關(guān)于不平衡資金的分配方式，靴子終有落地之日，經(jīng)歷過“先暫?！钡纳綎|現(xiàn)貨試點(diǎn)，也必將迎來撥云見日的“重啟”之時(shí)?；厮菀酝?，與16年前蹉跎的最大不同，或許是對(duì)于不平衡資金產(chǎn)生的原因和解決辦法，業(yè)內(nèi)貢獻(xiàn)出的大量的智慧，也凝聚了非官方口徑的共識(shí)。這樣的共識(shí)，正在轉(zhuǎn)化成為一股強(qiáng)大的暗流，推動(dòng)現(xiàn)貨市場建設(shè)在“最后一公里”中砥礪前行。
作為電力市場體系建設(shè)初步完善的標(biāo)志，電力現(xiàn)貨交易被譽(yù)為除輔助服務(wù)之外，電能交易和電量平衡鏈條上的“最后一公里”。在完成這一項(xiàng)難度和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)都不低的改革任務(wù)時(shí)，現(xiàn)貨試點(diǎn)“最后一公里”的征程走得相當(dāng)謹(jǐn)慎，且略顯艱難。
靴子終將落地
“因?yàn)橛辛?號(hào)文的前車之鑒，所以當(dāng)初在做9號(hào)文的時(shí)候，就著重討論過要不要設(shè)不平衡賬戶的問題，果不其然，這次又惹了麻煩。”一位業(yè)內(nèi)人士在茶余后的閑談，透露出了行業(yè)對(duì)現(xiàn)貨試點(diǎn)眼下所遭遇困境的集體焦慮。
在一份山東省呈請相關(guān)部委協(xié)調(diào)的情況匯報(bào)中顯示，2020年5月16日-19日山東省開展的第三次現(xiàn)貨市場連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行期間，四天直調(diào)用電量共計(jì)40.98億千瓦時(shí)，其中市場化機(jī)組上網(wǎng)電量15.44億千瓦時(shí)，市場用戶用電量合計(jì)21.28億千瓦時(shí)，偏差電量5.84億千瓦時(shí)，由外來電、新能源等非市場化機(jī)組發(fā)電。由于該偏差電量在發(fā)電側(cè)按照非市場機(jī)組電價(jià)結(jié)算，在用電側(cè)按照市場電價(jià)結(jié)算，在目前優(yōu)先發(fā)電結(jié)算電價(jià)明顯高于用戶側(cè)綜合電價(jià)所形成的“高買低賣”，導(dǎo)致四天試運(yùn)行中產(chǎn)生市場用電量高于市場化發(fā)電量的“發(fā)用不平衡資金”共計(jì)9508.19萬元。
盡管本次帶有試驗(yàn)性質(zhì)的試運(yùn)行結(jié)算中，規(guī)則主導(dǎo)方相應(yīng)調(diào)減了6158.53萬元的容量補(bǔ)償費(fèi)用，但剩余3349.66萬元的雙軌制發(fā)用不平衡資金，仍需由外來電、新能源，以及省內(nèi)機(jī)組優(yōu)先發(fā)電量分?jǐn)偸鑼?dǎo)。
消息不脛而走，業(yè)內(nèi)眾說紛紜。雖然在呈請文件中，以“黑體加粗”的格式著重標(biāo)注出“這樣的分?jǐn)倷C(jī)制是在國家明確的省外來電作為現(xiàn)貨市場出清邊界的基礎(chǔ)上提出，且已寫入山東現(xiàn)貨市場規(guī)則”，但略顯龐大的分?jǐn)倲?shù)額，仍然引發(fā)事件持續(xù)發(fā)酵，業(yè)內(nèi)討論的熱情空前高漲。
一方觀點(diǎn)認(rèn)為，如果“不平衡資金”由新能源和外來電等非市場化機(jī)組承擔(dān)，分?jǐn)偤蟮慕Y(jié)算電價(jià)與山東省內(nèi)市場化機(jī)組結(jié)算價(jià)格無異，這與現(xiàn)行的新能源行業(yè)“保量保價(jià)”的扶植政策存在明顯沖突，國家戰(zhàn)略性送電協(xié)議和省級(jí)政府間電力合作框架中的“保價(jià)”承諾也無從兌現(xiàn)；電源側(cè)如果以“合同違約”的理由向購電方提起訴訟，贏面頗大。
