田杰棠 國務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展部副部長、研究員
數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新“石油”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)“要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟”。明確交易規(guī)則，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標(biāo)準(zhǔn)和措施，加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，有利于充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎作用，也是社會主義市場經(jīng)濟體制下要素市場化改革的重要組成部分。
我國數(shù)據(jù)交易的實踐探索與成效
（一）各地積極開展數(shù)據(jù)交易探索
數(shù)據(jù)交易是市場經(jīng)濟條件下促進數(shù)據(jù)要素市場流通的基本方式。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)及應(yīng)用的迅速發(fā)展，我國各地以多種形式開展了關(guān)于數(shù)據(jù)交易的探索和實踐。2015年4月，全國第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所批準(zhǔn)成立。在之后的幾年中，武漢、哈爾濱、江蘇、西安、廣州、青島、上海、浙江、沈陽、安徽、成都等地紛紛建立大數(shù)據(jù)交易所或交易中心，提供數(shù)據(jù)交易服務(wù)。目前，我國的數(shù)據(jù)交易機構(gòu)已超過20個，均由各地政府或國家信息中心牽頭協(xié)調(diào)，亞信數(shù)據(jù)、九次方大數(shù)據(jù)、數(shù)海科技、中潤普達(dá)等一批數(shù)據(jù)運營服務(wù)企業(yè)提供技術(shù)和運營支持。
這些數(shù)據(jù)交易機構(gòu)作為大數(shù)據(jù)交易的先行者，不僅在實踐中對規(guī)則尚不明確的數(shù)據(jù)交易進行了有益的探索，而且嘗試著制定數(shù)據(jù)交易的相關(guān)規(guī)則并付諸實踐，積累了經(jīng)驗和教訓(xùn)，也取得了初步成效。以貴陽大數(shù)據(jù)交易所為例，它先后制定了《數(shù)據(jù)確權(quán)暫行管理辦法》《數(shù)據(jù)交易結(jié)算制度》《數(shù)據(jù)源管理辦法》《數(shù)據(jù)交易資格審核辦法》《數(shù)據(jù)交易規(guī)范》《數(shù)據(jù)應(yīng)用管理辦法》等一系列交易規(guī)則，盡管在具體實踐中仍存在較多爭議，但這種勇于探索的精神還是值得充分肯定的。
（二）兩種數(shù)據(jù)交易模式及其成效比較
從各地數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的實踐來看，目前形成了兩種最主要的交易模式，也是發(fā)展數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的兩種主流思路。一是數(shù)據(jù)撮合交易模式。這種模式有點像傳統(tǒng)的商品集市，因而又被稱為“數(shù)據(jù)集市”。在這種交易模式下，數(shù)據(jù)交易機構(gòu)以交易粗加工的原始數(shù)據(jù)為主，不對數(shù)據(jù)進行任何預(yù)處理或深度的信息挖掘分析，僅經(jīng)過收集和整合數(shù)據(jù)資源后便直接出售。很多交易所或交易中心在發(fā)展初期都是以這種交易模式為基本發(fā)展思路。二是數(shù)據(jù)增值服務(wù)模式。數(shù)據(jù)交易機構(gòu)不是簡單地將買方和賣方進行撮合，而是根據(jù)不同用戶需求，圍繞大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源進行清洗、分析、建模、可視化等操作，形成定制化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，然后再提供給需求方。從各地實踐效果來看，大部分?jǐn)?shù)據(jù)交易機構(gòu)經(jīng)過多次探索之后，選擇了提供數(shù)據(jù)增值服務(wù)的交易模式，而不是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源的直接交易。
數(shù)據(jù)撮合交易模式存在兩個主要問題：其一，這類撮合式交易需要大量數(shù)據(jù)資源的獲取，往往難以實現(xiàn)有效的個人信息保護。有學(xué)者指出，數(shù)據(jù)交易市場存在大量灰黑交易，嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)交易向縱深方向發(fā)展。其二，大數(shù)據(jù)本身具有非均質(zhì)、價值密度低等特性，使得大部分?jǐn)?shù)據(jù)需求方與供給方難以形成價格共識。對于客戶來說，海量的“粗加工”數(shù)據(jù)對于商業(yè)決策或研究意義甚微。無論是政府還是企業(yè)需求，精準(zhǔn)有效的數(shù)據(jù)可能僅占總數(shù)據(jù)量的百萬甚至億萬分之一，而后期的提取及分析則意味著大量時間和加工成本的投入。
