作者 王敏(北大國(guó)發(fā)院副教授、環(huán)境與能源研究中心副主任)
能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整是備受關(guān)注的話(huà)題，在能源結(jié)構(gòu)里面，風(fēng)電光伏代表的新能源在近些年來(lái)發(fā)展非常迅速，但同時(shí)新能源的發(fā)展也面臨兩大挑戰(zhàn)。
一是補(bǔ)貼資金的缺口越來(lái)越大。風(fēng)電光伏的成本是比較高的，所以一開(kāi)始是靠補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)的。補(bǔ)貼資金來(lái)自于哪里？2006年開(kāi)始實(shí)施的《可再生能源法》，要求設(shè)立可再生能源電價(jià)附加資金，是由所有的工商企業(yè)來(lái)承擔(dān)的補(bǔ)貼資金。
近年來(lái)，風(fēng)電光伏在經(jīng)歷大規(guī)模的投資增長(zhǎng)以后，帶來(lái)的補(bǔ)貼資金缺口也大幅度增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年底，可再生能源補(bǔ)貼資金缺口累計(jì)達(dá)140億元，2018年底補(bǔ)貼缺口達(dá)1200億元，4年的時(shí)間增長(zhǎng)了數(shù)倍。新能源風(fēng)電光伏行業(yè)在早期發(fā)展階段確實(shí)需要大量的資金去補(bǔ)貼，但過(guò)去十年超高速增長(zhǎng)帶來(lái)的補(bǔ)貼資金缺口越來(lái)越大也成為挑戰(zhàn)。
二是棄風(fēng)棄光率問(wèn)題。風(fēng)電光伏有發(fā)電非常不穩(wěn)定的問(wèn)題。因?yàn)殡娏κ且蠊┙o和需求實(shí)時(shí)平衡的，但是風(fēng)電光伏是有風(fēng)有光才能發(fā)電，所以導(dǎo)致供需并不匹配。問(wèn)題最嚴(yán)重的是2015年和2016年，棄風(fēng)率分別達(dá)到15%、17%，這兩年開(kāi)始慢慢下降。棄光率也存在同樣的問(wèn)題。
近年來(lái)，中國(guó)風(fēng)電光伏行業(yè)高速發(fā)展。在2009年風(fēng)電固定上網(wǎng)電價(jià)政策確定以后，一年的新增風(fēng)電裝機(jī)達(dá)1373萬(wàn)千瓦，而2009年之前累計(jì)裝機(jī)才965萬(wàn)千瓦，也就是說(shuō)一年就新增了過(guò)去十幾年的量。2009年至2017年之間，基本上每年增長(zhǎng)翻一倍。光伏發(fā)電在2011年進(jìn)入固定上網(wǎng)電價(jià)政策階段，新增裝機(jī)一年達(dá)270萬(wàn)千瓦，之前累計(jì)約80萬(wàn)千瓦。光伏的投資增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于風(fēng)電。超高速的增長(zhǎng)帶來(lái)了上文提出的兩個(gè)問(wèn)題，即高補(bǔ)貼缺口和高棄風(fēng)棄光率。
為什么會(huì)有這兩個(gè)問(wèn)題？從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角、政策制度的視角來(lái)理解這個(gè)問(wèn)題。
曾經(jīng)風(fēng)電光伏的補(bǔ)貼政策存在制度困境，當(dāng)時(shí)的政策有兩點(diǎn)，一個(gè)是固定上網(wǎng)電價(jià)，一個(gè)是全額保障收購(gòu)。就是發(fā)電的價(jià)格、發(fā)電量、交易數(shù)量已經(jīng)“定死”了。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，這是價(jià)格和數(shù)量雙重管制的政策設(shè)計(jì)。但價(jià)格和數(shù)量不能同時(shí)管，否則市場(chǎng)無(wú)法出清。最典型的例子就是出租車(chē)行業(yè)，既管價(jià)格又管數(shù)量，只不過(guò)是兩個(gè)極端。本質(zhì)上是一樣的，都是雙重管制。
