我國(guó)跨地區(qū)電力交易進(jìn)展與對(duì)策建議
葉 春
（中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任）
跨省跨區(qū)輸電是保障國(guó)家能源戰(zhàn)略安全，解決我國(guó)能源資源和負(fù)荷中心逆向分布矛盾的重要手段。自2005年以來(lái)，尤其是2015年新一輪電力體制改革以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)跨省跨區(qū)電力交易工作，規(guī)則不斷完善，輸電能力大幅提升，交易規(guī)模逐年上升。2019年，跨省、跨區(qū)電力輸送電量分別為14440億千瓦時(shí)和5404億千瓦時(shí)，較2011年分別增長(zhǎng)了2.3倍和3.2倍?？缡】鐓^(qū)電力交易市場(chǎng)的建立，推動(dòng)資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，在保障電力供應(yīng)、促進(jìn)清潔能源發(fā)展、維護(hù)電網(wǎng)安全、資源高效利用等方面發(fā)揮了重要作用。
一、我國(guó)跨地區(qū)電力交易進(jìn)展
為加強(qiáng)跨省跨區(qū)電力交易，我國(guó)堅(jiān)持抓規(guī)范、制訂交易規(guī)則，抓基礎(chǔ)、建設(shè)輸電通道，抓機(jī)制、形成輸電價(jià)格，抓“三公”、推動(dòng)機(jī)構(gòu)股改，確?？缡】鐓^(qū)電力市場(chǎng)化交易規(guī)范開(kāi)展。
（一）跨省跨區(qū)交易規(guī)則體系不斷完善
2005年2月，國(guó)家發(fā)展改革委、電監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)跨地區(qū)電能交易的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改能源〔2005〕292號(hào)），對(duì)電力跨區(qū)跨省交易做了相關(guān)規(guī)定。2015年，為了配合新一輪電力體制改革，有關(guān)部門相繼出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》等六個(gè)電改配套文件，發(fā)布了《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕962號(hào)）。隨后兩年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局等相關(guān)部門對(duì)中長(zhǎng)期交易規(guī)則、區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格、跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格定價(jià)等以正式文件的形式作了明確，確立了區(qū)域電網(wǎng)、跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格按照“準(zhǔn)許成本加準(zhǔn)許收益”的定價(jià)模式。
2018年，《北京電力交易中心跨區(qū)跨省電力中長(zhǎng)期交易實(shí)施細(xì)則(暫行)》和《南方區(qū)域跨區(qū)跨省電力中長(zhǎng)期交易規(guī)則（暫行）》發(fā)布，全國(guó)跨區(qū)跨省市場(chǎng)以及各省區(qū)內(nèi)中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易規(guī)則體系初步建立，有效規(guī)范和促進(jìn)了跨省區(qū)電力市場(chǎng)交易的發(fā)展。
2020年1月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，明確區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格、省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)準(zhǔn)許收入由準(zhǔn)許成本、準(zhǔn)許收益和稅金構(gòu)成，與輸配電業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的固定資產(chǎn)不得納入可計(jì)提收益的固定資產(chǎn)范圍。同年9月，國(guó)家發(fā)展改革委制定出臺(tái)了第二監(jiān)管周期區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格和省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)（第二監(jiān)管周期指2020～2022年）?？紤]2020年為應(yīng)對(duì)疫情降電價(jià)（電費(fèi)）影響，新的輸配電價(jià)從2021年起執(zhí)行。
