雙軌制“不平衡資金”現(xiàn)象解析
雙軌制“不平衡資金”的簡明示意
山東現(xiàn)貨試點(diǎn)的“不平衡資金”構(gòu)成非常直觀。為說明核心邏輯，抽掉技術(shù)細(xì)節(jié)，假設(shè)不考慮構(gòu)成優(yōu)先發(fā)電的不同類型，同時(shí)假設(shè)中長期價(jià)格是現(xiàn)貨價(jià)格的理性預(yù)期，那么山東現(xiàn)貨試點(diǎn)的不平衡資金其實(shí)就可采取圖1的簡明模式來展示。
一部分是優(yōu)先發(fā)電對(duì)市場化發(fā)電的電量替代，也就是圖中“電量不平衡資金”陰影部分。由于替發(fā)電量結(jié)算價(jià)格差異，這部分不平衡資金可能代表兩部分。如果用戶按中長期價(jià)格結(jié)算，那么價(jià)格差按基準(zhǔn)電價(jià)與中長期價(jià)格計(jì)；如果用戶按現(xiàn)貨價(jià)格結(jié)算，那么價(jià)格差按基準(zhǔn)電價(jià)與現(xiàn)貨價(jià)格計(jì)。
另一部分是優(yōu)先發(fā)電替代市場化發(fā)電后使市場化機(jī)組“可能”損失的容量費(fèi)，即圖中“容量費(fèi)不平衡資金”。之所以稱之為“可能”，是因?yàn)槿萘抠M(fèi)具有政策條件性，即是否以機(jī)組出力為前提。如果政策規(guī)定無論是否出力電廠都獲得容量費(fèi)，那么這應(yīng)成為發(fā)電商的收入；如果規(guī)定容量費(fèi)以出力為條件，那么就不構(gòu)成發(fā)電商收入。
不同優(yōu)先發(fā)電類型會(huì)給模型造成一些影響，但并不影響基本邏輯?？稍偕茉窗l(fā)電、外來電、市場化機(jī)組基數(shù)電量、核電等產(chǎn)生不平衡資金的方式本質(zhì)相同，都會(huì)造成各時(shí)段現(xiàn)貨市場的不平衡資金，只是各自貢獻(xiàn)特征和程度有所差異。比如，可再生能源發(fā)電由于其默認(rèn)的最高優(yōu)先級(jí)，在各時(shí)段市場運(yùn)行中除了替代市場電量外，還可能替代其他優(yōu)先發(fā)電?；鶖?shù)電量并沒有出現(xiàn)在試運(yùn)行期內(nèi)，因此沒有產(chǎn)生不平衡資金，如果造成也只是產(chǎn)生電量不平衡資金，不會(huì)產(chǎn)生容量費(fèi)不平衡資金。不同優(yōu)先發(fā)電類型涉及的利益主體不同，給不平衡資金的分?jǐn)傇斐衫щy，成為各方爭論的焦點(diǎn)。
雙軌制不平衡資金造成市場扭曲
要完整理解雙軌制不平衡資金，還需要深入探討兩個(gè)問題：第一，不平衡資金規(guī)模是否反映了全部影響？第二，優(yōu)先發(fā)用電制度是否具備自發(fā)平衡的能力？
針對(duì)上述第一個(gè)問題，答案是否定的。國內(nèi)已有分析僅關(guān)注基于市場實(shí)際運(yùn)行結(jié)果而形成的不平衡資金，這是一個(gè)顯性結(jié)果，但不能全面反映雙軌制的真實(shí)影響。除顯性的不平衡資金外，還有兩部分資金值得關(guān)注，也更代表計(jì)劃與市場的沖突：即擠壓收入和轉(zhuǎn)移收入。
擠壓收入。擠壓收入是一種隱藏但卻更重要的價(jià)格效應(yīng)，反映的是因?yàn)殡p軌制的存在，我們看到的現(xiàn)貨市場價(jià)格已經(jīng)是一個(gè)被向下扭曲的價(jià)格。
多種電源類型的優(yōu)先發(fā)電會(huì)使供給曲線變得更平緩。高成本電源，比如外來電（以全成本影響省級(jí)現(xiàn)貨市場）、保價(jià)可再生能源發(fā)電、氣電等電源，以及市場化機(jī)組的基數(shù)電量等均會(huì)使市場化供給曲線的斜率變小。優(yōu)先發(fā)用電的規(guī)模即使平衡，也會(huì)扭曲市場供給曲線；而當(dāng)優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電時(shí)，扭曲更加嚴(yán)重。當(dāng)然，保障小時(shí)數(shù)之外不保價(jià)的可再生能源發(fā)電等會(huì)降低市場化供給曲線的截距，但這種增量作用微乎其微。
因此優(yōu)先發(fā)用電扭曲了現(xiàn)貨市場供求關(guān)系，而規(guī)模不平衡又加劇了扭曲，造成優(yōu)先發(fā)電替代市場化發(fā)電后現(xiàn)貨價(jià)格進(jìn)一步不合理下行，市場化機(jī)組因此損失部分現(xiàn)貨市場收入。實(shí)際上，這是市場化機(jī)組應(yīng)得但被扭曲的供給曲線壓縮掉的收入，所以稱為“擠壓收入”。