也有不同聲音認(rèn)為，優(yōu)先發(fā)電的功率超過了優(yōu)先購電的功率，為什么不能承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任？如果優(yōu)發(fā)電量承擔(dān)偏差費(fèi)用有風(fēng)險(xiǎn)，那么市場機(jī)組簽訂的市場化合同不執(zhí)行，是否也具有法律風(fēng)險(xiǎn)？同樣，如果都按照合同執(zhí)行，只有棄風(fēng)棄光、減少外送，那么這是否又同樣暴露于法律風(fēng)險(xiǎn)之中？在雙軌制模式下，既想履行優(yōu)先發(fā)電合同，又想履行市場合同，多目標(biāo)的結(jié)果往往是所有目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了。
“分?jǐn)偡绞绞鞘孪葘懺谝?guī)則里的，由外來電和省內(nèi)可再生能源及優(yōu)先機(jī)組按照比例分?jǐn)?，并沒有逾越省間和省內(nèi)達(dá)成的協(xié)議。不平衡費(fèi)用的本質(zhì)是調(diào)峰費(fèi)用，省內(nèi)市場化機(jī)組少發(fā)電量是為優(yōu)先發(fā)電機(jī)組讓路，山東只不過是以其他形式體現(xiàn)了這一費(fèi)用。在未做容量扣除前比較電價(jià)高低，對(duì)省內(nèi)機(jī)組并不公平。由優(yōu)先發(fā)電量進(jìn)行不平衡資金的分?jǐn)?，在某種程度上，但又并不完全地體現(xiàn)出了市場的公平性。”持有這一觀點(diǎn)的人并不在少數(shù)。
在試圖復(fù)盤4天試結(jié)算運(yùn)行的過程中，業(yè)界揣測良多，最令業(yè)內(nèi)矚目的是，在8個(gè)現(xiàn)貨試點(diǎn)中，為什么唯獨(dú)只有山東市場出現(xiàn)了這樣劇烈的波動(dòng)？究竟是山東的“步子邁大了”，還是在做規(guī)則時(shí)“把細(xì)節(jié)問題疏忽”了，抑或是“規(guī)則設(shè)計(jì)出現(xiàn)了重大紕漏”？
“不平衡資金就是市場設(shè)計(jì)中某一部分‘受照顧’的電量在結(jié)算中產(chǎn)生的價(jià)格投影，這樣的問題在8個(gè)現(xiàn)貨試點(diǎn)中或多或少都有顯現(xiàn)，但是由于電源結(jié)構(gòu)和市場規(guī)則各有不同，化解的手段也各不相同。部分地區(qū)采用了計(jì)劃手段解決，反而呈現(xiàn)出了‘短平快’的效果。由雙軌制引發(fā)的不平衡資金背后，已經(jīng)形成了多個(gè)利益主體，有人抱著既得利益不放，有人不愿意吃啞巴虧，關(guān)鍵還要看操刀者敢不敢調(diào)整規(guī)則。否則到了最后，這個(gè)虧空只能由電廠承擔(dān)。”前述業(yè)內(nèi)人士告訴記者。
不平衡資金分?jǐn)傄l(fā)的問題，難免不讓所有關(guān)心電力體制改革的人將上一輪東北區(qū)域市場的折戟拿來作參照。對(duì)于16年前東北區(qū)域市場三次調(diào)電產(chǎn)生的34億不平衡資金，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為是由于售電側(cè)價(jià)格沒有放開，也有人對(duì)于“省為實(shí)體”下建立統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展模式和市場交易模式持有保留意見，更多的則是在計(jì)劃體制之下對(duì)于顛覆既有秩序所需決斷力的遺憾。16年后，即便人人思變，對(duì)于改革所持有的熱情有增無減，但當(dāng)市場規(guī)則仍未能摒棄計(jì)劃體制的“遺珠”時(shí)，再次追問“為什么歐美現(xiàn)貨市場不平衡資金不是大問題”時(shí)，答案則略顯蒼白。
“在沒有進(jìn)行現(xiàn)貨市場建設(shè)之前，歷次調(diào)價(jià)和發(fā)電側(cè)的交叉補(bǔ)貼通過電網(wǎng)的統(tǒng)購統(tǒng)銷模式進(jìn)行了彌補(bǔ)和修正，現(xiàn)貨市場運(yùn)行之后，相關(guān)責(zé)任明晰了，電網(wǎng)企業(yè)僅負(fù)責(zé)按照交易結(jié)果調(diào)度電量，不再承擔(dān)電力交易中的電費(fèi)盈虧，這部分資金自然就沒有人愿意去背。山東試圖擺脫的困境，實(shí)際上是在為所有受入試點(diǎn)省份解套?！睒I(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)道。