（二）跨省跨區(qū)電力輸送通道建設(shè)加快
2000年，隨著“西電東送”工程和“三峽輸變電工程”進(jìn)入建設(shè)高峰和特高壓輸電線路開(kāi)工建設(shè)，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)快速推進(jìn)。2011年，以青藏直流聯(lián)網(wǎng)工程投入試運(yùn)行為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)除臺(tái)灣地區(qū)以外的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，形成了“西電東送”“北電南送”的電力配置格局。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加大以特高壓輸電為重點(diǎn)的跨省區(qū)水電通道建設(shè)。截至2019年底，全國(guó)已投運(yùn)的跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)及輸電通道28條，跨區(qū)輸電能力達(dá)到14615萬(wàn)千瓦，其中跨區(qū)網(wǎng)對(duì)網(wǎng)輸電能力13218萬(wàn)千瓦，跨區(qū)點(diǎn)對(duì)網(wǎng)送電能力1334萬(wàn)千瓦。南方、華東、華北區(qū)域內(nèi)已投運(yùn)9條跨省特高壓輸電線路，輸電能力5080千瓦。特高壓交直流輸電通道的建設(shè)推動(dòng)了跨區(qū)電力輸送的規(guī)模不斷增大。
（三）跨區(qū)跨省輸電價(jià)格形成機(jī)制探索建立
目前，除華北華中聯(lián)網(wǎng)線路為單一制容量電價(jià)外，我國(guó)跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程多數(shù)以單一制電量電價(jià)形式核定，電量電價(jià)在電力交易時(shí)采用順加的方法包含在落地電價(jià)中，由受電地區(qū)電力用戶承擔(dān)；容量電價(jià)則根據(jù)聯(lián)網(wǎng)工程的受益情況由受益地區(qū)電力用戶承擔(dān)。2018年起，國(guó)家發(fā)展改革委連續(xù)兩次降低跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格，降低平均輸電價(jià)8.9元/千千瓦時(shí)。當(dāng)前，電價(jià)水平在1.54~8.02分/千瓦時(shí)?？鐓^(qū)輸配電價(jià)的降低以及電力市場(chǎng)化的推進(jìn)極大降低了用戶用電成本。
（四）電力交易機(jī)構(gòu)股改逐步深入
2020年2月24日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改體改〔2020〕234號(hào)），要求2020年上半年北京、廣州兩家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。截至2020年上半年，北京電力交易中心增資協(xié)議簽約，引入十家投資主體，國(guó)家電網(wǎng)股權(quán)被稀釋至70%。廣州電力交易中心是按照多家單位參股的公司制模式組建，其中南方電網(wǎng)持股66.7%。電網(wǎng)企業(yè)在兩家跨區(qū)電力交易中心的持股比例均下降至80%以下。
（五）跨省跨區(qū)輸電交易規(guī)模不斷擴(kuò)大
資源與電力負(fù)荷的錯(cuò)配使得跨省跨區(qū)電力輸送和交換成為保障我國(guó)電力供應(yīng)、優(yōu)化資源配置的重要手段。目前，我國(guó)的跨省跨區(qū)交易品種主要分計(jì)劃交易和市場(chǎng)交易。其中市場(chǎng)交易包括中長(zhǎng)期交易和臨時(shí)及短期交易，中長(zhǎng)期交易包括電力直接交易、省間外送交易和省間合同交易。2019年，北京、廣州兩大區(qū)域電力交易中心組織完成省內(nèi)和省間市場(chǎng)交易電量合計(jì)為5280.2億千瓦時(shí)，其中，北京組織完成省間交易電量4931.4億千瓦時(shí)，同比提高40.1%；廣州組織完成省間交易電量326.4億千瓦時(shí)，同比提高10.6%。
圖 2011～2019年跨區(qū)、跨省電力輸送電量情況
2020年1～10月，全國(guó)各電力交易中心累計(jì)組織完成市場(chǎng)交易電量25482.4億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)16%。省間交易電量（中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨）合計(jì)為4258.4億千瓦時(shí)，其中，省間電力直接交易1092.8億千瓦時(shí)、省間外送交易（網(wǎng)對(duì)點(diǎn)、網(wǎng)對(duì)網(wǎng)）2965.7億千瓦時(shí)、發(fā)電權(quán)交易199.9億千瓦時(shí)。