擠壓收入無法從單純的市場出清結(jié)果上反映出來，但卻是現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度的根本弊端所在，因此，也從根本上決定了處理計(jì)劃與市場關(guān)系的方向和思路。這也表明，針對(duì)不平衡資金的事后分?jǐn)偸且员Ａ羰袌雠で鸀榍疤岬?，治?biāo)不治本。
轉(zhuǎn)移收入。如果說擠壓收入影響市場化機(jī)組的現(xiàn)貨市場收益，那么轉(zhuǎn)移收入則更直接地影響市場化機(jī)組參與現(xiàn)貨市場的激勵(lì)和反映市場體系的缺陷。
假定優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡，那么市場化發(fā)用電供求完全由現(xiàn)貨市場價(jià)格來引導(dǎo)平衡；而如果優(yōu)先發(fā)電多于優(yōu)先用電，那么便產(chǎn)生一個(gè)權(quán)衡：是以優(yōu)先發(fā)電滿足市場化用戶為重，還是以市場價(jià)格引導(dǎo)市場需求為重？現(xiàn)有制度安排選擇了前者，從而產(chǎn)生一個(gè)矛盾：既將用戶界定為了市場化用戶；又在限制市場價(jià)格引導(dǎo)市場化供求的能力。
系統(tǒng)運(yùn)營層面表現(xiàn)為優(yōu)先發(fā)電以一種不平衡的“邊界”約束影響現(xiàn)貨市場價(jià)格，使優(yōu)先發(fā)電能夠越界到市場化部分，從而產(chǎn)生兩種影響。
一方面，轉(zhuǎn)移收入影響市場主體對(duì)“身份”的偏好，抑制發(fā)電主體參與現(xiàn)貨市場的激勵(lì)。很明顯，既然優(yōu)先發(fā)電身份能旱澇保收，為什么要參與市場？這種激勵(lì)還會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的決策困難并產(chǎn)生尋租機(jī)會(huì)，比如發(fā)電主體會(huì)盡力避免參與市場、爭取必開身份、保持基數(shù)電量或爭取政府補(bǔ)貼等等，而這些現(xiàn)象都已經(jīng)多多少少出現(xiàn)在試點(diǎn)當(dāng)中。
另一方面，轉(zhuǎn)移收入構(gòu)成市場化機(jī)組無處彌補(bǔ)的“機(jī)會(huì)成本”。比如，優(yōu)先發(fā)電全部是可再生能源發(fā)電，在其大發(fā)時(shí)，常規(guī)火電機(jī)組讓渡市場份額也就失去了對(duì)應(yīng)出力的收入，因?yàn)楝F(xiàn)有市場體系尚無法根據(jù)其輔助服務(wù)和容量提供收入來源。市場化發(fā)電主體只能是失之東隅，卻無法收之桑榆。
轉(zhuǎn)移收入并非理所當(dāng)然，反映了現(xiàn)有市場的不穩(wěn)定和不完整。就不穩(wěn)定而言，優(yōu)先發(fā)用電無法通過一種平衡的、可預(yù)期的方式來影響市場化配置，增加了市場化發(fā)電主體的風(fēng)險(xiǎn)；就不完整而言，現(xiàn)貨市場體系并沒有能力去消化優(yōu)先發(fā)用電的全部影響。這就說明，解決與轉(zhuǎn)移收入并存的“不平衡資金”，絕不止于分?jǐn)?，需要科學(xué)把握市場激勵(lì)和市場設(shè)計(jì)。
優(yōu)先發(fā)用電不具備自發(fā)平衡能力
針對(duì)前述第二個(gè)問題，答案也是否定的。理解這一點(diǎn)非常重要，這是根本改變對(duì)雙軌制下優(yōu)先發(fā)用電間關(guān)系理解的關(guān)鍵。理論上，如果要使優(yōu)先發(fā)用電之間滿足財(cái)務(wù)平衡，那么在現(xiàn)有機(jī)制下，合理的優(yōu)先發(fā)用電電費(fèi)需要遵循的必要條件是：
優(yōu)購支出+交叉補(bǔ)貼額=優(yōu)發(fā)收入
即，優(yōu)先用戶支付一部分電費(fèi)，電網(wǎng)代付一部分電費(fèi)，二者之和等于優(yōu)先電廠收入。
假設(shè)我們希望優(yōu)先發(fā)用電制度能夠不影響現(xiàn)貨市場，那么就必然要求合理設(shè)定基準(zhǔn)電價(jià)、銷售電價(jià)和輸配電價(jià)（的交補(bǔ)部分），才可能使優(yōu)先發(fā)用電之間實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和規(guī)模的雙平衡（假設(shè)各時(shí)段均能完美平衡）。但在既定政府定價(jià)下，這一條件幾無可能滿足。
即便規(guī)模平衡，在既定政府定價(jià)下，優(yōu)先發(fā)用電內(nèi)部的財(cái)務(wù)不平衡也不可避免。比如，如果優(yōu)先發(fā)電是高成本電源，優(yōu)先用電是低價(jià)格用戶，不平衡資金仍會(huì)產(chǎn)生，也就是說，即便加上交補(bǔ)額也無法滿足電廠收入；另一方面，也可能出現(xiàn)輸配電價(jià)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的過度補(bǔ)貼，即交補(bǔ)額在滿足優(yōu)先購電外還有盈余。
