能源電價和清潔屬性應(yīng)該分離，電價在電力市場中形成，綠色屬性則在綠證市場中體現(xiàn)。
事實上，政策層面已經(jīng)開始對存量項目進行價補分離，將可再生能源全電量補貼調(diào)整為全生命周期內(nèi)合理利用小時數(shù)補貼，這也是為可再生能源進入市場做好前期準(zhǔn)備。
今年10月，財政部、國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知（財建〔2020〕426號），明確了各類存量項目全生命周期的合理利用小時數(shù)，在合理利用小時數(shù)以內(nèi)的部分，按照當(dāng)年發(fā)電量給予補貼，超出部分不再享受中央財政補貼，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。
“新能源進入市場，必須價補分明，價格是價格，補貼是補貼?！庇懈拭C發(fā)電企業(yè)人士表示。
“十四五”期間，可再生能源增量將以無補貼的平價項目為主，保障平價項目的合理收益是穩(wěn)定行業(yè)預(yù)期的關(guān)鍵。去年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于積極推進風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），從優(yōu)化投資環(huán)境、保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購、鼓勵通過綠證交易獲得合理收益補償?shù)确矫嬗枰灾С帧?
按照上述通知，平價上網(wǎng)項目由電網(wǎng)企業(yè)落實接網(wǎng)工程建設(shè)責(zé)任，確保平價項目優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購，并簽訂不少于20年的長期固定電價購售電合同。
“很多公司之所以愿意做平價項目，是因為各種邊界條件清楚：不限電、不參與市場化交易、20年穩(wěn)定收購，對投資者來說能夠清晰地算出收益率。”有法律界人士對eo表示，但他也指出，實際上很多平價項目并沒有簽訂20年的長期購售電合同，也需要參與市場化交易，這些不利因素影響了企業(yè)的投資預(yù)期。
彭澎認為，對于帶補貼的項目，合理利用小時數(shù)以內(nèi)部分應(yīng)由電網(wǎng)承擔(dān)保障消納責(zé)任，超額部分進入市場。而對于無補貼項目，原則上是保量報價，但未來很難做到。
“真正限制企業(yè)投資的是消納問題。”彭澎表示，“電網(wǎng)的靈活性成本應(yīng)由誰來承擔(dān)，這是電改的核心問題，已經(jīng)超出可再生能源本身的范疇。”
盡管可再生能源即將進入全面平價上網(wǎng)階段，但上網(wǎng)電價低于燃煤火電只是階段性目標(biāo)，隨著可再生能源比重逐漸提高，未來仍需要進一步降低可再生能源的系統(tǒng)消納成本。
“未來要實現(xiàn)高比例的清潔能源，同時既要負擔(dān)得起，還要保障電力安全，確實需要我們從體制機制上下功夫，通過市場配置手段，以更低的成本、更有效的方式來實現(xiàn)電力系統(tǒng)安全運行，這應(yīng)該是未來的出路?！瘪R莉表示。
