在眾多類型的“發(fā)電項目”中，光伏項目可能是唯一采用“備案制”管理的投資項目。光伏項目，大到500MW的地面光伏電站，小到5kW的戶用光伏項目，都是采用“備案制”的管理辦法。這給光伏項目的前期開發(fā)提供了很大的便利，尤其是給民營投資企業(yè)提供了方便，為光伏行業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了基礎。
實際上，早期的光伏項目，參考風電項目，采用的是核準制。光伏行業(yè)發(fā)展的太快，舊衣服很快就不合體，光伏行業(yè)高層管理者們不斷的摸索，根據(jù)新情況調(diào)整管理政策。
本文大致介紹了光伏行業(yè)管理政策的變化歷程。
一、示范項目——特許權項目&金太陽、光電建筑
2009年，風電行業(yè)已經(jīng)發(fā)展的如火如荼，幾乎每年的增長率都超過100%；但光伏行業(yè)截止2008年底的累計裝機卻僅有140MW！
彼時，光伏系統(tǒng)成本高達50~60元/W，沒人能說清光伏系統(tǒng)成本到底最低能降到多少？多少的上網(wǎng)電價合適。
為了摸清楚情況，國家能源局在2009、2010年開展了兩期特許權項目。
2009年一期特許權2個10MW光伏項目獲得了1.09元/kWh的上網(wǎng)電價。同時，給予同地區(qū)示范項目1.15元/kWh的上網(wǎng)電價，這個電價也成為中國第一個標桿電價。
在分布式領域，2009年批復了111個光伏建筑項目，累計規(guī)模91MW；275個金太陽工程項目，累計規(guī)模632MW。
二、核準制——2014年以前
通過特許權項目摸底之后，2011年，國家能源局出臺了第一份光伏項目的管理辦法——光伏項目采用核準制管理。同時，出了1.15元/kWh的標桿電價。
核準制下，光伏項目大致的開發(fā)流程如下圖所示。項目獲得核準文件后，即可以開展項目建設的相關準備工作。
項目開發(fā)過程中主要的過程文件
1）光伏項目路條
2）光伏項目核準文件
核準制的特點：
1）核準制管理嚴格，初期項目業(yè)主投資經(jīng)驗不足的情況下，能很好的把控項目風險，保證項目質(zhì)量和順利執(zhí)行。
2）投資商前期工作量大；有項目開發(fā)經(jīng)理曾吐槽，大概需要到各執(zhí)行部門蓋五六十個紅章，最終才能拿到核準批復文件。
3）項目由省里核準，但補貼由國家發(fā)放，國家對全國的對總體開發(fā)規(guī)模沒有把控，就無法把控補貼的總量。在光伏整體規(guī)模小，總補貼額不高的時候問題不大，2013年部分優(yōu)勢省份核準了大批量的項目。
為了宏觀的調(diào)控，國家能源局調(diào)整了光伏的管理政策。
三、規(guī)模管理下的備案制——2014年、2015年
2013年8月29日，國家能源局關于印發(fā)《光伏電站項目管理暫行辦法》的通知出臺，于2014年開始實施。
與之前的核準制相比，備案制發(fā)生了重大變化，如下圖所示。
可見，由核準制改為備案制后，項目前期開發(fā)過程更加簡化，有助于促進項目的開發(fā)。
項目完成備案之后，并不一定能獲得補貼資格。只有進入國家規(guī)模指標的大盤子，即規(guī)劃內(nèi)的項目，才能獲得補貼資格。
此時，光伏項目前期工作開展流程如下圖所示。
2014年、2015年，根據(jù)當時不同的特點，國家的規(guī)模管理指標下發(fā)的方式差異很大。
2014年，分布式和地面電站指標分開管理；由于發(fā)展的不均衡性，導致分布式指標大量剩余而地面電站指標不夠用。
2015年，只下達了地面電站指標；為了促進分布式的發(fā)展，分布式不設置規(guī)模限制，對后期分布式的爆發(fā)影響非常大；同時，第一次單獨下達了光伏扶貧的指標。
四、省內(nèi)競爭性配置——2016年、2017年
由于項目備案非常簡單，全國各省產(chǎn)生了大規(guī)模的備案項目；然而，實行規(guī)模管控之后，指標成了“搶手貨”。因此，“倒賣路條”現(xiàn)象猖獗。
為了進一步規(guī)范管理，有效降低補貼需求，2016年，國家能源局下發(fā)了《關于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》（發(fā)改能源[2016]1163號），開始開展“補貼指標拍賣”——省內(nèi)競爭性配置。