無論是褒獎(jiǎng)山東現(xiàn)貨試點(diǎn)推進(jìn)者的勇氣，還是試圖拼湊重新分配之下的利益紛爭，連續(xù)四個(gè)月的長周期試運(yùn)行不僅試出了體制改革中深層次的矛盾，也在不斷地試探著市場的韌性與信心。
關(guān)于不平衡資金的分配方式，靴子終有落地之日，經(jīng)歷過“先暫?！钡纳綎|現(xiàn)貨市場，也必將迎來撥云見日的“重啟”之時(shí)?；厮菀酝?，與16年前蹉跎的最大不同，或許是對(duì)于不平衡資金產(chǎn)生的原因和解決辦法，業(yè)內(nèi)貢獻(xiàn)出的大量的智慧，也凝聚了的非官方口徑的共識(shí)。這樣的共識(shí)，正在轉(zhuǎn)化成為一股強(qiáng)大的暗流，推動(dòng)現(xiàn)貨市場建設(shè)在“最后一公里”中砥礪前行。
“不屬于市場的，應(yīng)該拿出市場”
“每次試運(yùn)行的目的都是不一樣的，每次試也都是在一步步接近最終規(guī)則。不平衡資金的問題是我們當(dāng)初做設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)見到的，因?yàn)橄鄬?duì)來說比較復(fù)雜，涉及到外來電參與省內(nèi)現(xiàn)貨市場的問題，所以我們把它留到了最后。如果把跨省區(qū)送電的問題解決，不平衡資金的規(guī)模基本就能回到可控范圍之內(nèi)。”一位接近山東現(xiàn)貨市場人士回應(yīng)記者，“山東出現(xiàn)不平衡資金的根本原因，一個(gè)是風(fēng)光等新能源優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先購電規(guī)模不匹配，導(dǎo)致的市場化發(fā)、用電總量規(guī)模上的不平衡，另一個(gè)原因，就是目前外來電沒有參與省內(nèi)現(xiàn)貨市場，導(dǎo)致市場化機(jī)組與市場化用戶在發(fā)、用時(shí)段性、曲線上的不匹配?！?
據(jù)了解，近年來山東省大力調(diào)整能源供給結(jié)構(gòu)，省外來電和省內(nèi)新能源發(fā)展迅猛。按照目前山東省現(xiàn)貨市場規(guī)則設(shè)計(jì)，省外來電和省內(nèi)新能源均不參與市場，僅有省內(nèi)火電機(jī)組參與現(xiàn)貨市場交易；在全面放開經(jīng)營性用戶參與市場的背景下，市場發(fā)、用電量不平衡導(dǎo)致的雙軌制結(jié)算矛盾不斷凸顯。
預(yù)計(jì)到今年年底，山東省內(nèi)市場機(jī)組的發(fā)電量約1200億千瓦時(shí)，市場用戶用電量需求約1800億千瓦時(shí)，不平衡電量缺口達(dá)到600億千瓦時(shí)。預(yù)計(jì)明年不平衡電量缺口將超過1000億千瓦時(shí)，按照國家現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先用電政策，山東省新能源、核電、外來電等優(yōu)先發(fā)電量大于優(yōu)先用戶用電量的情況將成為常態(tài)。
“另外還有一個(gè)不可忽視的客觀情況，由于參與市場的發(fā)電主體偏少，時(shí)段性的不平衡將不可避免，特別是反映在曲線上的問題。從長遠(yuǎn)來看，即便是年度電量在規(guī)模上形成了匹配，但是時(shí)段上的不匹配將是全國各地都有可能出現(xiàn)的共性問題。”該人士告訴記者，隨著風(fēng)電、光伏裝機(jī)的大量投運(yùn)，在新能源大發(fā)時(shí)段，市場化的火電機(jī)組往往處于最低技術(shù)出力的狀態(tài)。在這種情況下，非市場化發(fā)電往往高于非市場化用電，且由于發(fā)電與用電的成分及其價(jià)格的差異性，直接導(dǎo)致了曲線不匹配投射在結(jié)算階段資金上的不平衡。