綜上，優(yōu)先發(fā)用電制度內(nèi)部平衡取決于政府定價(jià)水平和結(jié)構(gòu)的合理性。但如果政府定價(jià)能夠做到合理協(xié)調(diào)，那么市場建設(shè)似乎也就多余了。根本上，優(yōu)先發(fā)用電制度不具備自發(fā)平衡的能力，只能依附于扭曲的計(jì)劃-市場關(guān)系，但其“優(yōu)先”卻決定了價(jià)格結(jié)算剛性，導(dǎo)致其對(duì)現(xiàn)貨市場的扭曲作用是必然的、內(nèi)生的。
優(yōu)先發(fā)電不一定要優(yōu)先用于平衡優(yōu)先用電，針對(duì)優(yōu)先發(fā)電規(guī)模調(diào)整的思路并不能根除不平衡資金問題，而應(yīng)該通過改變對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的理解，來創(chuàng)新解決思路。
計(jì)劃與市場沖突的體制機(jī)制根源
在進(jìn)一步討論造成雙軌制不平衡資金的體制機(jī)制癥結(jié)時(shí)，厘清雙軌制與市場機(jī)制間的銜接是認(rèn)識(shí)不平衡資金癥結(jié)的切入點(diǎn)。
頂層設(shè)計(jì)層面的模糊認(rèn)識(shí)
計(jì)劃放開不等于市場建成；市場建設(shè)也絕非將放開部分以某種方式組織起來即可，關(guān)鍵是未放開的計(jì)劃部分如何影響市場建設(shè)——這是由電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性所決定的。電力市場一定是基于系統(tǒng)層面的資源配置機(jī)制的重構(gòu)，而不是人為限定的局部優(yōu)化。將放開的主體用所謂市場方式組織起來，是一種局部放松管制，而局部放松管制非系統(tǒng)重構(gòu)的教訓(xùn)在國外電改，特別是美國多有出現(xiàn)，這也是Kahn（1988）對(duì)美國上世紀(jì)80年代電改提出的警示。
我們注意到，在面對(duì)雙軌制不平衡資金時(shí)，許多研究者圍繞計(jì)劃發(fā)用電或市場發(fā)用電規(guī)模是否平衡提出了“放”的觀點(diǎn)。當(dāng)然，市場化肯定意味著放開，但有些問題仍值得考慮：放開是否就代表了市場建設(shè)？所有市場主體是否都承受“放”的影響？
一方面，優(yōu)先發(fā)用電和市場發(fā)用電各自的規(guī)模是否平衡是一個(gè)偽問題。優(yōu)先發(fā)用電規(guī)模平衡本身就在考驗(yàn)計(jì)劃的合理性，如前所述，只要計(jì)劃認(rèn)定優(yōu)先發(fā)電、用電身份，那么不平衡資金就是內(nèi)生的，況且“放開”不代表放開部分有能力、有條件融入市場，仍需某種與市場銜接的制度安排；而針對(duì)市場發(fā)用電規(guī)模是否平衡的判斷則是在代替市場機(jī)制做決策，如果這種判斷合理，那么市場價(jià)格波動(dòng)便沒有意義，“放”或“規(guī)?！苯鉀Q不了市場建設(shè)問題。
另一方面，計(jì)劃電量放開的政策在實(shí)踐中也難以做到規(guī)模平衡。在全面放開經(jīng)營性用戶的背景下，有的省份市場化用戶比例非常高，比如可能由于二產(chǎn)比重高，但如果可再生能源發(fā)電裝機(jī)或外來電比例較高，那么市場化機(jī)組比例就非常低。同時(shí)，伴隨著能源轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)模平衡本身更難定義——這恰恰是我們希望市場發(fā)揮的作用。
這就需要我們突破對(duì)雙軌制和優(yōu)先發(fā)用電制度的理解。目前國內(nèi)普遍的簡單理解是優(yōu)先發(fā)用電和市場化發(fā)用電并存就是雙軌制，這并不準(zhǔn)確。準(zhǔn)確的定義是計(jì)劃配置機(jī)制與市場配置機(jī)制的并存，而且是計(jì)劃凌駕于市場之上。實(shí)際上，市場環(huán)境完全可以容納優(yōu)先發(fā)用電，多數(shù)成熟的國外競爭性電力市場也都有特殊的受管制發(fā)電商和用戶，并非中國特例。
我國雙軌制的問題在于為優(yōu)先發(fā)用電創(chuàng)造了一種計(jì)劃超越市場的主次安排，并默認(rèn)優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電先平衡，在優(yōu)先發(fā)電規(guī)模相對(duì)更大時(shí)，由市場化用戶去匹配優(yōu)先發(fā)電。
