中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在嚴(yán)重霧霾的背后，還隱藏著眾多社會(huì)治理的深沉問(wèn)題，需要通過(guò)制度的力量去疏解，中國(guó)需要通過(guò)“制度自信”來(lái)解決這一系統(tǒng)性的問(wèn)題。
2013年1月，中國(guó)霧霾平均天數(shù)為1961年以來(lái)同期最多的月份。全國(guó)中東部、東北以及西南的10個(gè)省市發(fā)生了連續(xù)高強(qiáng)度的霧霾污染，從10天到20多天不等。一年過(guò)后，這場(chǎng)危機(jī)未見(jiàn)絲毫緩解，從陜北高原到京津冀，從長(zhǎng)三角到珠三角，中國(guó)大部分適合人類居住地區(qū)的空氣污染都已達(dá)到非常嚴(yán)重的“臨界狀態(tài)”，一旦“靜風(fēng)天氣、相對(duì)濕度合適”等外部條件觸發(fā)，霧霾就會(huì)大規(guī)模來(lái)襲。
根據(jù)美國(guó)NASA拍攝的“衛(wèi)星霾圖”，情況惡化時(shí)，中國(guó)從北到南，都籠罩著一條“灰色長(zhǎng)城”，其覆蓋面積更是達(dá)到了驚人的數(shù)百萬(wàn)平方公里。
與氣候變化這樣的全球性政策挑戰(zhàn)不同，大氣污染的環(huán)境影響立竿見(jiàn)影，所以受到霧霾危機(jī)影響的這一代人難以通過(guò)刻意不作為將治理成本轉(zhuǎn)移給下一代人。與食品安全、水污染等環(huán)境問(wèn)題不同，大氣污染也無(wú)法靠“特供”等手段讓任何特定人群得以“徹底解脫”，這為治理大氣污染增加了決策層面的緊迫性。
有鑒于此，如果中國(guó)政府能夠盡快凝聚以下六點(diǎn)共識(shí)，國(guó)內(nèi)愈演愈烈的霧霾危機(jī)未嘗不能成為社會(huì)各界期盼已久的能源、環(huán)境與社會(huì)治理的完美風(fēng)暴。
能源結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)能源圈一直流傳著以下口頭禪：“中國(guó)‘多煤、少油、貧氣’的資源賦存條件，決定了在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，國(guó)內(nèi)的能源消費(fèi)還將以煤炭為主?！迸c此對(duì)應(yīng)，煤炭至今還占全國(guó)一次能源消費(fèi)的68%，而中國(guó)的煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)量也都達(dá)到了接近全球一半份額的驚人水平。
中國(guó)對(duì)煤炭資源的過(guò)度依賴，雖然保障了改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及本國(guó)的能源安全，但也帶來(lái)了巨大的環(huán)境與社會(huì)挑戰(zhàn)。
例如：1、煤礦廢棄物與地面沉降造成的環(huán)境影響存在于中國(guó)很多地區(qū)；2、在山西、陜西、內(nèi)蒙古等主要的煤礦采區(qū)存在嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題；3、煤炭開(kāi)采帶來(lái)巨大的安全挑戰(zhàn)；4、煤炭運(yùn)輸惡化了國(guó)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸效應(yīng)，尤以鐵路行業(yè)最為嚴(yán)重；5、中國(guó)燃煤產(chǎn)生的碳排放量巨大。
雖然國(guó)內(nèi)還沒(méi)有系統(tǒng)性地公布全國(guó)及區(qū)域性的空氣污染物來(lái)源清單，但通過(guò)部分省市零星的信息，可以合理推斷煤炭燃燒應(yīng)該就是國(guó)內(nèi)霧霾危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)住Ｋ晕磥?lái)中國(guó)政府應(yīng)該大力推動(dòng)以清潔燃料替代、消費(fèi)側(cè)需求管理、環(huán)保稅費(fèi)改革、提高能效等一攬子手段來(lái)降低對(duì)煤炭的過(guò)度依賴。
換句話說(shuō)，在技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行的前提下，國(guó)內(nèi)能夠不使用煤炭的場(chǎng)合，應(yīng)該盡量不要再使用煤炭。
權(quán)重需要重新調(diào)整
降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源安全的權(quán)重，為環(huán)境治理騰挪政策空間。