根據(jù)競爭性配置的規(guī)則，不同類型的項目管理如下圖所示。
在上述規(guī)則下，2016年的指標分配情況如下。在第一批大同領跑者試點并網(wǎng)之后，第一次發(fā)放了較大規(guī)模的領跑者基地項目指標。
在競爭性配置管理下，普通光伏項目的開發(fā)過程如下圖所示。
2017年執(zhí)行的政策與2016年基本相同。整個光伏行業(yè)出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，年新增裝機大幅增長。在2017年達到至今為止的歷史新高——53GW！
五、嚴控規(guī)模——2018年無新增項目
由于2017年光伏年新增裝機量井噴，可再生能源附加基金已經(jīng)遠遠無法覆蓋可再生能源項目的補貼需求，會給未來行業(yè)發(fā)展帶來隱患。
為了控制發(fā)展節(jié)奏，2018年6月1日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關于2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823號），被稱為史上最嚴厲的光伏管理政策。在此不再贅述，有感興趣的朋友，可以看以前的文章：
《補貼再下調(diào)？祝光伏行業(yè)早日成人，過青年節(jié)！》
《由政策回歸市場，光伏行業(yè)即將成年！》
“531”政策已經(jīng)過去兩年多。很多行業(yè)人現(xiàn)在回頭看，會用更加客觀的視角，認為政策利大于弊。當時，政策出臺確實對行業(yè)是個非常大的打擊；但也在客觀上促進了行業(yè)快速進入平價時代，加速了行業(yè)的進步。讓光伏行業(yè)實現(xiàn)了鳳凰涅槃。
六、全國性競價——2019年、2020年
經(jīng)歷了2018年的531政策之后，2019年5月30日，國家能源局正式下發(fā)了《2019年光伏發(fā)電建設管理工作方案》，2020年完全沿用該管理方案。
該政策在之前的省內(nèi)競價、領跑者競價經(jīng)驗的基礎上，為了在補貼限定的情況下，實現(xiàn)最大規(guī)模的裝機量，保障行業(yè)的發(fā)展，實行了“全國性競價”。
該政策的基本框架就是“六定原則”，如下圖所示。
在該管理框架下，光伏項目要想獲得補貼資格，需要經(jīng)過省內(nèi)篩選之后，參與全國性競價，具體流程如下圖所示。
全國性競價效果非常顯著，項目實際獲得的補貼，在標桿電價的基礎上出現(xiàn)了大幅的下降。根據(jù)國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，項目電價的平均降幅為7分/度電左右，2019、2020年的競價項目，每年可以節(jié)省40多億的補貼資金，20年下來將節(jié)省近1000億元。
七、省內(nèi)批復平價項目——2021年以后
毫無疑問，2021年光伏行業(yè)將進入全面去補貼時代。（戶用項目或有補貼）
目前，對無補貼平價上網(wǎng)光伏項目的管理，一直參照2019年1月9日，國家發(fā)改委 國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號） 文件。
由于平價上網(wǎng)項目不需要補貼，國家不需要控制補貼總額度，因此，管理權限再次被下放到各?。ㄊ】梢韵路诺降厥?，但授權不授責），國家僅僅做一個通報（合法性、享受特殊政策的證明），如下圖所示。
在該文件中，對于2019年、2020年兩年開工的光伏項目，給予了8項優(yōu)惠政策。
在國家能源局公示的2019、2020年兩年的平價上網(wǎng)項目名單中，光伏總規(guī)模高達47.8GW，遠遠超過了風電，如下表所示
八、結語
與其他任何的發(fā)電形式相比，
光伏行業(yè)發(fā)展特別迅速。新增裝機增長快，成本下降快。
牽涉的利益相關方類型最多。從大型央企、國企，到上市民營企業(yè)，在小型民營企業(yè)，再到戶用自然人。
項目應用場景最多?；哪娬尽⑥r(nóng)光互補電站、漁光互補電站、山地電站、屋頂電站、建筑相結合電站.....
因此，管理起來難度也最大。我們的管理者，在不斷積累經(jīng)驗，提高管理水平，為光伏行業(yè)穩(wěn)步、健康的發(fā)展保駕護航！