就頂層設(shè)計(jì)而言，正確的改革思路應(yīng)該是，優(yōu)先發(fā)電如何與市場機(jī)制對(duì)接，優(yōu)先用電如何與市場機(jī)制對(duì)接，而不是人為地推動(dòng)優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電的供求匹配。那么，放開兩頭形成的優(yōu)先發(fā)用電可以存在嗎？可以，但是優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間必須解耦！明確了這一點(diǎn)，就可以理解，優(yōu)先發(fā)用電和市場化發(fā)用電各自的規(guī)模，本質(zhì)上是市場建設(shè)的結(jié)果，而不是目標(biāo)；同時(shí)也就掃除了市場建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)障礙，明確了改革的正確方向！
市場建設(shè)的不足與缺失
現(xiàn)行現(xiàn)貨市場模式的“能”與“不能”。計(jì)劃與市場的主次定位，應(yīng)該在市場設(shè)計(jì)中得以體現(xiàn)。盡管目前的現(xiàn)貨市場設(shè)計(jì)采用所謂“集中式”的全電量優(yōu)化，本質(zhì)上卻是凈電量優(yōu)化，是與PJM和英國等均類似的凈電力庫。不過，這種凈電力庫還不是真正的凈電量優(yōu)化，而是以優(yōu)先滿足優(yōu)先發(fā)用電為前提。同時(shí)，現(xiàn)行設(shè)計(jì)僅能解決優(yōu)先發(fā)電的消納和優(yōu)先用電的滿足，但是，卻無力解決市場形成的出清價(jià)格與優(yōu)先發(fā)用電價(jià)格間的結(jié)算關(guān)系。
實(shí)際上，凈電力庫的市場出清要以自調(diào)度的平衡合同為邊界。合同事前平衡決定了這些市場中不會(huì)存在雙軌制不平衡問題，從而不會(huì)扭曲市場結(jié)算關(guān)系，市場主體只需結(jié)算合同執(zhí)行偏差。在PJM下，自調(diào)度的合同偏差要以實(shí)時(shí)價(jià)格結(jié)算；在雙邊模式下，雙邊合同偏差則通過不平衡市場價(jià)格結(jié)算，它們本質(zhì)上都是以統(tǒng)一的現(xiàn)貨市場來結(jié)算。
當(dāng)市場存在特殊發(fā)電主體時(shí)，假如沒法通過事前合同確定平衡的供求關(guān)系，就需要通過事前政策確定某種結(jié)算機(jī)制，比如加拿大安大略省的“整體調(diào)整費(fèi)”（Global Adjustment）制度。在這種情況下，盡管市場運(yùn)行仍會(huì)受到特殊市場主體的影響，但市場化發(fā)用電主體對(duì)現(xiàn)貨市場的預(yù)期會(huì)更明確，風(fēng)險(xiǎn)也更小。
那么如何使市場模式能夠更準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)關(guān)系呢？一是完善事前合同關(guān)系，二是完善事前結(jié)算關(guān)系。這兩個(gè)任務(wù)都是先進(jìn)技術(shù)支持系統(tǒng)所無法解決的，因此市場建設(shè)重點(diǎn)是理順優(yōu)化模型背后的交易和結(jié)算關(guān)系，否則技術(shù)優(yōu)化的過程只可能帶來劣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)果。
市場體系和市場機(jī)制仍有明顯欠缺。將各種優(yōu)先發(fā)電混同于“優(yōu)先”之中，掩蓋了市場建設(shè)的許多重要內(nèi)容，也使市場體系難以完善，市場機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。
一是可再生能源發(fā)電全額消納難以持續(xù)。可再生能源發(fā)電的優(yōu)先使市場建設(shè)忽略了如何圍繞現(xiàn)貨市場構(gòu)建完整市場體系的問題。
可再生能源發(fā)電的市場化消納已經(jīng)面臨兩個(gè)現(xiàn)實(shí)障礙。第一，如何使政策性保障機(jī)制與市場機(jī)制銜接。目前的配額制尚未與市場機(jī)制有效銜接，主要通過電網(wǎng)全額保障性收購來分?jǐn)?。隨著可再生能源發(fā)電不斷增長，系統(tǒng)負(fù)荷特性不斷變化，全額消納的真實(shí)系統(tǒng)成本正在提高。同時(shí)，日益增加的存量補(bǔ)貼缺口也成為巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，如何通過完善市場交易品種體系使市場完整反映可再生能源發(fā)電的系統(tǒng)成本?？稍偕茉窗l(fā)電的間歇性和隨機(jī)性決定了現(xiàn)貨市場是必然甚至唯一的有效機(jī)制，但現(xiàn)貨消納需要輔助服務(wù)和容量機(jī)制支撐。目前的市場設(shè)計(jì)未能將現(xiàn)貨、輔助服務(wù)和容量統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，導(dǎo)致常規(guī)電源在支撐可再生能源消納時(shí)，面臨運(yùn)行和經(jīng)營壓力。