二、我國(guó)跨地區(qū)電力交易面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)
從遠(yuǎn)期看，跨區(qū)跨省輸送電力需求和規(guī)模都將越來(lái)越大，亟需面向未來(lái)和發(fā)展需要，查找存在短板和不足，完善跨地區(qū)電力交易機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力交易中的資源優(yōu)化配置作用。
（一）跨省區(qū)電力市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)、規(guī)模和時(shí)序統(tǒng)籌有待提高
我國(guó)清潔能源的快速發(fā)展，迫切需要發(fā)揮大電網(wǎng)、大市場(chǎng)作用，促進(jìn)能源資源大范圍優(yōu)化配置。目前，各省電力市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)不一致、時(shí)間要求和建設(shè)進(jìn)度存在差異，市場(chǎng)規(guī)則各自制定，交易品種自行設(shè)計(jì)實(shí)施，時(shí)序安排上缺乏約束。在省內(nèi)市場(chǎng)交易品種日益增多的情況下，跨省區(qū)交易品種的實(shí)施窗口逐漸被壓縮，省間市場(chǎng)協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加大，限制了發(fā)揮區(qū)域優(yōu)化資源配置的作用。此外，現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)提速，但各方對(duì)現(xiàn)貨模式與功能的理解仍存在差異，中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨交易的界面尚不明確，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（二）跨省區(qū)電力市場(chǎng)交易體制及輔助機(jī)制有待進(jìn)一步完善
目前，市場(chǎng)建設(shè)尚處于起步和規(guī)范階段，各省區(qū)電力市場(chǎng)開(kāi)放程度不同，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一。一方面，對(duì)跨省區(qū)交易主體存在限制，主要以網(wǎng)對(duì)網(wǎng)交易和政府間協(xié)議方式展開(kāi)，尚未開(kāi)發(fā)用戶和售電公司。市場(chǎng)主體對(duì)于擴(kuò)大交易范圍的訴求進(jìn)一步增強(qiáng)，但各省區(qū)為維護(hù)自身利益，限制本省區(qū)市場(chǎng)主體在更大范圍內(nèi)參與市場(chǎng)交易。另一方面，跨省區(qū)交易輔助服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)用機(jī)制缺失，部分省份的省外輸入電力嚴(yán)重?cái)D壓本地發(fā)電空間，造成本地大量機(jī)組停備，產(chǎn)生高額的輔助服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)用，此部分費(fèi)用都由本地電廠承擔(dān)。輔助服務(wù)的主要作用仍是以省內(nèi)市場(chǎng)調(diào)峰調(diào)頻為主，由發(fā)電企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)輔助服務(wù)責(zé)任，偏離了輔助服務(wù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的本質(zhì)。
（三）跨區(qū)跨省輸電價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制有待健全
在當(dāng)前大部分地區(qū)電力供需偏寬松的形勢(shì)下，發(fā)電環(huán)節(jié)本身就處于弱勢(shì)，輸配電環(huán)節(jié)的電價(jià)不變，在電力直接交易不斷推進(jìn)的情況下，受端電價(jià)下降的空間全部由發(fā)電端承擔(dān)，造成送端省份交易意愿不強(qiáng)。部分區(qū)域電網(wǎng)在跨省通道中收費(fèi)，導(dǎo)致輸電價(jià)格偏高，由購(gòu)電端落地電價(jià)倒推至送電端后，多省上網(wǎng)電價(jià)已低于火電燃料成本水平，過(guò)高的流通成本限制了電力外送，嚴(yán)重壓低了發(fā)電企業(yè)的利潤(rùn)空間，形成了“供省外價(jià)低、供省內(nèi)價(jià)高”的不正常價(jià)格信號(hào)。
（四）特高壓交流輸電通道利用率有待提升