霧霾事件作為一個(gè)縮影，體現(xiàn)了中國(guó)當(dāng)前發(fā)展思路的不可持續(xù)性——“先污染，后治理”雖然表面上不被政府部門認(rèn)同，但在各級(jí)地方政府不惜一切代價(jià)追求GDP增長(zhǎng)的氛圍下，中國(guó)各地的環(huán)境保護(hù)議程卻不得不為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓道，最終導(dǎo)致國(guó)內(nèi)空氣質(zhì)量、水資源保護(hù)、土壤重金屬污染等重大環(huán)境議題全面失控，因此中國(guó)政府在未來(lái)的決策過(guò)程中有必要重新反思如何更好地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境保護(hù)三者之間的關(guān)系。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，大部分地區(qū)的人民生活水平早已脫離了溫飽階段，收入對(duì)公眾福利的貢獻(xiàn)呈邊際遞減效應(yīng)；美國(guó)的非常規(guī)油氣革命大幅提升了該國(guó)的能源安全，從而極大地降低了中美兩國(guó)因?yàn)樵趪?guó)際市場(chǎng)爭(zhēng)奪寶貴的油氣資源而發(fā)生沖突的可能性。與此同時(shí)，隨著中國(guó)國(guó)力、軍力的增長(zhǎng)，戰(zhàn)略油儲(chǔ)備機(jī)制的逐步建立，中國(guó)保障本國(guó)能源安全的能力會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。
根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，公眾對(duì)環(huán)境的認(rèn)知會(huì)達(dá)到新高，普遍愿意犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以換取更好的環(huán)境質(zhì)量，而且公眾為了維護(hù)環(huán)境質(zhì)量愿意支出的成本也會(huì)越來(lái)越高，這將利好高成本的清潔能源和環(huán)保設(shè)備的推廣。
有鑒于此，為了改善國(guó)內(nèi)不斷惡化的環(huán)境，中國(guó)政府在未來(lái)應(yīng)調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的過(guò)度追求，并更多地注重GDP增長(zhǎng)的質(zhì)量。與此同時(shí)，中國(guó)需適時(shí)調(diào)整包括能源安全觀在內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易思路：加大天然氣、煤炭等能源的進(jìn)口以降低國(guó)內(nèi)煤炭開(kāi)采和消費(fèi)的過(guò)快增長(zhǎng)、加大清潔能源技術(shù)設(shè)備的進(jìn)口和引進(jìn)力度以削減能源消費(fèi)過(guò)程中各種有害物質(zhì)的排放，適度加大糧食、各類食品的進(jìn)口以減輕國(guó)內(nèi)耕地、水資源過(guò)大的環(huán)保壓力。
信息透明是第一步
空氣顆粒物減排是治理霧霾危機(jī)的根本，而要實(shí)現(xiàn)減排必須首先識(shí)別污染源。不過(guò)令人遺憾的是，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)被各部門及機(jī)構(gòu)以保密為由秘而不宣的現(xiàn)象普遍存在，這不但導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的研究水平低下，而且使得公眾長(zhǎng)期對(duì)各種問(wèn)題知之甚少。由于缺乏媒體和公眾的監(jiān)督，各級(jí)政府平時(shí)在環(huán)保問(wèn)題上不作為現(xiàn)象嚴(yán)重，而社會(huì)各界往往是到了出現(xiàn)霧霾危機(jī)等重大事故后才意識(shí)到危機(jī)的嚴(yán)重程度。
有鑒于此，中國(guó)政府需要在以能源環(huán)保為代表的各行各業(yè)大力推進(jìn)信息公開(kāi)化進(jìn)程，并打破保密法覆蓋面過(guò)于寬泛、數(shù)據(jù)采集和發(fā)布渠道嚴(yán)重利益集團(tuán)化的現(xiàn)狀。只有這樣，才有可能盡快確定全國(guó)及區(qū)域性霧霾來(lái)源的清單，并通過(guò)凝聚社會(huì)共識(shí)來(lái)制定切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)方案。同時(shí)，信息公開(kāi)需要有廣度——污染來(lái)源、排污企業(yè)信息、執(zhí)法監(jiān)督信息和環(huán)保評(píng)估信息等都需要更大的透明度。
