eo記者|蔡譯萱
編輯|姜黎
近日，國家財政部發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕426號）（以下簡稱426號文），希望通過鼓勵完善市場配置資源和補(bǔ)貼退坡機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)非水可再生能源平價上網(wǎng)，提出自2021年起實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易，并以此替代財政補(bǔ)貼。
如何開源節(jié)流，解決巨額補(bǔ)貼拖欠問題是業(yè)界關(guān)心的話題。單純依靠政府無法徹底解決，在可再生能源發(fā)電成本沒有下降到一定水平時，資產(chǎn)證券化、碳交易、配額制等一攬子組合方式，或許才能破局。
以收定支“封口”補(bǔ)貼總額
從來源看，可再生能源補(bǔ)貼源于“可再生能源發(fā)展基金”，屬于政府性基金，由財政部管理，每年都有預(yù)算收入和預(yù)算支出，納入中央政府性基金預(yù)算。
這一發(fā)展基金包括國家財政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入等。
其中，可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金是根據(jù)《可再生能源法》，由國家財政設(shè)立，中央財政從年度公共預(yù)算中予以安排，主要用于支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程。
而可再生能源電價附加屬于基金預(yù)算（即電價補(bǔ)貼），主要用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)因采購可再生能源發(fā)電量所產(chǎn)生的費(fèi)用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額。對于 “自發(fā)自用余電上網(wǎng)”模式的分布式項(xiàng)目則是按度電補(bǔ)貼。
雖然電價附加標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在 2015 年底上調(diào)到 1.9 分/千瓦時，但仍存在較大缺口，2019年底電價補(bǔ)貼缺口超過2600億元，2020年底缺口將突破3000億元。 相關(guān)金融行業(yè)人士曾做過測算，假設(shè)電力需求每年增加4%，以每年缺口900億左右計算，預(yù)計今后十年內(nèi)依舊會到600億以上，到2030年資金缺口可能達(dá)到1萬億。
2019年下半年，全國人大常委會組織開展了可再生能源法執(zhí)法檢查，指出補(bǔ)貼資金缺口產(chǎn)生并持續(xù)擴(kuò)大的主要原因：一是2016年以后電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時調(diào)整，資金來源不足導(dǎo)致缺口逐步擴(kuò)大；二是電價附加未依法嚴(yán)格征收，對自備電廠、地方電網(wǎng)用電長期未征或少征；三是一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定的數(shù)量。
而導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口更深層次的原因是，價格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方盲目核準(zhǔn)、搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)。
有行業(yè)人士擔(dān)心，近幾年補(bǔ)貼缺口越來越大，給新能源企業(yè)造成大量的應(yīng)收款，影響了企業(yè)的現(xiàn)金流和資金回籠，對企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生了持續(xù)的壓力。
“目前已有很多的上市新能源企業(yè)由于資產(chǎn)負(fù)債問題，市場對其應(yīng)收賬款的撥備有所擔(dān)憂，影響其估值。例如，港股中的華電福新、華能新能源等新能源企業(yè)正是由于其估值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于凈資產(chǎn)，企業(yè)已經(jīng)失去融資功能，其母公司選擇私有化?？稍偕茉锤郊淤M(fèi)在公布時，很多企業(yè)認(rèn)為這是政府的一種資信擔(dān)保，如果遲遲得不到解決，也會影響政府主管部門的信譽(yù)?！?