誠如業(yè)內(nèi)的普遍共識(shí)，在完全計(jì)劃的時(shí)代，通過經(jīng)信委調(diào)整電量計(jì)劃和調(diào)度控制兌現(xiàn)率，實(shí)現(xiàn)基數(shù)電量計(jì)劃與社會(huì)用電量的匹配，并沒有過出現(xiàn)過不平衡資金分?jǐn)偟膯栴}；在國外完全市場化的情境下，通過嚴(yán)格的“以用定發(fā)”合同兌現(xiàn)和偏差管理手段，只見電價(jià)飛漲，卻很少聽聞大規(guī)模不平衡資金的“暴雷”，即便產(chǎn)生了不平衡資金，也由所有消費(fèi)者集體分?jǐn)?。只有在施行“?yōu)發(fā)優(yōu)購”與電力市場并行的雙軌制結(jié)構(gòu)“過渡期”內(nèi)，滿足國情需要的市場機(jī)制，難以避免地連帶產(chǎn)生了具有國情色彩的不平衡資金。
在前路并無他山之石可循的境況下，業(yè)內(nèi)貢獻(xiàn)了多個(gè)對(duì)于不平衡資金來源修正和規(guī)避的路徑——若要實(shí)現(xiàn)“優(yōu)發(fā)”與“優(yōu)購”相對(duì)應(yīng)、市場化機(jī)組與用戶相匹配，要么讓新能源和外來電進(jìn)入市場，增加市場化電量的規(guī)模和流動(dòng)性；要么提高市場機(jī)組發(fā)電負(fù)荷，棄風(fēng)棄光、減少外送；要么大幅壓縮市場用戶規(guī)模，讓市場用戶用電負(fù)荷與市場機(jī)組最低負(fù)荷相匹配。
“無論是棄風(fēng)棄光，還是通過縮減市場化用戶規(guī)模，以此達(dá)到市場化用戶用電量與市場化機(jī)組發(fā)電量大體相當(dāng)，顯然都是與國家的政策導(dǎo)向相違背。山東雙軌制不平衡資金存在的核心問題就是‘優(yōu)發(fā)優(yōu)購’的存在并凌駕于市場之上。但計(jì)劃體系已經(jīng)在我國盤踞多年，解決問題也不可能一蹴而就，關(guān)鍵在于如何區(qū)分優(yōu)先發(fā)電量中的‘真假計(jì)劃’，別頭疼醫(yī)了頭，藥卻都去了腳上?！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者。
在山東省呈請相關(guān)部委的材料中顯示，以5月18日為例，外來電日前計(jì)劃高峰送電1808萬千瓦時(shí)，中午低谷時(shí)段送電1547萬千瓦時(shí)；新能源中午時(shí)段出力約1300萬千瓦時(shí)。此時(shí)，火電機(jī)組開機(jī)容量已達(dá)到特高壓入魯外電安全穩(wěn)定約束下限，且運(yùn)行火電機(jī)組均達(dá)到其出力下限。由此，該日中午12時(shí)，市場機(jī)組上網(wǎng)電量僅1181.41萬千瓦時(shí)，實(shí)時(shí)市場出清電價(jià)已達(dá)零價(jià)，市場用戶用電負(fù)荷2107.51萬千瓦時(shí)，市場用電量比市場機(jī)組發(fā)電量高出926.1萬千瓦時(shí)。
“山東省外電的兩大來源，一個(gè)是國家指令性計(jì)劃，另外一個(gè)是省間政府框架協(xié)議?！睒I(yè)內(nèi)人士向記者分析道，“國家指令性計(jì)劃實(shí)際上是為了完成國家戰(zhàn)略，比如新能源戰(zhàn)略，這與省間對(duì)口支援的電量從性質(zhì)上來說具有天然的不同。國家戰(zhàn)略屬于長期性的計(jì)劃安排，無論是從電源的經(jīng)濟(jì)性，還是市場建設(shè)階段來看，把諸如新能源電量這樣的戰(zhàn)略性計(jì)劃完全交由市場，在現(xiàn)階段是不妥當(dāng)?shù)?，也難以實(shí)現(xiàn)國家能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。而對(duì)于短期內(nèi)相對(duì)細(xì)節(jié)的電量，還是應(yīng)該盡快交由市場去解決。畢竟供需關(guān)系需要準(zhǔn)確的市場信號(hào)來反映，而如果設(shè)置了過多的邊界條件，很難評(píng)價(jià)或評(píng)估試出來的結(jié)果，現(xiàn)貨市場建設(shè)的效果也會(huì)大打折扣。只放10%的市場化電量進(jìn)去，卻滿心期待100%放開后的價(jià)格，也許只能稱其為一個(gè)美好的愿望?！?