除了環(huán)保信息的公開(kāi)透明化，為了保證國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的嚴(yán)肅性和有效性，各級(jí)政府必須還要改善統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可信度。節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立在準(zhǔn)確可靠的能源及環(huán)境統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)之上，否則各級(jí)政府公布的霧霾治理“成績(jī)單”很可能與普通民眾的切身體會(huì)背道而馳?？紤]到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真與決策重大失誤之間的緊密相關(guān)性，中國(guó)政府需要盡快拿出壯士斷腕的決心來(lái)解決國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域的各種亂象，中央政府需要大幅加強(qiáng)地方統(tǒng)計(jì)局、環(huán)保部門的財(cái)務(wù)及人事獨(dú)立性，并考慮盡快引入行政長(zhǎng)官統(tǒng)計(jì)造假一票否決制。
優(yōu)化權(quán)力資源地理分布
在中國(guó)，權(quán)力對(duì)資源、財(cái)富乃至人口都有著巨大的吸引力。一個(gè)直接的佐證就是，全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人口最多的城市，一般都是各個(gè)省的省會(huì)。而作為全國(guó)政治權(quán)力中心的北京，更是匯聚了全國(guó)最好的公共資源、海量的社會(huì)財(cái)富和蜂擁而至的外來(lái)人口。而過(guò)多的人口和過(guò)度的資源消耗早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了北京的環(huán)境承載能力，早在2013年1月北京PM2.5濃度據(jù)報(bào)道曾高達(dá)993微克/立方米。
為了治理北京擁堵的交通以及霧霾危機(jī)，網(wǎng)上曾經(jīng)一度出現(xiàn)過(guò)呼吁中國(guó)政府遷都中小城市的倡議。以美國(guó)為例，該國(guó)首都華盛頓特區(qū)人口只有65萬(wàn)人。由于城市規(guī)模小，無(wú)論從財(cái)政可補(bǔ)貼性、環(huán)境質(zhì)量和宜居程度來(lái)看，都有著北京難以比擬的先天優(yōu)勢(shì)。
不過(guò)遺憾的是，中國(guó)特殊的國(guó)情決定了短期內(nèi)遷都沒(méi)有任何政治上的可行性。即便如此，為了降低國(guó)內(nèi)權(quán)力資源過(guò)度集中的各種負(fù)面影響，中國(guó)政府不妨借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，將部分中央政府機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)遷到全國(guó)其它城市。如果這個(gè)政策建議行之有效，類似的做法完全可以在全國(guó)范圍推廣。
在2008年奧運(yùn)會(huì)舉辦前，為了改善環(huán)境質(zhì)量，北京將首鋼等高排放工廠搬遷到河北。但奧運(yùn)會(huì)后北京空氣質(zhì)量的持續(xù)惡化表明以“吃特供、污染轉(zhuǎn)移”等思路進(jìn)行環(huán)境治理已經(jīng)此路不通。未來(lái)霧霾治理必須做到全國(guó)一盤(pán)棋，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)上統(tǒng)一調(diào)配社會(huì)資源。有鑒于此，北京市政府計(jì)劃在2017年前全面關(guān)停當(dāng)?shù)厝济弘姀S的做法不但是對(duì)社會(huì)財(cái)富的一種巨大浪費(fèi)，而且還擠占了國(guó)內(nèi)供不應(yīng)求的天然氣資源，實(shí)不足取。
建立“制度自信”
1952年12月倫敦爆發(fā)了持續(xù)5天的嚴(yán)重霧霾危機(jī)，隨后愈演愈烈，當(dāng)時(shí)“倫敦霧”的主要污染源來(lái)自燃煤取暖和工業(yè)排放，大量的廢氣和煙離子在特殊的氣候條件下無(wú)法及時(shí)擴(kuò)散。由于被山環(huán)繞加之人口眾多，洛杉磯早在1943年就開(kāi)始爆發(fā)霧霾危機(jī)。洛杉磯光化學(xué)煙霧的主要成因是，石油揮發(fā)物（碳?xì)浠衔铮┖投趸趶?qiáng)烈紫外線照射下會(huì)產(chǎn)生有刺激性的有機(jī)化合物。