此前，可再生能源項(xiàng)目的電價補(bǔ)貼一直由三部委（國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局）發(fā)布目錄來確權(quán)，自2012年發(fā)布第一批可再生能源電價附加目錄以來，至今總共公布了七批補(bǔ)貼目錄。
但今年年初，三部委聯(lián)合發(fā)布補(bǔ)貼新政文件《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建[2020]4號)（以下簡稱4號文）做出了“新老劃斷”的制度安排，不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄，對于補(bǔ)貼新政文件印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目，將按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)、能源主管部門和信息中心審核后納入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單，并按階段公布；前七批目錄內(nèi)項(xiàng)目直接列入補(bǔ)貼項(xiàng)目清單。
從目錄制調(diào)整為項(xiàng)目清單制，意味著可再生能源補(bǔ)貼申報審批流程的簡化，同時可加速發(fā)電企業(yè)的項(xiàng)目補(bǔ)貼確權(quán)及補(bǔ)貼兌付進(jìn)度，利好企業(yè)融資以及電站交易。
此外，本次說明意見正式明確了補(bǔ)貼總額和年限，解決了項(xiàng)目補(bǔ)貼額度不確定的問題。
其中，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目可以享受的補(bǔ)貼總額度=項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時數(shù)。
“全生命周期合理利用小時數(shù)”，即一個項(xiàng)目在20年（生物質(zhì)發(fā)電為15年）總共可享受補(bǔ)貼的發(fā)電小時數(shù)。這20年的補(bǔ)貼期是計算全生命周期合理利用小時數(shù)的理論最高年限。總補(bǔ)貼額和20年期限兩者當(dāng)中，先到即止。
對于存量項(xiàng)目，如果歷史上實(shí)際發(fā)電小時數(shù)高于426號文公布的年均合理小時數(shù)，則補(bǔ)貼時限將不到20年，如果項(xiàng)目發(fā)電小時數(shù)低于合理利用小時數(shù)，最多補(bǔ)貼20年。這意味著，補(bǔ)貼發(fā)放將根據(jù)項(xiàng)目每年真實(shí)發(fā)電量來計算補(bǔ)貼，如果項(xiàng)目發(fā)電量高，就有可能提前結(jié)束補(bǔ)貼。
426號文連同4號文確認(rèn)了可再生能源項(xiàng)目享受的補(bǔ)貼權(quán)益，同時也提出，明年開始，除了海上風(fēng)電項(xiàng)目，不再新增需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目。每個存量項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金，按照該文件也可以進(jìn)行準(zhǔn)確測算。
可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼小時數(shù)、年限、額度的明確，意味著可再生能源項(xiàng)目需要的補(bǔ)貼資金總額實(shí)現(xiàn)了封口，但龐大的資金缺口仍然是目前解決存量補(bǔ)貼問題最大的難點(diǎn)。
專項(xiàng)債、提升附加費(fèi)、ABS、綠證、碳交易，誰是最優(yōu)解？
此前，三部委嘗試通過金融發(fā)債的方式解決存量補(bǔ)貼的資金來源。
今年7月，風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖曾發(fā)表署名文章建議，發(fā)行“政府支持機(jī)構(gòu)債券”解決補(bǔ)貼問題。他認(rèn)為，基于債券的綠色屬性，可參考同期國債利率，以及當(dāng)前資金寬松狀況，發(fā)行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。采取期滿償還的方式，每年從“可再生能源電價附加”資金拿出60億—90 億元支付債券利息，剩余資金支付當(dāng)年補(bǔ)貼需求。到所有可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼額度兌付結(jié)束，一次性全部償還債券本金。
文章指出，根據(jù) “可再生能源電價附加”資金的征收辦法，考慮到今后全社會用電量的增長，以及實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，樂觀測算完成債券償還需要20年。所以，債券的發(fā)行期限可定為20年。
但政策層面及業(yè)內(nèi)對專項(xiàng)債發(fā)債主體的選擇和責(zé)權(quán)，爭議頗多。
今年7月，有媒體曾報道，財政部在研究通過國家電網(wǎng)和國家開發(fā)銀行以發(fā)債方式解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠問題的可能性，但目前難以確定消息真實(shí)性。
秦海巖認(rèn)為，國網(wǎng)公司具備債券資金使用的便利性和技術(shù)手段。國網(wǎng)公司是可再生能源電力收購和電價結(jié)算、電費(fèi)收取的主體?？稍偕茉囱a(bǔ)貼也是由財政部劃撥國網(wǎng)后，由國網(wǎng)支付給發(fā)電企業(yè)。國網(wǎng)新能源云已用于今年的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼清單申報和復(fù)核工作，依托新能源云平臺，能實(shí)現(xiàn)可再生能源電價附加的收取、可再生能源發(fā)電的電費(fèi)結(jié)算、債券的償還一站式完成。
但也有研究人士指出，國家電網(wǎng)成為發(fā)債主體的難度較大：“從發(fā)債主體承擔(dān)的責(zé)任來看，電網(wǎng)不是金融機(jī)構(gòu)，發(fā)行這類大規(guī)模的‘類政府債’是一個生產(chǎn)型企業(yè)不能承受的，發(fā)債帶來的連鎖反應(yīng)可能導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率劇增?！?