正如一位長期跟蹤電力體制改革的專業(yè)人士所述，在判斷不平衡資金是否會(huì)引發(fā)顛覆性后果之前，首先需要?jiǎng)冸x與市場制度本身無關(guān)的原因，這對(duì)于市場化改革和現(xiàn)貨市場建設(shè)的方向?qū)?huì)起到?jīng)Q定性的影響。
如果與16年前東北區(qū)域市場的劇烈虧損相比照，確實(shí)存在著某些種關(guān)聯(lián)性可循，這些相同之處無外乎市場之外的客觀影響往往盛于市場安排本身的瑕疵。我國的計(jì)劃體制既有縱向的歷史積淀，也有橫向的非市場成因，再加上計(jì)劃與市場兩者相互交織，使不平衡資金的來源比現(xiàn)貨市場建設(shè)前只多不少，但與之對(duì)應(yīng)的調(diào)解手段卻寥寥可數(shù)。
“但是，正如我們不能因?yàn)楣┬璺崔D(zhuǎn)和煤價(jià)飆升等外部因素來否定當(dāng)年東北區(qū)域市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)一樣，如今，我們也不能因?yàn)椴黄胶赓Y金的出現(xiàn)來否定現(xiàn)貨市場試運(yùn)行的成果和市場的建設(shè)方向。不平衡資金是可以通過規(guī)則調(diào)整予以解決的，并不是不可逾越的鴻溝。重要的是，如何在實(shí)現(xiàn)確保穩(wěn)定供應(yīng)、確保電價(jià)水平、確保能源轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)下，通過改變現(xiàn)有規(guī)則達(dá)到利益分配的再平衡，這是非?？简?yàn)操刀者的政策水平的?！痹摌I(yè)內(nèi)人士補(bǔ)充道。
多次的市場運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)似乎早有提醒，隨著模擬試運(yùn)行的推進(jìn)，預(yù)料到的，和未曾預(yù)料的問題都會(huì)接踵而來。眼下，是以“打補(bǔ)丁”的方式加以修正，還是從源頭上厘清“不平衡”攪局的根源并加以調(diào)整？鑒史通今，我們總能在特殊的歷史事件中尋找到可供參考的依據(jù)。
在盤點(diǎn)長周期試運(yùn)行成果之外，市場是否如約回歸本真，或許是日后留給歷史記錄者著重下筆的段落。
轉(zhuǎn)軌中的模式大討論
隨著電力市場化改革的推進(jìn)，雙軌制運(yùn)行的弊端通過模擬、推演和長周期試運(yùn)行逐漸浮上水面，山東現(xiàn)貨試點(diǎn)試運(yùn)行的情況，也將外來電參與市場的緊迫性和必要性表露無遺。
事實(shí)上，解決甚至避免雙軌制問題的思路和方法在業(yè)內(nèi)早有討論，在國家發(fā)改委于2019年印發(fā)《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》中也曾明確提出對(duì)于外來電市場化加速推進(jìn)的要求。然而，文件印發(fā)已一年有余，對(duì)于外來電參與市場的方式，業(yè)內(nèi)卻依然爭論不休。
有學(xué)者站在宏觀角度認(rèn)為，改革現(xiàn)有“優(yōu)發(fā)優(yōu)購”政策，建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場是破題行之有效的方法。各省用戶可委托省級(jí)電網(wǎng)公司參與全國統(tǒng)一市場，也可以直接交易，通過市場競爭的方式解決跨省區(qū)發(fā)電與輸電資源的優(yōu)化配置問題。但其中外來電不參與省級(jí)現(xiàn)貨市場交易，在現(xiàn)貨市場中作為邊界條件優(yōu)先出清，并配套建立實(shí)際送電與中長期曲線之間的偏差機(jī)制。
其中，外來電作為“邊界條件”的理由，則是因?yàn)椤叭绻鈦黼娭苯訁⑴c到省級(jí)市場，將會(huì)存在跨省區(qū)輸電通道協(xié)同、資源公平競爭的難題，甚至出現(xiàn)‘尋租’交易?！?
出于對(duì)市場運(yùn)行邏輯的不同理解，改革先鋒派的著眼點(diǎn)則更為務(wù)實(shí)——“山東由外來電引發(fā)的不平衡資金，根源在于省內(nèi)和省間兩級(jí)市場造成，因?yàn)槭￠g市場的價(jià)格不能保證低于省內(nèi)市場的現(xiàn)貨價(jià)格，如果全國統(tǒng)一市場不能實(shí)現(xiàn)‘一次報(bào)價(jià)、聯(lián)合出清’，全國統(tǒng)一市場同樣會(huì)造成各地的不平衡費(fèi)用。外來電應(yīng)該與省內(nèi)機(jī)組一樣等比例放開發(fā)用電計(jì)劃，與省內(nèi)市場化用戶簽訂帶有曲線的購售電合同，參與全電量出清。與省級(jí)電網(wǎng)簽訂的合同中約定的曲線形狀應(yīng)當(dāng)與山東未放開用戶的負(fù)荷曲線形狀保持一致，由國調(diào)按照外來電全部合同曲線疊加形成日前送電曲線?！?
看似從學(xué)術(shù)角度出發(fā)的爭論，背后卻難掩對(duì)于外來電主導(dǎo)權(quán)的爭奪，對(duì)于主導(dǎo)權(quán)“角力”背后的利益紛爭，場外“看客”的描述則更為言簡意賅——“市場本應(yīng)一視同仁，建設(shè)市場就應(yīng)該尊重市場的基本規(guī)律和原理。市場最主要的功能就是調(diào)節(jié)供需、反映供需，通過市場形成正確的價(jià)格信號(hào)配置資源?？缡^(qū)送電是符合我國國情的必要手段，但前提是外來電與省級(jí)電網(wǎng)簽訂的中長期交易本應(yīng)與省級(jí)現(xiàn)貨市場形成曲線上的銜接，否則供需關(guān)系的割裂依然會(huì)造成價(jià)格信號(hào)的扭曲，僵直送電和計(jì)劃電的區(qū)別又體現(xiàn)在哪里？不能秉承‘技術(shù)中性’的方案，實(shí)在難以評(píng)判它的優(yōu)劣?！?
