中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在剛過去的2013年，全球的光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了嚴(yán)峻的寒冬，在內(nèi)需不足和外需受歐美反傾銷的雙重壓力下，我國的光伏企業(yè)的生存空間受到嚴(yán)重的壓縮，紛紛面對(duì)困難。在這樣的大環(huán)境下，國務(wù)院于2013年7月發(fā)表了促進(jìn)光伏市場發(fā)展的征求意見稿，大幅提升我國未來幾年的光伏安裝目標(biāo)至共35GW。在政策的刺激下，全國隨即掀起一股光伏發(fā)電的熱潮，大家都忙于報(bào)項(xiàng)目，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2013年底，計(jì)劃項(xiàng)目的規(guī)模已達(dá)120GW，是國家規(guī)劃的近四倍。假如要完成這些項(xiàng)目，資金的需求總量將近8000億元人民幣，相當(dāng)于十二五期間國家每年投入建設(shè)高鐵系統(tǒng)的資金規(guī)模，而在法規(guī)和金融解決方案未完善的情況下，如何解決資金的瓶頸，使光伏發(fā)電可在市場化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是人們共同面對(duì)的課題。
在當(dāng)期的情況下，銀行的態(tài)度保守，一般都要求項(xiàng)目母公司的100%擔(dān)保，這不單只增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)——無法分割項(xiàng)目，同時(shí)也無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因?yàn)槊考移髽I(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表的承載能力是有限的。這使得光伏發(fā)電成為少數(shù)大企業(yè)的玩物，失去了全民參與新能源建設(shè)的社會(huì)意義。外國的經(jīng)驗(yàn)說明，光伏市場要健康發(fā)展，必須具備以項(xiàng)目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的獨(dú)立融資，并與母公司實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分割。這就需要政策、法規(guī)、保險(xiǎn)和銀行的配合。在本文，我們將參考我們?cè)趪獾慕?jīng)驗(yàn)，為解決我國光伏建設(shè)的融資瓶頸展開討論。
˙外國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
過去的十年，光伏發(fā)電在全球掀起了熱潮，全球超過100個(gè)國家推出了不同形式的光伏政策。有以長期固定電價(jià)為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼制度(Fit-In-Tariff)，有以再生能源券為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼制度，除此之外，有針對(duì)初裝補(bǔ)貼的制度也有針對(duì)長期收益的制度。在計(jì)量上，有采用凈電表法的制度(Net Metering)，也有采用全電表發(fā)的制度(Gross Metering)。不同的補(bǔ)貼制度在拉動(dòng)光伏建設(shè)的過程中起到不同的作用，也產(chǎn)生不同的問題。我們可以由外國的實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出適合我國的光伏應(yīng)用政策和金融解決方案。
德國