二是外來電的交易機(jī)制未體現(xiàn)地區(qū)間訴求。外來電的優(yōu)先會(huì)限制正確協(xié)調(diào)本地與外地市場關(guān)系，以及構(gòu)建區(qū)域和全國市場建設(shè)的方案選擇。
外來電的價(jià)值在于擴(kuò)大資源配置范圍，提升資源配置效率，尤其是外來電中具有高比例清潔能源時(shí)，更值得鼓勵(lì)。不過，外來電的“外來”屬性是以滿足地方需求為前提，那么用多少、怎么用，首先要考慮地方用戶的實(shí)際需要，而這恰是“邊界”處理方式不能解決的。外來電不是凌駕于地方電力市場之上的存在，而應(yīng)是滲透地方電力市場的內(nèi)在，也就是說，外來電需要有地方批發(fā)市場的用戶主體來代表輸入地區(qū)的需求。無論采用何種模式的跨省跨區(qū)交易，這都是最基本的市場結(jié)構(gòu)要求。
缺乏代表外來需求的需求側(cè)主體會(huì)帶來一個(gè)問題，即兩地電網(wǎng)企業(yè)的交易合同是否代表兩地之間的真實(shí)供求關(guān)系？很明顯，現(xiàn)有交易機(jī)制缺少一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即本省電網(wǎng)企業(yè)與本省售電主體之間的契約關(guān)系，由此決定了，名義上是一種跨省跨區(qū)交易的供求平衡合同，在地方電力市場運(yùn)行中，卻實(shí)質(zhì)僅作為“純外生電源”。在現(xiàn)有交易機(jī)制下，外來電沖擊地方電力市場，引發(fā)不滿也就不足為怪。
目前跨省跨區(qū)交易由電網(wǎng)企業(yè)組織，電網(wǎng)企業(yè)既是系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，又是交易組織機(jī)構(gòu)（股東），同時(shí)又是電力交易方，這就導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)市場勢(shì)力容易向交易環(huán)節(jié)的延伸，跨省跨區(qū)交易缺乏成本約束，這種局面與擴(kuò)大資源配置范圍的初衷并不能充分一致。
三是其他優(yōu)先發(fā)電的認(rèn)定也制約市場建設(shè)。必開機(jī)組的寬泛認(rèn)定不利于現(xiàn)貨市場和輔助服務(wù)市場體系的構(gòu)建；熱電聯(lián)產(chǎn)、核電等機(jī)組的優(yōu)先也值得探討；基數(shù)電量的設(shè)定更多基于改革過渡角度的考慮，給予市場化機(jī)組一個(gè)保底收入，但只應(yīng)是暫時(shí)性安排，不宜長久保持，否則也影響市場體系完善。
市場結(jié)構(gòu)的體制性缺陷
雙軌制本質(zhì)上否認(rèn)電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性和系統(tǒng)（總供求）實(shí)時(shí)平衡要求的經(jīng)濟(jì)含義，系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡不會(huì)因?yàn)閮?yōu)先和市場的人為劃分而自動(dòng)變成兩個(gè)獨(dú)立平衡的子系統(tǒng)，所有電廠（無論優(yōu)先市場）都無法確認(rèn)發(fā)電流向哪類用戶，所有用戶也無法確認(rèn)用電來自哪類電廠。
這就凸顯出完備的交易關(guān)系對(duì)電力市場的關(guān)鍵影響。市場化發(fā)用電部分已有市場契約來確定交易和結(jié)算關(guān)系，而優(yōu)先發(fā)用電部分則仍沿用傳統(tǒng)計(jì)劃管理方式，具有隨意性和隨機(jī)性。優(yōu)先發(fā)電服務(wù)誰，優(yōu)先用電由誰來服務(wù)，并不是政府定價(jià)能夠決定的，也不是確定了優(yōu)先身份就能解決的。而這些問題不通過事前的交易關(guān)系明確，計(jì)劃內(nèi)部的財(cái)務(wù)不平衡和規(guī)模不平衡，就必然隨系統(tǒng)運(yùn)營而影響到所有市場主體，扭曲市場的效率。