立場不同，觀感和結(jié)論往往大相徑庭。利益多元化的時(shí)代，打破現(xiàn)有平衡制造“再平衡”，本身就很難形成令所有人都滿意的方案。在難以達(dá)成共識(shí)的僵持階段，改革主導(dǎo)方除了表明不帶有明顯傾向的態(tài)度之外，還顯示出了與前述以往“全面放開各類電源”精神的明顯差異。這樣的不同，一半歸因于對(duì)改革如履薄冰般的謹(jǐn)慎，一半斡旋于改革理想與現(xiàn)實(shí)國情。
在近期召開的一次現(xiàn)貨市場聯(lián)席會(huì)議上，相關(guān)部門對(duì)于外來電進(jìn)入市場的方式予以了權(quán)衡之后的最終定奪：“對(duì)于歷史性的跨區(qū)送電，原來由政府間簽訂的協(xié)議電量，需由政府牽頭協(xié)商解決，力爭在5年時(shí)間內(nèi)，以每年遞減20%的方式，由原來的保量保價(jià)固定協(xié)議，逐步轉(zhuǎn)為以市場化方式解決；對(duì)于增量部分，全部由市場主體自主協(xié)商。對(duì)于放開省內(nèi)用戶的規(guī)模，需要與跨省區(qū)以及省內(nèi)放開的電源的規(guī)模相匹配，‘以發(fā)定用’，以此保證電力市場建設(shè)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)與總體設(shè)計(jì)的同步。”
“保住底、分步放；慎之又慎、積極穩(wěn)妥”，這是改革主導(dǎo)方反復(fù)強(qiáng)調(diào)的字眼。
曾有業(yè)內(nèi)人士反思，不平衡資金的出現(xiàn)并非偶然，外來電和省內(nèi)電源的矛盾也早已存在，只不過是通過現(xiàn)貨市場把這樣的矛盾暴露和激化出來。從現(xiàn)貨市場推進(jìn)至今，調(diào)度機(jī)制、電價(jià)形成機(jī)制，乃至資源配置的方式都通過市場化改革的推行發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)我們著眼于電力市場“硬件調(diào)配”的過程時(shí)，又是否關(guān)注到了政策體系與市場機(jī)制的銜接是否順暢？對(duì)于所有改革與被改革者的責(zé)任，以及與之對(duì)等的權(quán)利劃分和監(jiān)管是否周全？對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判是否及時(shí)到位？
一位接近電網(wǎng)人士在向記者介紹看待雙軌制運(yùn)行的看法時(shí)，道出了他眼中的癥結(jié)所在?！半S著電力市場化改革和輸配電價(jià)改革的推進(jìn)，電網(wǎng)企業(yè)的營收渠道由以往的統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)差轉(zhuǎn)為以過網(wǎng)費(fèi)為主的經(jīng)營模式；同時(shí)，普遍服務(wù)的對(duì)象卻從傳統(tǒng)用戶側(cè)拓展至新能源全額消納等供給側(cè)。更為重要的是，在補(bǔ)償機(jī)制不明的前提下，實(shí)現(xiàn)非商業(yè)化目標(biāo)的支出來源正在減少。電網(wǎng)企業(yè)作為市場主體，本身就與普遍服務(wù)的社會(huì)責(zé)任存在沖突?！?
“事實(shí)上，電網(wǎng)的統(tǒng)購統(tǒng)銷價(jià)差承擔(dān)了很多內(nèi)容，包括以往的輔助服務(wù)，包括電源側(cè)和用戶側(cè)的交叉補(bǔ)貼，包括不平衡資金的消化分解。隨著市場化程度的提高，彌補(bǔ)電力系統(tǒng)交叉補(bǔ)貼的來源在減少，電網(wǎng)企業(yè)仍需要承擔(dān)非市場部分的統(tǒng)購統(tǒng)銷。在售電側(cè)，優(yōu)先購電部分的價(jià)格低于供電成本，這部分交叉補(bǔ)貼的需求在以每年1%的水平遞增；在購電側(cè)，低價(jià)電源出于競爭優(yōu)勢，天然具有進(jìn)入市場的沖動(dòng)，剩下的高價(jià)電源則心甘情愿躺在優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃里。隨著市場放開程度的不斷提高，電網(wǎng)的平均購電價(jià)格逐年升高，在居民和農(nóng)業(yè)銷售電價(jià)保持不變的情況下，購售價(jià)差的空間逐年縮小，電網(wǎng)企業(yè)卻還要承擔(dān)新能源全額消納和保民生等社會(huì)責(zé)任。如果雙軌制運(yùn)行下去，最后很有可能是用自己的利潤空間去背負(fù)交叉補(bǔ)貼的需求，現(xiàn)在看來這很有可能會(huì)成為電網(wǎng)企業(yè)唯一的選擇?！痹撊耸垦a(bǔ)充道。
眼下，雙軌制將部分發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)置于極大的困境，其與行業(yè)發(fā)展和電力體制改革的碰撞時(shí)刻都在發(fā)生。讓一個(gè)市場真正長期、穩(wěn)定、有序地運(yùn)行下來，既需要既有政策的退出和再設(shè)計(jì)，也需要有新機(jī)制的建立和補(bǔ)充。在對(duì)被改革對(duì)象充滿負(fù)面觀感的同時(shí)，若要通過市場機(jī)制來完成改革目標(biāo)的推進(jìn)，迫切需要轉(zhuǎn)入和構(gòu)建新的制度設(shè)計(jì)，使包括計(jì)劃體制、新能源體系，以及用戶側(cè)目錄電價(jià)體系與新的市場機(jī)制和構(gòu)想銜接更為順暢。