相對而言，數(shù)據(jù)增值服務(wù)模式則有兩個優(yōu)勢：第一，數(shù)據(jù)增值服務(wù)機構(gòu)代替客戶從大數(shù)據(jù)中提取密度低且價值高的數(shù)據(jù)，為其節(jié)省了大量的時間和分析成本。對于大部分中小企業(yè)來說，能夠滿足數(shù)據(jù)需求的專業(yè)人才相對稀缺，深度挖掘和分析原始數(shù)據(jù)則需要額外的人才或技術(shù)投資。因此，直接購買經(jīng)定向處理后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品可省去大筆開支，性價比比較高。第二，提供數(shù)據(jù)增值的服務(wù)商需確保數(shù)據(jù)的合法性，降低了數(shù)據(jù)需求方的法律風(fēng)險。在當(dāng)前一些法律法規(guī)尚不完備的情況下，數(shù)據(jù)需求方通過與數(shù)據(jù)增值服務(wù)提供方簽訂合同或協(xié)議，由后者負(fù)責(zé)保障數(shù)據(jù)獲取和處理的合法性，有效規(guī)避了困擾數(shù)據(jù)交易的數(shù)據(jù)隱私保護等問題，使數(shù)據(jù)交易市場得以有效運行。
數(shù)據(jù)權(quán)利界定的難點與相關(guān)爭議
（一）數(shù)據(jù)權(quán)利界定的難點
數(shù)據(jù)不同于普通的有形物質(zhì)。進入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)特點發(fā)生了一些變化，這使得數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定成為難點。
第一，數(shù)據(jù)權(quán)利具有多樣性，不同類型數(shù)據(jù)在權(quán)利內(nèi)容上存在較大差異。數(shù)據(jù)權(quán)的主體包括自然人、政府和企業(yè)。個人數(shù)據(jù)可能會包含個人的隱私，自然人對自己的數(shù)據(jù)享有隱私權(quán)。因此，自然人對個人數(shù)據(jù)的權(quán)利旨在保護其對個人數(shù)據(jù)的自主決定利益，從而防止因個人數(shù)據(jù)被非法收集和利用而侵害個人人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。對于政府?dāng)?shù)據(jù)，通常被認(rèn)為屬于公共資源，公眾享有知情權(quán)、訪問權(quán)和使用權(quán)。商業(yè)數(shù)據(jù)則包含企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密和市場競爭合法權(quán)益等。從當(dāng)前與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律來看，個人數(shù)據(jù)是一個明確的法律概念，國內(nèi)外都有明確的法律概念和規(guī)范體系。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的討論語境下，政府?dāng)?shù)據(jù)也是一種重要的權(quán)利客體。相對而言，商業(yè)數(shù)據(jù)比較模糊，尚未成為嚴(yán)格的法律概念。
第二，數(shù)據(jù)生產(chǎn)鏈條包括多個參與者，權(quán)利責(zé)任需要在各參與者之間進行劃分而引致界定困難。與其他財產(chǎn)不同，數(shù)據(jù)的全生命周期由多個參與者（數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)處理者等）對數(shù)據(jù)進行支配，每一個參與者在各自環(huán)節(jié)賦予數(shù)據(jù)不同價值。在大多數(shù)情況下，數(shù)據(jù)發(fā)揮作用、產(chǎn)生價值需要數(shù)據(jù)控制處理者（如網(wǎng)絡(luò)平臺）對數(shù)據(jù)進行采集、加工、處理和分析，因此，數(shù)據(jù)提供者對于數(shù)據(jù)的各項權(quán)利需要數(shù)據(jù)控制處理者的支持和配合才可有效行使。賦予某一參與者專屬的、排他性的所有權(quán)不可行，需要在數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)控制處理者等參與者之間進行協(xié)商和劃分，確定各權(quán)利之間的邊界和相互關(guān)系。數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容還會隨著應(yīng)用場景的變化而變化，甚至衍生出新的權(quán)利內(nèi)容，使得事先約定權(quán)利歸屬變得困難。在海量數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)控制處理者對于每一個數(shù)據(jù)包含的復(fù)雜權(quán)利內(nèi)容進行協(xié)商會帶來巨大的交易成本，需要有一套簡易可行的規(guī)則才能使得數(shù)據(jù)利用成為可能。
第三，數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)普通物的所有性質(zhì)有所不同。目前已經(jīng)有不少人提出對數(shù)據(jù)建立所有權(quán)。而數(shù)據(jù)的特點（如無限性和兼容性）使數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)外延內(nèi)的“所有權(quán)”和一般民法對所有權(quán)（對財產(chǎn)享有使用、收益和處分的排他性權(quán)利）的界定不同。對于通常意義上的所有權(quán)，所有權(quán)人幾乎完全擁有占有和使用該物的權(quán)益，且一般是在沒有妥善保管物導(dǎo)致侵權(quán)事實發(fā)生的情況下才會存在責(zé)任問題。數(shù)據(jù)權(quán)在數(shù)據(jù)的全生命周期中有不同的支配主體，權(quán)利人需承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任，不僅要對數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)侵權(quán)等事件承擔(dān)責(zé)任，而且需要在日常數(shù)據(jù)收集和處理等工作中履行相應(yīng)的義務(wù)。