解決這個(gè)問題并不需要優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先用電之間先行平衡，再由市場部分去調(diào)劑余缺，而是從優(yōu)先發(fā)用電主體與批發(fā)市場關(guān)系入手。本質(zhì)上要把握兩點(diǎn)：一是涉及優(yōu)先發(fā)用電的交易同樣構(gòu)成批發(fā)市場的交易關(guān)系；二是優(yōu)先發(fā)用電的交易是一種特殊交易，其交易及相應(yīng)結(jié)算需要政府參與其中。
這需要從契約視角去構(gòu)建優(yōu)先發(fā)用電的交易關(guān)系。首先需要市場結(jié)構(gòu)具有完備性，也就是說，批發(fā)市場中既有代表優(yōu)先發(fā)電的明確主體，也有代表優(yōu)先用電的明確主體。優(yōu)先發(fā)電的企業(yè)屬性使其自然成為批發(fā)市場主體，但優(yōu)先用電卻面臨著參與批發(fā)市場的組織問題，因?yàn)閮?yōu)先用電涉及大量分散的中小用戶。直觀上，代表優(yōu)先用電的主體自然是電網(wǎng)企業(yè)。但在市場環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)具備的電網(wǎng)資產(chǎn)所有者、系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)和交易組織機(jī)構(gòu)功能，決定了其不適合以網(wǎng)售一體化模式參與電力交易，因?yàn)槔碚撋蠜]有理由可以確信電網(wǎng)企業(yè)不會(huì)利用其網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)市場勢(shì)力而影響電力交易的效率，同時(shí)這也會(huì)增加監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。比如在山東的外來電和省內(nèi)可再生問題上，省電網(wǎng)企業(yè)在省間市場是外來電購電方，同時(shí)，又是實(shí)際的省內(nèi)售電方兼省內(nèi)購電方；在造成不平衡資金時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)傾向于將責(zé)任推向省內(nèi)可再生能源發(fā)電；相應(yīng)地，省內(nèi)則傾向于將責(zé)任推向外來電。由此造成當(dāng)事各方間的爭議。
要解決這種爭議，一個(gè)根本性的體制措施便是明確事前責(zé)任主體，而這又需要改革市場結(jié)構(gòu)。正因?yàn)槿绱?，?jīng)濟(jì)學(xué)家才一直強(qiáng)調(diào)，從市場建設(shè)角度，針對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革重點(diǎn)并非壟斷環(huán)節(jié)的內(nèi)部拆分，而是壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)的有效分離。目前問題的癥結(jié)恰恰在于，電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性電力交易業(yè)務(wù)并未實(shí)現(xiàn)有效分離。
在契約環(huán)境比較完善的國家中，比如英國，其電改重心是通過所有制改革來調(diào)整市場結(jié)構(gòu)；在市場結(jié)構(gòu)天然基礎(chǔ)較好（所有權(quán)高度分散）的國家中，比如美國，其電改重心則是通過重構(gòu)契約關(guān)系來協(xié)調(diào)各方利益，正如Joskow&Schmalensee（1983）在他們奠定美國電力組織形式的經(jīng)典著作中指出的，電力市場建設(shè)首先要理順批發(fā)市場的各類契約關(guān)系。
在我國，電力市場建設(shè)的任務(wù)更為艱巨，因?yàn)橐ㄟ^調(diào)整市場結(jié)構(gòu)來完善電力交易的契約體系。現(xiàn)行的優(yōu)先發(fā)用電制度已經(jīng)使批發(fā)市場無法具備完整的市場結(jié)構(gòu)，自然無法建立起完備的交易契約體系。因此，要從根源上解決雙軌制不平衡資金，首先要從市場結(jié)構(gòu)角度入手，為完備契約關(guān)系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)上，在此基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)針對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的各類管制契約，與以現(xiàn)貨市場為核心的電力批發(fā)市場實(shí)現(xiàn)有效銜接。
解決雙軌制的思路與建議
準(zhǔn)確理解雙軌制下的優(yōu)先發(fā)用電制度