時(shí)至今日，如何測算、評(píng)估實(shí)現(xiàn)非商業(yè)化社會(huì)目標(biāo)的投入和收益，使“優(yōu)發(fā)優(yōu)購”不干擾市場價(jià)格信號(hào)，則是需要改革操刀者繼續(xù)籌謀的更大“一盤棋”了。
決勝正式運(yùn)行的籌碼
關(guān)于現(xiàn)貨市場推進(jìn)的時(shí)間表，首次完整見諸于“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃——“2018年底啟動(dòng)現(xiàn)貨交易試點(diǎn)，2020年全面啟動(dòng)現(xiàn)貨市場”，盡管對(duì)推進(jìn)節(jié)奏持觀察態(tài)度的人不在少數(shù)，但隨著時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近，8個(gè)現(xiàn)貨試點(diǎn)也陸續(xù)完成了實(shí)戰(zhàn)演練，高舉發(fā)令槍——這一極具儀式感的動(dòng)作，隨時(shí)都有可能將改革試點(diǎn)入圍者們送入正式賽道。
“盡管是開卷考試，也并不是全無難度。比如現(xiàn)貨市場的價(jià)格出來以后，對(duì)于未放開的優(yōu)先購電部分，它的價(jià)格如何與現(xiàn)貨市場的價(jià)格接軌，需要在從過渡期向正式運(yùn)行邁進(jìn)的空檔期里盡快加以解決，否則計(jì)劃價(jià)格和市場價(jià)格很有可能越走越遠(yuǎn)?！睒I(yè)內(nèi)人士告訴記者。
在走向市場化的道路上，我國曾多次對(duì)電價(jià)體系進(jìn)行再梳理，從峰谷電價(jià)的施行和調(diào)整，到煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的全面取消，改革者們不僅關(guān)心電價(jià)體系與市場效率的正相關(guān)效應(yīng)，也緊盯著電價(jià)水平對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。但無論是競爭環(huán)節(jié)還是管制定價(jià)夾雜的行政因素，目錄電價(jià)這樣的電價(jià)體系依然是許多用戶心中的重要參照?，F(xiàn)貨市場的出現(xiàn)，也讓新舊電價(jià)體系的沖突更為明顯。
“因?yàn)槟夸涬妰r(jià)的存在，使本應(yīng)進(jìn)入市場，但又不愿意進(jìn)入市場的部分用戶手握著進(jìn)出市場的自由裁量權(quán)。當(dāng)現(xiàn)貨市場價(jià)格比較低的時(shí)候，這部分用戶就選擇進(jìn)入市場，當(dāng)市場價(jià)格向上波動(dòng)時(shí)，他們就選擇退出來吃峰谷價(jià)差。實(shí)際上，一般工商業(yè)目錄電價(jià)應(yīng)該逐步取消，如果沒有了這些經(jīng)營性用戶的目錄電價(jià)，也就相當(dāng)于減少了一部分電網(wǎng)的購銷價(jià)差，否則這部分優(yōu)先購電用戶將被長期隔離在電力市場之外，這些用戶的價(jià)格與電力市場價(jià)格將無法協(xié)調(diào)?！睒I(yè)內(nèi)人士建議。
對(duì)于不能參與市場，或者不愿意參與市場的用戶設(shè)置相應(yīng)保底價(jià)格，并根據(jù)市場電價(jià)水平進(jìn)行定期調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃電價(jià)與市場電價(jià)的聯(lián)動(dòng)——業(yè)內(nèi)對(duì)現(xiàn)貨市場“完整性”的關(guān)注和諫言已久，因?yàn)檫@不僅涉及到雙軌制價(jià)格體系的蛻變，同時(shí)還關(guān)系到提升市場效率這一改革成效的實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)市場價(jià)格體系并不完備時(shí)，對(duì)于調(diào)價(jià)的基準(zhǔn)和方式，業(yè)界也持有不同的思路。
一種方式是沿循“順價(jià)”模式——用戶的終端價(jià)格不僅包括電能量通過市場發(fā)現(xiàn)的價(jià)格，同時(shí)還需包括輔助服務(wù)費(fèi)、輸電費(fèi)等其他費(fèi)用；按照目前的發(fā)用比例，通過參照市場的定價(jià)規(guī)律形成一個(gè)體現(xiàn)綜合用電成本的“綜合價(jià)格”，依照市場價(jià)格的浮動(dòng)規(guī)律，以半年或一年為周期進(jìn)行調(diào)價(jià)?！罢{(diào)整后的價(jià)格需要保持與市場價(jià)格一致，或略高于市場的平均價(jià)格，以此來鼓勵(lì)用電主體盡可能多地轉(zhuǎn)入到市場體系里，同時(shí)也能夠把市場價(jià)格信號(hào)的波動(dòng)及時(shí)傳導(dǎo)出去。畢竟不參與市場的用戶并不承擔(dān)市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)，那么在定價(jià)上就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的價(jià)格損失?！?