德國是光伏發(fā)電的老大哥，曾高占全球市場的60%，而推動(dòng)德國市場發(fā)展的法案，為光伏發(fā)電提供20年的固定補(bǔ)貼價(jià)格，并以全電表法(Gross Metering)量度光伏發(fā)電量，為業(yè)主提供發(fā)電收款的依據(jù)。在這個(gè)制度下，政府設(shè)立的新能源機(jī)構(gòu)向系統(tǒng)的業(yè)主提供20年的固定收購價(jià)格，由于太陽的年日照量穩(wěn)定，發(fā)電量也穩(wěn)定，銀行便可以以發(fā)電的預(yù)測現(xiàn)金流為貸款依據(jù)，做出長期融資安排。在解決了融資瓶頸后，德國的光伏市場規(guī)模躍居全球首位。在德國的補(bǔ)貼運(yùn)作中，補(bǔ)貼的費(fèi)用會(huì)平攤到每一度電中，由國民負(fù)擔(dān)。因此，當(dāng)安裝量大幅上升后，電費(fèi)中的新能源補(bǔ)貼征費(fèi)便大幅增加，使得沒有安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的人們不單只享受不了補(bǔ)助，還要承擔(dān)更大的電費(fèi)壓力，造成社會(huì)的矛盾。德國光伏政策的原本設(shè)計(jì)動(dòng)機(jī)是為業(yè)主提供略高于國債收益的投資機(jī)會(huì)。
但市場真正的起步是當(dāng)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率達(dá)到6%以上時(shí)。2009-2012年間的光伏組件和系統(tǒng)價(jià)格急跌，在補(bǔ)貼電價(jià)未能及時(shí)調(diào)整的情形下，造成投資的內(nèi)部收益率一度上升至13%，引來市場的井噴式增長。這種市場的無序增長所造成的供求失衡，促成中國光伏產(chǎn)業(yè)的大量擴(kuò)產(chǎn)，間接引發(fā)2012-2013年的光伏寒冬。德國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，固定的電力收購價(jià)格結(jié)合20年的長期購電法案，為銀行融資提供了基礎(chǔ)條件，是可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，但不設(shè)上限的安裝量和由政府制定價(jià)格的滯后性，使得市場在成本快速下降時(shí)造成亢奮，使得安裝量暴增，最終又因?yàn)檠a(bǔ)貼的大幅下降而冷卻，造成光伏市場和產(chǎn)業(yè)的大波動(dòng)。而超出預(yù)期的增長，也使電力消費(fèi)者的補(bǔ)貼征費(fèi)上升，造成社會(huì)矛盾。
澳大利亞
澳大利亞發(fā)展光伏的方式因省而異，可以說是大雜燴。既有類似德國的補(bǔ)貼電價(jià)，也有以現(xiàn)金或再生能源券為基礎(chǔ)的初裝補(bǔ)貼。政策在不斷的修改，最后簡化為初裝時(shí)以再生能源券為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼制度。然而，初裝補(bǔ)貼在世界許多地方的實(shí)踐都證明是失敗的，僅起到示范作用。由于補(bǔ)貼基本足以覆蓋安裝成本，業(yè)主對(duì)系統(tǒng)的質(zhì)量要求不高，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，造成許多劣質(zhì)產(chǎn)品和系統(tǒng)充積市場，反而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來負(fù)面影響。澳大利亞的初裝新能源券的操作概念大致是政府向光伏系統(tǒng)的業(yè)主按規(guī)模一次性發(fā)出再生能源券STC，業(yè)主可通過市場將再生能源券出售并回收部分或全部的系統(tǒng)投資。STC的供應(yīng)量由安裝量決定，是純市場行為。
而STC的需求則由政府法規(guī)決定，由能源供應(yīng)商等機(jī)構(gòu)按一定的規(guī)則承擔(dān)，每年的需求基本固定。而政府更進(jìn)一步通過不同規(guī)模系統(tǒng)的STC數(shù)目，去引導(dǎo)市場安裝特定規(guī)模的光伏系統(tǒng)。例如，澳大利亞的主流市場曾被1.5KW的小型系統(tǒng)占據(jù)，而政策的目標(biāo)是光伏發(fā)電以滿足居民日間的用電為目標(biāo)，不對(duì)電網(wǎng)造成輸出的壓力。然而，澳大利亞的這種創(chuàng)新也造成市場的大波動(dòng)，在STC‘供應(yīng)市場制’但‘需求計(jì)劃制’的情形下，STC的價(jià)格出現(xiàn)大幅度的波動(dòng)，一度由法律上限的65澳元下跌到15澳元，使依靠STC作為收入的安裝公司大量倒閉，也使市場由亢奮變?yōu)槌良?。而STC的大幅波動(dòng)，也不能作為安裝公司融資的依據(jù)，投資者也無法做出計(jì)劃。
澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)說明，不管以現(xiàn)金或能源券作為出裝補(bǔ)貼，都不利于建立高質(zhì)量的發(fā)電系統(tǒng)。而以‘需求計(jì)劃制’結(jié)合‘供應(yīng)市場制’的STC政策，被證明是不可行的。大幅波動(dòng)的價(jià)格及價(jià)格的不確定性使澳洲的銀行拒絕參與到光伏應(yīng)用中，造成資金的異常緊張。澳洲的安裝商主要依靠中國企業(yè)提供的貿(mào)易融資進(jìn)行安裝，并換取STC及出售STC去支付賬款。STC價(jià)格的大波動(dòng)使得澳洲的安裝商無法向中國企業(yè)支付賬款，最終導(dǎo)致中信保為澳洲的光伏建設(shè)付賬，為我國帶來損失。
除了澳大利亞，羅馬尼亞也是采用新能源券的國家，只是它的新能源券是和發(fā)電量掛鉤而非初裝量，但一樣是失敗的。銀行欠缺了可計(jì)算的穩(wěn)定現(xiàn)金流作為融資依據(jù)，拒絕為光伏項(xiàng)目提供長期貸款。沒有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流保障，自然會(huì)推高風(fēng)險(xiǎn)，使投資者要求更高的回報(bào)，不利于光伏發(fā)電走向平價(jià)并網(wǎng)。
印度
印度可能是光伏發(fā)電成本最低的國家，除了印度人聰明能干外，和當(dāng)?shù)氐墓夥哂泻艽箨P(guān)系。印度主要發(fā)展大的光伏電站，而政府采用配額制，并以電價(jià)投標(biāo)的方式去競爭，中標(biāo)者獲得政府提供的的長期購電合同，并以此結(jié)合項(xiàng)目保險(xiǎn)作為融資的依據(jù)。在這樣的制度下，電站投資者變得對(duì)價(jià)格十分敏感，會(huì)想盡辦法去降低單位投資，使電力成本得以降低而取得合同。由于投資者依靠長期的發(fā)電收入去歸還銀行貸款，因此，對(duì)投資的成本和質(zhì)量均有嚴(yán)格要求。同時(shí)也十分注意風(fēng)險(xiǎn)，因此，一般電站都有購買全風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，以便發(fā)電量低于預(yù)期時(shí)可以索賠。在成本的壓力和保險(xiǎn)的保護(hù)下，印度也是一個(gè)用于使用新技術(shù)的國家，有大量的薄膜光伏電站在印度興建。在投標(biāo)政策的帶動(dòng)下，印度電站的每瓦投資已低于1美元。印度的經(jīng)驗(yàn)說明，以投標(biāo)電價(jià)為基礎(chǔ)的制度，有利于光伏發(fā)電成本的下降和新技術(shù)的引入，是一個(gè)很好的參照物。
泰國
泰國采用的是購電合同的制度。政府的政策交由電網(wǎng)公司執(zhí)行，購電合同包括基礎(chǔ)電價(jià)和補(bǔ)貼電價(jià)兩部分。而購電合同就成為銀行融資的依據(jù)。由于合同電價(jià)回報(bào)高，吸引了大量投資者去申請(qǐng)購電合同，同時(shí)出現(xiàn)了購電合同的炒賣市場，合同價(jià)格一度高達(dá)項(xiàng)目總投資的35%。這并不利于社會(huì)資源的合理利用。在世界其他地區(qū)，購電合同的開發(fā)成本一般只占總投資的5-10%。泰國用電網(wǎng)購電合同的方式成功啟動(dòng)了銀行為光伏項(xiàng)目提供獨(dú)立的融資。而泰國也是全球第一個(gè)以基建基金方式將光伏電站證券化的國家，吸引市場游資投向光伏項(xiàng)目。在金融工具的支持下，泰國投資者正走出國門，到國外尋求光伏投資的機(jī)會(huì)。
美國
美國并沒有一套全國性的光伏補(bǔ)貼政策，對(duì)于電費(fèi)高的州份和實(shí)施階梯電價(jià)的地區(qū)，光伏發(fā)電已具備在市場化條件下生存的條件。而一些電費(fèi)較低的州份，則采用補(bǔ)貼電價(jià)的方式。美國大型光伏電站的建設(shè)主要依靠企業(yè)自身資金，并將建成的電站賣給稅務(wù)投資者。所謂稅務(wù)投資即是根據(jù)法律將稅款轉(zhuǎn)作投資的行為。美國政府于金融海嘯后以ITC(Investment Tax Credit)的方式鼓勵(lì)企業(yè)投資新能源。著名的投資者巴菲特于2012年便向第一太陽能收購光伏發(fā)電項(xiàng)目，巴菲特的名言是“光伏發(fā)電不能令你致富，但能令你保持富有?！?