準(zhǔn)確理解否定雙軌制的真正含義。否定雙軌制并不是否定優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先用電的存在，而是否定針對(duì)優(yōu)先發(fā)用電的計(jì)劃機(jī)制。市場化環(huán)境需要的是統(tǒng)一的資源配置機(jī)制，但統(tǒng)一機(jī)制能夠容納異質(zhì)性的契約關(guān)系，政府部門可以針對(duì)某類或某些市場主體，包括發(fā)電商和用戶采取特殊政策，這恰恰是不少國內(nèi)學(xué)者和政策研究者主張管制合同或政府授權(quán)合同的原因。否定雙軌制的根本原因，是它阻礙著市場建設(shè)的順利推進(jìn)，但不并否認(rèn)一些市場主體在現(xiàn)階段沒有能力或沒有條件直接參與電力批發(fā)市場。針對(duì)這些主體的處理方式，要以有利于推進(jìn)市場建設(shè)為依據(jù)來選擇合理的制度設(shè)計(jì)，而非想當(dāng)然地沿用計(jì)劃機(jī)制?？傊?，核心的原則是讓優(yōu)先主體去適應(yīng)市場，而不是讓市場去適應(yīng)優(yōu)先交易。
破除優(yōu)先發(fā)用電先行平衡的錯(cuò)誤觀念。優(yōu)先發(fā)電先行平衡是一種延續(xù)自計(jì)劃時(shí)期的傳統(tǒng)觀念。沒有任何理由可以默認(rèn)優(yōu)先發(fā)電就應(yīng)用于滿足優(yōu)先用電，同時(shí)也沒有任何理由支持優(yōu)先用戶（包括售電公司）不能參與批發(fā)市場競爭性購電。實(shí)際上，優(yōu)先用戶參與批發(fā)市場競爭性購電是國際普遍慣例，特別是由于優(yōu)先用戶往往是管制低電價(jià)用戶，低價(jià)用戶尋求低價(jià)電源更是一種合理選擇。只不過，優(yōu)先用戶需要解決組織問題，但這并不會(huì)構(gòu)成太大困難。優(yōu)先發(fā)電的類型較多，如果將各類電源都混為優(yōu)先并采用單一的計(jì)劃機(jī)制，那么一方面會(huì)使市場建設(shè)難以推進(jìn)，因?yàn)槌藢?duì)市場的扭曲外，不同類型發(fā)電融入市場的方式及所需改革政策也存在差異；另一方面，也容易造成相關(guān)各方的利益沖突和爭議，簡單來說，就是由“優(yōu)先”造成的成本（正如雙軌制不平衡資金）如何在具有“優(yōu)先”身份的各類主體之間進(jìn)行歸責(zé)和分?jǐn)?。因此，解決優(yōu)先發(fā)用電問題的一個(gè)基本前提是首先解耦優(yōu)先發(fā)用電間的默認(rèn)購售關(guān)系。
消除雙軌制不平衡資金的具體建議
在給出具體建議之前，不妨再概括一下問題的邏輯——現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度下，優(yōu)先發(fā)用電內(nèi)部無法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與電量平衡，現(xiàn)有市場設(shè)計(jì)僅是將這種內(nèi)生不平衡傳遞到市場化部分，造成的后果除了顯性不平衡資金外，更重要的在于：扭曲現(xiàn)貨市場價(jià)格、抑制市場參與激勵(lì)和加重市場主體成本負(fù)擔(dān)。簡而言之，計(jì)劃越界市場，導(dǎo)致市場難以有效運(yùn)行。
政策建議包括兩個(gè)層面：一是如何處理不平衡資金；二是如何推動(dòng)優(yōu)先主體與市場機(jī)制的融合或銜接。
消除雙軌制不平衡資金的基本方向。以體制改革構(gòu)建統(tǒng)一的市場交易機(jī)制，調(diào)整優(yōu)先發(fā)用電制度，使其以一種平衡的、可預(yù)期的方式影響現(xiàn)貨市場。
一是優(yōu)先用電與市場的銜接。優(yōu)先用電與市場銜接的關(guān)鍵是解決好優(yōu)先用戶的組織問題，宜交由法人獨(dú)立的電網(wǎng)企業(yè)售電公司負(fù)責(zé)。省內(nèi)優(yōu)先用電由電網(wǎng)售電公司作為省內(nèi)默認(rèn)或兜底售電公司，參與批發(fā)市場競爭性采購。電網(wǎng)售電公司的購電費(fèi)用來源包括優(yōu)先用戶的電費(fèi)和輸配電價(jià)中的明補(bǔ)額，理論上足以支付批發(fā)市場購電費(fèi)用。電網(wǎng)售電公司參與電力批發(fā)市場，會(huì)使電力批發(fā)市場具有完整的需求側(cè)主體，不再是一個(gè)割裂的市場。
二是優(yōu)先發(fā)電與市場的銜接。要推動(dòng)凌駕于市場之上的計(jì)劃機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)闈B透于市場之內(nèi)的機(jī)制。優(yōu)先發(fā)電與市場的銜接需要根據(jù)不同優(yōu)先發(fā)電類型確定其改革方向和具體內(nèi)容。