2020年5月，國(guó)家能源局印發(fā)《2019年度全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》。從公開(kāi)的20條特高壓輸電送電量情況來(lái)看，錫盟—山東、蒙西—天津南、靈紹直流、雁淮直流、錫泰直流、魯固直流年輸送電量分別為54億、95億、415億、253億、119億、236億千瓦時(shí)，除了靈紹直流、雁淮直流、魯固直流輸送可再生能源109億、2億和93億千瓦時(shí)，其余可再生能源占比均為零。錫盟—山東特高壓交流、錫泰特高壓直流利用率不足20%，與線路設(shè)計(jì)初衷差距較大。
（五）跨省跨區(qū)電力交易信息披露及時(shí)性和透明度有待加強(qiáng)
目前，網(wǎng)對(duì)網(wǎng)市場(chǎng)化交易電量占到一半以上，交易量、價(jià)均由交易中心確定，電廠沒(méi)有參與定價(jià)的機(jī)會(huì)，僅能被動(dòng)接受。交易落地價(jià)與當(dāng)?shù)仄骄暇W(wǎng)電價(jià)的價(jià)差去向不明，落實(shí)《關(guān)于規(guī)范電能交易價(jià)格管理等有關(guān)問(wèn)題的通知》中“受電省（區(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)?fù)馐‰娏康碾妰r(jià)與本省平均購(gòu)電價(jià)有差異的，納入本省銷售電價(jià)方案進(jìn)行平衡”的規(guī)定尚需加強(qiáng)。發(fā)電企業(yè)發(fā)起的跨省區(qū)交易，交易機(jī)構(gòu)響應(yīng)積極性不足，輸電通道分配和占用情況公開(kāi)透明性也有待強(qiáng)化。此外，跨省跨區(qū)交易公告信息不夠全面和詳細(xì)，部分區(qū)域交易結(jié)果發(fā)布時(shí)間滯后，影響企業(yè)對(duì)后續(xù)交易進(jìn)行預(yù)判。電網(wǎng)約束、安全校核等信息披露不完整，一定程度上影響市場(chǎng)成員競(jìng)價(jià)策略的制定實(shí)施。
三、健全我國(guó)跨地區(qū)電力交易機(jī)制對(duì)策建議
為進(jìn)一步擴(kuò)大清潔能源消納空間，實(shí)現(xiàn)資源在更大范圍優(yōu)化配置，加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、及國(guó)家碳減排目標(biāo)，建議國(guó)家層面加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、加快完善跨省跨區(qū)電力交易體制和配套機(jī)制。
（一）加快市場(chǎng)框架、模式和交易機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)放融合
隨著電力市場(chǎng)化改革的逐步深入，我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)面臨新的形勢(shì)要求，迫切需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一是明確我國(guó)電力市場(chǎng)的整體框架、建設(shè)目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)方式和發(fā)展路徑，在市場(chǎng)建設(shè)各環(huán)節(jié)形成統(tǒng)一的核心規(guī)則，針對(duì)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的市場(chǎng)模式、市場(chǎng)空間、交易品種以及配置方式等進(jìn)行更為系統(tǒng)、深入、細(xì)致的設(shè)計(jì)，為電力市場(chǎng)建設(shè)的深入推進(jìn)提供指導(dǎo)；二是盡快明確各級(jí)市場(chǎng)的定位，推動(dòng)各省級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放融合，促進(jìn)省級(jí)電力市場(chǎng)逐步向全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)演化；三是完善跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)交易的協(xié)調(diào)機(jī)制，研究細(xì)化省間省內(nèi)中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨市場(chǎng)在交易時(shí)序、阻塞管理與安全校核上的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證各個(gè)市場(chǎng)環(huán)節(jié)的協(xié)同運(yùn)作與平穩(wěn)運(yùn)行。
（二）加快理順跨省跨區(qū)輸電價(jià)格機(jī)制，加快交易市場(chǎng)化進(jìn)程