˙光伏發(fā)電的計(jì)量方式對(duì)融資的影響
光伏發(fā)電的計(jì)量方法主要分兩種。一種是德國采用的Gross Metering全電表法，另一種是美國、荷蘭等國采用的Net Metering凈電表法。不同的計(jì)量方法的目標(biāo)是要配合政策制定者不同的政策目標(biāo)。
在這種方式下，光伏系統(tǒng)的發(fā)電量用一個(gè)電表完全記錄，而用戶及控制系統(tǒng)的用電則用另一個(gè)電表計(jì)算。由于光伏發(fā)電的價(jià)格高于網(wǎng)電的賣價(jià)，因此，這種計(jì)量方法可以為光伏的投資者提供最大的得益，也便于銀行計(jì)算系統(tǒng)的發(fā)電收益從而提供融資。因?yàn)橄到y(tǒng)的輸出不受用戶的電力消耗影響，適合以發(fā)電賣電為政策出發(fā)點(diǎn)的光伏政策。
在這種方式下，光伏所發(fā)電力和用戶的用電量由同一個(gè)電表計(jì)算。電表只記錄發(fā)電量和用戶耗電量之差作為結(jié)算的基礎(chǔ)。而根據(jù)不同的政策，光伏系統(tǒng)多發(fā)的電，可轉(zhuǎn)換成電票，保存1-3年結(jié)算。這種方式使日間賣電、晚間買電，夏天賣電、冬天買電的模式得以存在，為用戶提供了節(jié)省電費(fèi)的方法。但這種方法沒有可計(jì)算出的現(xiàn)金流，因此銀行無法提供以現(xiàn)金流收益為基礎(chǔ)的融資。只能提供以信用或資產(chǎn)擔(dān)保為基礎(chǔ)的融資。這種方式適合以自發(fā)自用為政策出發(fā)點(diǎn)的光伏政策。
對(duì)比發(fā)電賣電獲取補(bǔ)貼電價(jià)的光伏政策和自發(fā)自用的光伏政策，后者更公平和沒有窮人補(bǔ)貼富人的道德風(fēng)險(xiǎn)，但只能針對(duì)一般的家庭業(yè)主，不利于商業(yè)屋面的光伏項(xiàng)目融資。
要全面解決光伏發(fā)電的金融問題，必須由政策、法規(guī)、保險(xiǎn)和計(jì)量技術(shù)四方面入手，全面降低融資的風(fēng)險(xiǎn)至銀行可接受的程度。除此之外，政策的制定必須考慮運(yùn)作成本。德國以法案方式提供20年的固定補(bǔ)貼電價(jià)大大減低了行政成本，而澳洲以法案的方式去發(fā)STC也使行政簡單。假如連小系統(tǒng)都要和電網(wǎng)公司簽購電合同，在行政上就太復(fù)雜了。因此，法律的框架有助于節(jié)省光伏發(fā)電申請(qǐng)的行政成本，為降低光伏發(fā)電成本提供便利。在業(yè)權(quán)清晰的地面電站上，我國的業(yè)權(quán)保障和土地使用等都有完善的法規(guī)。但在屋面方面就欠缺相關(guān)的配套法律，使投資者利益得不到保障。參考外國的經(jīng)驗(yàn)，我國需制定法規(guī)，將屋面的業(yè)權(quán)和房屋分開，保障在屋面上安裝光伏系統(tǒng)投資者的財(cái)產(chǎn)安全，使分散式的光伏發(fā)電不單只滿足自發(fā)自用市場，也滿足專業(yè)光伏發(fā)電投資公司的需求。有效地分割業(yè)權(quán)，將有利于完整的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，這對(duì)銀行融資十分重要。清晰完整的獨(dú)立屋面產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)貼電價(jià)執(zhí)行的法規(guī)是分散式發(fā)電的基礎(chǔ)建設(shè)。有效的行政法規(guī)將可大大降低光伏建設(shè)的行政成本。