與匯金債、鐵道債等政府支持類債券相比，匯金公司發(fā)行的匯金債，是代表中國進(jìn)出口銀行、中國信用保險等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資，解決其資金緊缺問題，發(fā)債屬于其業(yè)績之一；鐵路總公司作為生產(chǎn)型企業(yè)，其發(fā)行的鐵道債也是用于投資其主業(yè)，與企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)息息相關(guān)。而電網(wǎng)作為生產(chǎn)型企業(yè)，主營業(yè)務(wù)并非金融，發(fā)行可再生債券，和金融性企業(yè)發(fā)債的性質(zhì)不同，與鐵路用于投資主業(yè)的目的亦不相同。
相關(guān)人士表示，目前國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)是主權(quán)級別評級，境外融資成本較低， 但負(fù)債率的大幅提升很可能使得債償風(fēng)險提升，會抬升資金成本，進(jìn)而影響“一帶一路”業(yè)務(wù)發(fā)展。
而如果是由國開行作為主體來發(fā)債，則其需要面對很多光伏和供電企業(yè)，從人員配備及經(jīng)驗(yàn)來說，難以實(shí)行一對多的操作。有相關(guān)人士透露，如何把資金落實(shí)到成千上萬的項(xiàng)目上是這一方案的關(guān)鍵。國開行在發(fā)債完之成后，將資金撥給電網(wǎng)公司分發(fā)，電網(wǎng)公司為代收、代發(fā)主體，按照補(bǔ)貼清單下發(fā)資金，是可行方式之一。
但發(fā)債的方案并非一勞永逸。
一位資本市場業(yè)內(nèi)人士告訴eo，發(fā)債的原理是現(xiàn)在發(fā)債，等到10年之后可再生能源附加費(fèi)超過了現(xiàn)在的需求，則會產(chǎn)生盈余，這種方法是以時間換空間，實(shí)際上是用以后的收入在補(bǔ)現(xiàn)在的缺口。
不過，由于資金缺口巨大，專項(xiàng)債僅發(fā)一次不夠，很可能要滾動發(fā)行，且預(yù)計附加電價征收到2035年之后才有盈余，從時間周期來看，是非常長期的債券，在短期內(nèi)很難徹底解決補(bǔ)貼問題。
收窄缺口是解決補(bǔ)貼拖欠問題的關(guān)鍵所在。
上述人士指出，從補(bǔ)貼源頭來看，近幾年中國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，在一些東部發(fā)達(dá)省份及一些電價敏感性并不高的行業(yè)，可再生能源的附加費(fèi)有一定上調(diào)空間。
“分地區(qū)、分行業(yè)，以結(jié)構(gòu)化的方式適當(dāng)上調(diào)可再生能源附加費(fèi)，與發(fā)債結(jié)合起來，慢慢縮小補(bǔ)貼缺口，”他舉例說：“在江蘇、廣東、北京、上海等地，不提高居民電價，以工業(yè)電價度電約六毛錢計算，附加費(fèi)提高一分錢，相當(dāng)于電價增加1.5%—2%。這些地區(qū)的工業(yè)用戶具有一定的承受力。提高附加費(fèi)，是現(xiàn)在的用戶通過支付電費(fèi)補(bǔ)缺口，能減少發(fā)債的額度，縮短還本付息的時間，會比單純發(fā)債要有效。”
但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，減稅降費(fèi)力度和規(guī)模不斷加大，在回復(fù)溫樞剛代表的信函中，財政部稱當(dāng)前暫不具備通過提高基金征收標(biāo)準(zhǔn)來解決缺口的時機(jī)和條件。
對于發(fā)債的提議，財政部也做出回復(fù)，“按照2019年9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議相關(guān)要求，專項(xiàng)債不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。我們鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則，對列入補(bǔ)貼發(fā)電項(xiàng)目清單的企業(yè)予以支持，合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動資產(chǎn)證券化進(jìn)程?！?
信函中鼓勵的綠色資產(chǎn)證券化實(shí)質(zhì)是一種資產(chǎn)擔(dān)保證券（Asset-Backed Security，簡稱ABS），即不以公司作為承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)主體，而是剝離出一部分基礎(chǔ)資產(chǎn)形成資產(chǎn)池，分級發(fā)行證券。
具有穩(wěn)定收益的光伏、風(fēng)電電站是發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)標(biāo)的。這種方法將企業(yè)的主體評級和資產(chǎn)的信用評級分離，如果企業(yè)的綠色項(xiàng)目的信用等級較高，則企業(yè)就可借助發(fā)行綠色資產(chǎn)證券實(shí)現(xiàn)低成本融資。早前已有國電投、深圳能源和華能等企業(yè)發(fā)行過綠色ABS來緩解補(bǔ)貼拖欠造成的現(xiàn)金壓力。
除此之外，政策層面也在緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力。11月2日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳下發(fā)關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿），根據(jù)該文件，溫室氣體排放單位可使用國家核證資源減排量（CCER）來抵消其5%以內(nèi)的排放量。用于抵消的CCER可以來源于可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項(xiàng)目。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，預(yù)計可以給風(fēng)電、光伏項(xiàng)目帶來度電1.3—7.4分的額外收益。
不久前出臺的426號文也規(guī)定，合理小時數(shù)以內(nèi)的電量，可全部享受補(bǔ)貼。超過合理小時數(shù)的電量，按當(dāng)?shù)鼗痣娀鶞?zhǔn)電價收購，并核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。補(bǔ)貼和綠證的脫鉤為綠電交易創(chuàng)造了條件，也意味著綠證將成為新能源項(xiàng)目增加收益的重要途徑。
“企業(yè)需要更有力度的組合措施，包括碳交易、配額制等輔助方式，形成一攬子方案，哪種市場手段有效就用哪種。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