完善電價(jià)形成機(jī)制，是推進(jìn)跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)化交易的基礎(chǔ)和保障。一是研究跨省區(qū)輸電價(jià)格由單一制電價(jià)向兩部制電價(jià)轉(zhuǎn)變，容量電費(fèi)補(bǔ)償跨省跨區(qū)輸電工程的固定成本，分?jǐn)偨o送受省份，待區(qū)域統(tǒng)一電力市場(chǎng)建立完善后，可考慮合理分?jǐn)偨o市場(chǎng)化用戶。電量電費(fèi)補(bǔ)償跨省跨區(qū)輸電工程的變動(dòng)成本，促進(jìn)跨省跨區(qū)電力市場(chǎng)化交易，增強(qiáng)清潔能源消納能力，推動(dòng)電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。二是建立靈活的輸電價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制，根據(jù)供需關(guān)系靈活采取價(jià)格調(diào)節(jié)手段，調(diào)動(dòng)發(fā)電側(cè)、用電側(cè)參與市場(chǎng)的積極性，促進(jìn)跨省區(qū)輸電通道輸電能力的充分發(fā)揮。三是完善繞道輸送電力的輸電價(jià)格機(jī)制，降低繞道輸送電力輸電價(jià)格，提高通道和資源的利用率。
（三）推動(dòng)網(wǎng)源協(xié)同發(fā)展，提高跨省跨區(qū)輸電通道利用率
為了最大限度提高現(xiàn)有通道資源利用率，最大程度優(yōu)化資源配置，建議：一是加強(qiáng)國(guó)家與地方規(guī)劃銜接、電源電網(wǎng)規(guī)劃銜接、電源電網(wǎng)管理銜接，防止網(wǎng)源建設(shè)脫節(jié)，出現(xiàn)供需錯(cuò)配。針對(duì)當(dāng)前配套電源項(xiàng)目建設(shè)滯后造成部分跨區(qū)輸電通道利用率低的問(wèn)題，加快配套電源建設(shè)。二是國(guó)家相關(guān)主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和牽頭組織輸電通道送、受電地區(qū)主管部門及相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶（售電公司）等各方，按照公平合理、合作共贏，資源優(yōu)化的原則，協(xié)商確定長(zhǎng)期送受電協(xié)議，保障輸電通道的長(zhǎng)期穩(wěn)定高效運(yùn)行。
（四）推動(dòng)交易機(jī)構(gòu)共同建立清潔能源消納合理機(jī)制
要加強(qiáng)輸電通道調(diào)度運(yùn)行效率，不斷增強(qiáng)清潔能源消納能力。一是優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)行跨區(qū)跨省區(qū)電力中長(zhǎng)期交易規(guī)則，將碳市場(chǎng)、可再生能源電力消納保障機(jī)制等政策機(jī)制融入規(guī)則，并推動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行，在全力保障清潔能源足額消納的同時(shí)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償體現(xiàn)清潔能源的綠色環(huán)保價(jià)值；二是加強(qiáng)跨省區(qū)電力交易平臺(tái)和省級(jí)交易平臺(tái)信息共享和數(shù)據(jù)交互，充分利用輸電通道富余容量，提高可再生能源消納水平；三是理順各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)劃分和運(yùn)作關(guān)系，并盡可能減少調(diào)度權(quán)的更迭，保證市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)與電網(wǎng)調(diào)度方式相適應(yīng)，確保電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。
黨的十九屆五中全會(huì)為“十四五”時(shí)期和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)描繪發(fā)展藍(lán)圖、規(guī)劃實(shí)踐路徑、部署戰(zhàn)略措施，對(duì)推進(jìn)能源革命、改革創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等工作提出了明確要求。未來(lái)我國(guó)能源需求維持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，電能占終端能源消費(fèi)比重上升趨勢(shì)明顯。不斷完善體制、創(chuàng)新機(jī)制，持續(xù)提升跨地區(qū)電力交易功能，充分發(fā)揮電力在未來(lái)能源系統(tǒng)中的作用，必將為推動(dòng)能源低碳清潔轉(zhuǎn)型作出新的貢獻(xiàn)。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年11月27日第46、47期