光伏政策的制定必須考慮社會(huì)資源的有效使用，同時(shí)也要考慮融資的可行性和對(duì)技術(shù)進(jìn)步/成本下降的拉動(dòng)。此外，就是要讓全民有參與的機(jī)會(huì)，而不是只淪為大企業(yè)的玩物。就我國而言，高日照地區(qū)和高能源需求地區(qū)不重疊，高日照地區(qū)集中在西部和內(nèi)蒙，而高能源需求的地區(qū)則集中在東部和沿海地區(qū)，而電力價(jià)格也因地而異，這為制定一套單一的全國性政策造成困難。
吸取外國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國的光伏政策應(yīng)包括下列原素：1、總量政府定;2、當(dāng)期價(jià)格由市場投標(biāo)的中位數(shù)制定并按日照地區(qū)的分類分開投標(biāo);3、應(yīng)同時(shí)允許自發(fā)自用和發(fā)電賣電模式的存在，因此，電表設(shè)計(jì)要滿足凈電表法和全電表法的計(jì)量方式;4、小系統(tǒng)采用法案的方式去保障長期收益和節(jié)省行政成本，以20年的固定價(jià)格作保障，大型電站則以國家統(tǒng)籌的購電合同作保障;5、投標(biāo)成功者需繳付每瓦若干量的新能源保險(xiǎn)基金，幫助我國建立類似德國ERGO的全風(fēng)險(xiǎn)光伏發(fā)電保險(xiǎn)，增加資本的信心。
在以上的構(gòu)想下，用投標(biāo)的方式并引用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法去制定當(dāng)期的20年固定電價(jià)有助于促進(jìn)光伏成本和技術(shù)的進(jìn)步，用兼容凈電表法和全電表法的計(jì)量系統(tǒng)有助于投資者根據(jù)自身需求選擇做電力消費(fèi)者還是生產(chǎn)者，促進(jìn)新能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而政府控制總量則有助于防止市場的過冷過熱引發(fā)產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)，有利于可持續(xù)發(fā)展;采用法案的方式去固定規(guī)則，可減少小系統(tǒng)的投資者花費(fèi)巨大成本于購電合同的制定上;不同日照量地區(qū)分開投標(biāo)也更有利于合理回報(bào)的制定。
而生產(chǎn)端全風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的引入，使投資者只需承擔(dān)項(xiàng)目銷售端也就是購電方的信用風(fēng)險(xiǎn)，假如購電方為電網(wǎng)并由國家擔(dān)保，那么實(shí)際上銷售端的風(fēng)險(xiǎn)就降低為國家風(fēng)險(xiǎn)了。因此，在生產(chǎn)端風(fēng)險(xiǎn)有保險(xiǎn)公司全覆蓋下，銀行對(duì)于有購電合同保障的光伏電站和有購電法案保障的分散式小系統(tǒng)的看法將是“有可預(yù)測和可依靠的現(xiàn)金流項(xiàng)目”，項(xiàng)目融資的大門便會(huì)打開。而退休基金，社保基金等追求高穩(wěn)定性和低收益的資金也可投入光伏建設(shè)，使光伏應(yīng)用面對(duì)的金融瓶頸得以打開。我期待我國的光伏應(yīng)用可在全民參與下快速發(fā)展，為國家節(jié)能減排的事業(yè)作出貢獻(xiàn)。(文/ 范繼良 新加坡宏威科技董事長)