所以這就帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，因?yàn)閮r(jià)格定得高，又有保障，整個(gè)市場(chǎng)的投資沖動(dòng)就非常大。在2010年至2018年之間，因?yàn)榧夹g(shù)的變化，全球風(fēng)電光伏的成本下降30%-77%。同時(shí)期我們的風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格也在調(diào)整，但調(diào)整比較慢。相比電力成本的下降，補(bǔ)貼價(jià)格下降是慢的。由于信息不對(duì)稱(chēng)，補(bǔ)貼變得越來(lái)越貴，越來(lái)越有吸引力，這就吸引大量的投資。這是補(bǔ)貼價(jià)格過(guò)高的問(wèn)題。而由于補(bǔ)貼資金是來(lái)自于全國(guó)電價(jià)的分?jǐn)?，地方政府不需要分?jǐn)?，一些GDP相對(duì)比較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后的地區(qū)，就有非常大的動(dòng)機(jī)去發(fā)展風(fēng)電光伏，而忽視了消納、棄風(fēng)棄光率的問(wèn)題。
此外，電力是需要實(shí)時(shí)平衡的，但是很長(zhǎng)一段時(shí)間我們的電力平衡是以省為單位。每個(gè)省的電力供給需求要實(shí)現(xiàn)自己平衡。這種以省為界的電力市場(chǎng)阻礙了風(fēng)電光伏大范圍的消納。風(fēng)電光伏極不穩(wěn)定，在儲(chǔ)能技術(shù)包括儲(chǔ)能市場(chǎng)沒(méi)發(fā)展起來(lái)以前，還是要靠電力市場(chǎng)來(lái)調(diào)峰調(diào)度消納，而電力市場(chǎng)規(guī)模越大，消納調(diào)峰就越多。
通過(guò)這些問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)政策既想保價(jià)格又想保量是做不到的。但價(jià)格還是在起作用的，只不過(guò)棄風(fēng)棄光率替代了價(jià)格，成為調(diào)解市場(chǎng)供給的重要工具?，F(xiàn)在國(guó)家能源局要求每個(gè)省制定本省最低的可再生能源的消費(fèi)占比，希望通過(guò)此舉來(lái)打破省之間的壁壘。
我認(rèn)為，最終解決問(wèn)題還是要靠市場(chǎng)，消除價(jià)格和數(shù)量的管制。有幾個(gè)事情我們已經(jīng)在進(jìn)行，還有一些沒(méi)有完成的。比如，2019年中國(guó)首批8個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)全部試運(yùn)行。風(fēng)電光伏如按經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，最有優(yōu)勢(shì)的就是現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，就是每幾分鐘、每15分鐘或者每個(gè)小時(shí)的交易結(jié)果。目前在大部分省市風(fēng)電光伏還沒(méi)有納入到電力市場(chǎng)化交易，相信以后隨著改革的推動(dòng)都會(huì)納進(jìn)來(lái)。另一值得注意是，現(xiàn)在的電力交易市場(chǎng)是以省為單位的，如果在跨省區(qū)域建立電力市場(chǎng)，對(duì)風(fēng)電光伏的消納會(huì)更有幫助。當(dāng)然最重要的還是要發(fā)展儲(chǔ)能與調(diào)峰輔助市場(chǎng)，完善價(jià)格機(jī)制，因?yàn)轱L(fēng)電光伏要在能源結(jié)構(gòu)里起重要作用，還是要靠成本。目前的成本價(jià)格中，火電價(jià)格是低的，但如果考慮到污染稅包括碳成本，火電價(jià)格成本還是高于風(fēng)電光伏的。最終風(fēng)電光伏能多大程度上替代火電，要看其完全真實(shí)的價(jià)格對(duì)比，也需要進(jìn)一步的政策的對(duì)比，包括污染稅、碳價(jià)、儲(chǔ)能調(diào)峰的市場(chǎng)價(jià)等。
另外，好的風(fēng)和光資源會(huì)越來(lái)越少，所以往后制造成本會(huì)下降，發(fā)電成本會(huì)下降，其他的系統(tǒng)穩(wěn)定成本、土地成本、好的資源成本會(huì)上升。風(fēng)電光伏最終能在整個(gè)能源結(jié)構(gòu)里起多大的作用，還要看整體的成本。
(根據(jù)11月1日王敏在北大國(guó)發(fā)院“朗潤(rùn)格政”第148期“中國(guó)經(jīng)濟(jì)的遠(yuǎn)景和挑戰(zhàn)”專(zhuān)題第二場(chǎng)上發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱)