（二）關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的爭議
按照經(jīng)濟學(xué)原則，任何需要拿到市場上進行交易的產(chǎn)品和服務(wù)首先應(yīng)該界定其產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，這種產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，包含所有權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)等，這些權(quán)利在特定情形下是可以分離的。由于其本身的復(fù)雜性以及權(quán)利主體的多元性，數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定在學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界都尚未形成定論，各國對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)也都沒有明確的法律規(guī)定。
造成數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊的主要原因是數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的利益沖突。一種觀點認(rèn)為，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在嚴(yán)格保護個人隱私的前提下，應(yīng)該屬于處理、加工并使之商品化的企業(yè)。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，是否嚴(yán)格保護個人隱私都是可以討論的問題。另一種典型觀點則認(rèn)為，即使是處理以后的匿名化、不包含個人隱私的數(shù)據(jù)，也應(yīng)承認(rèn)個人對數(shù)據(jù)的初始產(chǎn)權(quán)。
對于上述爭議，從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，按照科斯定理的基本原則，如果對產(chǎn)權(quán)的法律界定導(dǎo)致交易成本過高，從而事實上阻止了數(shù)據(jù)交易和流通，那么這種權(quán)利界定就是無效率的。對于經(jīng)過匿名化處理、總體價值密度較低的大數(shù)據(jù)而言，其中包含的每一條個人信息的貢獻(xiàn)價值其實都非常之小。如果認(rèn)可個人的財產(chǎn)權(quán)利主張，那么個人授權(quán)或獲取分成收益的成本很可能超過其信息貢獻(xiàn)價值，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易成本太高，從而無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)在市場上的流通，甚至使數(shù)據(jù)市場失去存在的意義。但是，從法學(xué)角度來看，認(rèn)可個人的財產(chǎn)權(quán)利主張可能有其維護社會公平的道理。這就是數(shù)據(jù)權(quán)屬爭議的核心問題所在。
明確交易規(guī)則，完善數(shù)據(jù)權(quán)利界定
加快培育數(shù)據(jù)要素市場
我國應(yīng)在總結(jié)各地實踐探索經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分考慮數(shù)據(jù)交易的獨特性，堅持“在實踐中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展”的原則，以促進數(shù)據(jù)流通、加快發(fā)揮數(shù)據(jù)在各個行業(yè)中助力提質(zhì)增效作用為出發(fā)點和目的，建立全國范圍的數(shù)據(jù)交易法律法規(guī)和監(jiān)管框架，積極培育數(shù)據(jù)服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動我國數(shù)據(jù)市場快速健康發(fā)展。
（一）明確可交易數(shù)據(jù)的范圍，擴大合法、可交易數(shù)據(jù)的源頭供給
數(shù)據(jù)交易的核心在于可交易數(shù)據(jù)和不可交易數(shù)據(jù)的清晰界定。世界各國實際上都沒有采取傳統(tǒng)的“先明晰產(chǎn)權(quán)，再發(fā)展交易”的模式，而是在規(guī)范數(shù)據(jù)采集、處理、隱私和安全保護等行為的基礎(chǔ)上，明確數(shù)據(jù)交易對象，提供可交易的數(shù)據(jù)源，優(yōu)先實現(xiàn)數(shù)據(jù)的合法交易。我國可借鑒歐美經(jīng)驗，將“來源合法的非個人數(shù)據(jù)”作為可交易對象，為市場提供充足、合法、可交易的數(shù)據(jù)源?！胺莻€人數(shù)據(jù)”包括組織、物和事件的數(shù)據(jù)，以及經(jīng)過處理后無法識別特定個人且不能復(fù)原的數(shù)據(jù)等。我國近幾年的司法實踐也事實上明確了企業(yè)對基于合法獲得數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品享有財產(chǎn)性權(quán)益。不可交易數(shù)據(jù)則是未經(jīng)過處理的可識別個人的數(shù)據(jù)，為保護個人隱私和安全，任何可追溯到個人身份信息的數(shù)據(jù)在當(dāng)前階段都應(yīng)被禁止進行交易。
（二）明確數(shù)據(jù)交易規(guī)則，讓市場主體“依規(guī)交易”