另外一種方式，則是遵循“價(jià)格接受者”的邏輯。隨著發(fā)用電計(jì)劃的逐步放開，在供應(yīng)端的全部電源進(jìn)入市場后，未參與市場的用戶都將成為價(jià)格接受者。此時(shí)由市場競爭形成的價(jià)格，則成為用戶側(cè)價(jià)格的調(diào)整依據(jù)，價(jià)格的調(diào)整和浮動(dòng)也都遵循市場價(jià)格波動(dòng)的客觀規(guī)律?！爱?dāng)然，運(yùn)行期間一定會(huì)產(chǎn)生一部分調(diào)整期內(nèi)的資金積累，需要在下一次調(diào)價(jià)周期將盈虧的資金進(jìn)行覆蓋。以目前國內(nèi)的情況而言，預(yù)判近期的盈虧系數(shù)基本為負(fù)，那么這也就需要調(diào)整后的用戶價(jià)格在一定程度上高于市場價(jià)格?！睒I(yè)內(nèi)人士建議。
從先進(jìn)的市場理念來看，這兩種調(diào)價(jià)方式都是嚴(yán)格遵循市場價(jià)格形成規(guī)律提出，但從降低用能成本的緊迫性出發(fā)，在國內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化的當(dāng)下，其實(shí)施的難度可見一斑。眼下，是秉持改革的理想與熱情，還是遵從電力公共產(chǎn)品的屬性，在特殊的歷史背景下尋找市場化機(jī)制的新突破？審慎迂回中，還需要改革主導(dǎo)層面的定奪。
9月28日，國家發(fā)改委副主任連維良主持召開電力市場化改革暨中長期交易視頻會(huì)議，并明確提出，要推動(dòng)建立中長期合同簽訂，推動(dòng)電力現(xiàn)貨交易和現(xiàn)貨市場建設(shè)；以中長期的總量簽約、分段簽約、聯(lián)合簽約，兌現(xiàn)照付不議、偏差結(jié)算、誠信履約、拉大價(jià)差、延伸交易、完善監(jiān)管的總目標(biāo)。在2021年一季度，試點(diǎn)省份要有序啟動(dòng)電力現(xiàn)貨交易。
“中長期交易以現(xiàn)貨交易為基礎(chǔ)劃分時(shí)段，以帶曲線的方式分段簽約，是電力體制改革中的一個(gè)重大突破。目前發(fā)電側(cè)之所以沒有全面放開，就是因?yàn)槌袚?dān)調(diào)峰、儲(chǔ)能服務(wù)的氣電和煤電等靈活性機(jī)組沒有市場化的盈利模式，高成本的機(jī)組沒有對(duì)應(yīng)的成本回收渠道，所以電源側(cè)無法全面放開。同時(shí)，目前清潔能源的消納在一定程度上是依靠行政手段，并沒有通過真正的市場化方式消納，所謂的優(yōu)發(fā)和優(yōu)購不匹配，所謂的不平衡資金，凡此種種，都是因?yàn)榘l(fā)電側(cè)放開不足，使整體市場面臨制約。分時(shí)段簽約，是解決目前電力市場化改革種種難題破題的關(guān)鍵。”連維良說。
對(duì)于上一輪電力體制改革的成效，業(yè)界分歧巨大，至今亦是如此。但改革留給我們的“遺產(chǎn)”，總能讓我們在繼往開來的道路中鑒史通今。雖然本輪電力市場化改革的難度并不亞于以往，但好在，改革的意志是堅(jiān)定的，我們所親歷的變化也是喜人的。
除此之外，我們還平添了幾分“要想學(xué)會(huì)游泳，先跳進(jìn)水里”的勇氣。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年9期，作者系本刊記者/執(zhí)行主編。