第一，針對(duì)外來電，基本方向是推動(dòng)其直接參與市場。這需要省級(jí)市場具備代表外來電的批發(fā)購電主體，類似地，可由電網(wǎng)企業(yè)售電公司代表省內(nèi)用戶（優(yōu)先及市場用戶）與省外發(fā)電企業(yè)或電網(wǎng)企業(yè)簽訂外購合同。該合同的偏差結(jié)算，可由政府確定單獨(dú)結(jié)算規(guī)則，并逐步過渡到按現(xiàn)貨價(jià)格結(jié)算。相應(yīng)地，省內(nèi)現(xiàn)貨市場出清以外購合同作為邊界，不再以外來電作為邊界。這樣的好處是，不必由省內(nèi)用戶直接采購省外電源，與傳統(tǒng)機(jī)制更易銜接，同時(shí)又使省內(nèi)市場結(jié)構(gòu)保持完整。
第二，針對(duì)可再生能源，方向同樣是逐步推動(dòng)參與市場。一方面要完善現(xiàn)貨市場機(jī)制，加強(qiáng)時(shí)序市場體系，提高現(xiàn)貨價(jià)格信號(hào)的準(zhǔn)確性，同時(shí)要加強(qiáng)配額制與電力市場的銜接。目前，完成配額任務(wù)主要依靠電網(wǎng)全額消納來支撐，市場交易發(fā)揮的作用非常有限。另一方面要根據(jù)系統(tǒng)特性變化和常規(guī)火電機(jī)組功能變化，為常規(guī)火電提供新的市場和收入來源，主要是輔助服務(wù)市場和容量保障機(jī)制。
第三，必開機(jī)組的優(yōu)先發(fā)電要明確必開認(rèn)定依據(jù)，除少數(shù)可靠性必開機(jī)組確定專門的定價(jià)機(jī)制外，其他類型的必開機(jī)組應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)功能，推動(dòng)進(jìn)入現(xiàn)貨或輔助服務(wù)市場。熱電聯(lián)產(chǎn)則應(yīng)該推動(dòng)進(jìn)入市場，保量不保價(jià)?；鶖?shù)電量應(yīng)逐步壓縮直到取消，代替以容量保障機(jī)制。核電機(jī)組也應(yīng)考慮逐步進(jìn)入市場。
處理轉(zhuǎn)型期不平衡資金
只要市場存在特殊發(fā)用電主體，并適用政府定價(jià)，那么某種形式的不平衡資金便一定存在的。但這種不平衡資金不同于雙軌制不平衡資金，是要以平衡的、可預(yù)期的方式影響現(xiàn)貨市場，因此對(duì)市場的扭曲要小得多（當(dāng)然不是沒有）。在優(yōu)先發(fā)電充分融入市場之前，這部分平衡資金是需要專門解決的。
解決思路是，事前確定不平衡資金的結(jié)算關(guān)系，將所有不平衡資金總額在所有市場化用戶身上分?jǐn)?。?shí)際上是將不平衡資金視為從計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)型階段的整體過渡成本。如前所述，優(yōu)先用戶可以通過解決組織問題融入批發(fā)市場，因此轉(zhuǎn)型期不平衡資金主要來自于優(yōu)先發(fā)電。針對(duì)優(yōu)先發(fā)電的處理在國外電力市場也有多有應(yīng)用，比如加拿大安大略省的“整體調(diào)整費(fèi)”（Global Adjustment），其特點(diǎn)就是將圖1中“電量不平衡資金”按政府確定的規(guī)則分?jǐn)偟剿惺袌龌脩羯砩稀?
盡管這仍會(huì)扭曲市場價(jià)格，但好處也顯而易見，為市場提供了確定性。隨著市場的成熟，推動(dòng)各類優(yōu)先電源能夠更好融入市場，在完善市場體系，健全市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型期不平衡資金也會(huì)相應(yīng)縮小，市場價(jià)格的經(jīng)濟(jì)信號(hào)功能也會(huì)更強(qiáng)。當(dāng)然，長期來看，只要不平衡資金降低到不嚴(yán)重影響市場效率的水平就可以接受。
總之，雙軌制不平衡資金確實(shí)是一個(gè)大問題，但根源在于計(jì)劃仍凌駕于市場之上，優(yōu)先發(fā)電制度掩蓋或包裹起了許多應(yīng)該在市場建設(shè)中解決的問題。因此，解決雙軌制不平衡資金問題也就是市場建設(shè)問題，整體上把握四個(gè)原則：第一，改變計(jì)劃和市場的從屬定位；第二，以體制改革推動(dòng)機(jī)制完善；第三，健全電力市場體系；第四，從事后分?jǐn)傓D(zhuǎn)向事前契約構(gòu)建。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年9期，作者供職于中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院。