目前，我國尚未制定專門的數(shù)據(jù)流通利用法律法規(guī)，數(shù)據(jù)流通利用的條件和規(guī)范等規(guī)則不明確。盡管我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》對個人信息使用作了“經(jīng)過處理無法識別特定個人且不能復(fù)原的除外”等規(guī)定，但“經(jīng)過處理”“無法識別”“不能復(fù)原”等語義概念存在模糊性和不確定性，界定標(biāo)準(zhǔn)缺位，實踐中難以執(zhí)行。應(yīng)制定數(shù)據(jù)流通利用管理辦法，明確數(shù)據(jù)保存、轉(zhuǎn)移、去識別處理、再識別、再轉(zhuǎn)移限制等規(guī)則，以及數(shù)據(jù)處理“無法識別特定個人且不能復(fù)原”的法律標(biāo)準(zhǔn)，為數(shù)據(jù)合規(guī)安全交易提供支撐。明確數(shù)據(jù)交易各參與方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保障數(shù)據(jù)流通安全和使用可控，做到“責(zé)任可追溯、過程可控制、風(fēng)險可防范”。建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括數(shù)據(jù)主體標(biāo)識、數(shù)據(jù)維度、數(shù)據(jù)使用約束等。
（三）明確數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機構(gòu)，保障數(shù)據(jù)市場“有序交易”
數(shù)據(jù)交易需要政府適度監(jiān)管，以確保交易合規(guī)。美國由聯(lián)邦貿(mào)易委員會對數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進行監(jiān)管；歐盟的歐洲數(shù)據(jù)監(jiān)管局和成員國數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)交易監(jiān)管，監(jiān)管部門采取自愿認(rèn)證方式，設(shè)立了一批從事數(shù)據(jù)處理監(jiān)管的第三方專業(yè)機構(gòu)，授權(quán)專業(yè)機構(gòu)對數(shù)據(jù)處理者進行監(jiān)控，以規(guī)范數(shù)據(jù)服務(wù)市場。我國數(shù)據(jù)交易涉及市場監(jiān)管、公安、工信、網(wǎng)信等多個部門，由于監(jiān)管責(zé)任不清，系統(tǒng)性和專業(yè)性不足，數(shù)據(jù)交易監(jiān)管事實上處于缺位狀態(tài)。市場準(zhǔn)入、交易糾紛、侵犯隱私、數(shù)據(jù)濫用等“無人管理”，非法收集、買賣、使用個人信息等“灰”“黑”數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)長期存在，數(shù)據(jù)交易市場秩序不佳。為此，應(yīng)明確數(shù)據(jù)交易主要監(jiān)管部門及其監(jiān)管的法律依據(jù)和職責(zé)范圍；對數(shù)據(jù)交易服務(wù)機構(gòu)或平臺進行監(jiān)管，對數(shù)據(jù)交易行為和應(yīng)用進行規(guī)范化管理；建立數(shù)據(jù)流通利用安全風(fēng)險防控和數(shù)據(jù)交易維權(quán)投訴機制，打擊非法數(shù)據(jù)交易。
（四）積極培育數(shù)據(jù)服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動數(shù)據(jù)市場良性發(fā)展
經(jīng)過近年來的試點探索，我國數(shù)據(jù)市場得到了初步發(fā)展，產(chǎn)生了一些從事“交易中介+加工分析”服務(wù)的新業(yè)態(tài)，有效促進了數(shù)據(jù)交易流通。一些新興機構(gòu)和企業(yè)通過數(shù)據(jù)聚合、融通、去識別處理、分析挖掘等新型服務(wù)方式，針對需求對數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用，在交易效率提高的同時降低了安全風(fēng)險。應(yīng)支持和鼓勵現(xiàn)有區(qū)域性交易平臺發(fā)展數(shù)據(jù)服務(wù)，成為兼具技術(shù)、信息安全和法律保障等功能的數(shù)據(jù)交易服務(wù)專業(yè)機構(gòu)。在加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，鼓勵以專業(yè)化的數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)作為開放出口或平臺，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的社會化利用和數(shù)據(jù)安全的機制化保障。將數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)納入現(xiàn)有高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)優(yōu)惠政策的支持范圍，引導(dǎo)政府參股的創(chuàng)投基金適度增加對數(shù)據(jù)服務(wù)的投資。支持各類高職院校開設(shè)數(shù)據(jù)服務(wù)相關(guān)專業(yè)或培訓(xùn)課程，培養(yǎng)數(shù)據(jù)服務(wù)人才，為數(shù)據(jù)交易提供人才支撐。
數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的“燃料”，其價值發(fā)揮還有賴于先進的信息基礎(chǔ)設(shè)施和豐富的行業(yè)應(yīng)用。騰訊研究院和騰訊云組織編寫的《數(shù)字經(jīng)濟“路-油-車”叢書》把新基建比作“高速公路”，數(shù)據(jù)比作新“石油”，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)比作“智能汽車”，為我們描繪了通向數(shù)字未來的藍(lán)圖，值得人們認(rèn)真讀一讀。