雖然倫敦和洛杉磯為了霧霾治理投入了大量資源，但兩地空氣污染狀況的徹底改善都耗時(shí)數(shù)十年之久。鑒于中國(guó)霧霾危機(jī)的嚴(yán)重性、復(fù)雜程度及地理范圍都遠(yuǎn)超當(dāng)年的倫敦和洛杉磯，中國(guó)社會(huì)各界必須清醒認(rèn)識(shí)到霧霾治理的艱巨性，而想要在十年之內(nèi)讓國(guó)內(nèi)空氣質(zhì)量得到根本性好轉(zhuǎn)的可能性應(yīng)該是非常之低的。
在漫長(zhǎng)過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)該建立起“制度自信”，通過(guò)制度來(lái)治理霧霾。在這一過(guò)程中，首先要解放中國(guó)的民間智慧和力量。
根據(jù)美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)的最新研究成果，中國(guó)智庫(kù)總量雖然高居全球第二，但整體發(fā)展水平堪憂。在全球智庫(kù)100強(qiáng)中，中國(guó)只有區(qū)區(qū)6家智庫(kù)入圍。中國(guó)智庫(kù)可分為體制內(nèi)和民間智庫(kù)，不過(guò)國(guó)內(nèi)體制內(nèi)智庫(kù)的行政色彩及為所屬部委代言的傾向過(guò)于明顯，而民間智庫(kù)賴以生存的資金籌措機(jī)制和信息共享機(jī)制極度欠缺。
這個(gè)現(xiàn)象在能源領(lǐng)域更加突出，國(guó)家能源局最近公布了第一批研究咨詢基地，該局未來(lái)委托外部機(jī)構(gòu)承擔(dān)研究和咨詢?nèi)蝿?wù)，原則上將從研究咨詢基地名單中選取，但入圍的16家單位沒(méi)有一家是民間智庫(kù)。
與中國(guó)急需民間智庫(kù)的成長(zhǎng)來(lái)推動(dòng)能源治理水平的提高相類似，對(duì)于環(huán)境事故此起彼伏的中國(guó)，當(dāng)前特別需要大批能夠保持獨(dú)立性、民間性與利益中立性的第三方機(jī)構(gòu)——環(huán)保NGO，來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)議程。但與民間智庫(kù)一樣，環(huán)保NGO在國(guó)內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r并不樂(lè)觀。雖然環(huán)保NGO是非營(yíng)利組織，但中國(guó)現(xiàn)階段的政策卻要求它們或者注冊(cè)為以營(yíng)利為目的的企業(yè)，或者找一個(gè)政府機(jī)構(gòu)掛靠。
自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已躍居全球第二，而能源市場(chǎng)更是增長(zhǎng)到全球第一的水平，因此中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人最近提到的“制度自信”說(shuō)其實(shí)是有充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為依據(jù)的。有鑒于此，如果未來(lái)中國(guó)政府真要落實(shí)“制度自信”說(shuō)以進(jìn)一步深化改革，不妨認(rèn)真考慮對(duì)民間智庫(kù)和環(huán)保NGO的發(fā)展全面松綁。
此外，在嚴(yán)重霧霾的背后，還隱藏著眾多社會(huì)治理的深沉問(wèn)題，需要通過(guò)制度的力量去疏解。中國(guó)的霧霾危機(jī)雖然在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)將嚴(yán)重影響國(guó)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量并大幅降低國(guó)人福利水平，但如果社會(huì)各界能夠及早形成共識(shí)，這場(chǎng)危機(jī)未嘗不能成為各界期待已久的中國(guó)能源、環(huán)境與社會(huì)治理的完美風(fēng)暴。
與此形成鮮明對(duì)比，如果深化改革的口號(hào)未來(lái)繼續(xù)口惠而實(shí)不至，那么越演越烈的霧霾危機(jī)很可能成為國(guó)內(nèi)既得利益階層全面“非洲化”的催化劑，在“裸官”盛行，富人移民潮的現(xiàn)象中，我不能不有所擔(dān)憂。
（作者系海外能源與環(huán)境政策學(xué)者）
