在電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度
葉 澤
（東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，長沙理工大學電價研究中心 ）
總結2002年以來我國電力體制（市場）改革走過的路程和取得的成績，有些人會有這樣的感觸：一直在努力，卻沒有直接和顯著的成就。為什么出現(xiàn)這種結果？我認為與我國電力體制（市場）改革的方法欠科學有關。我們強調(diào)體制改革和市場建設本身，卻沒有清醒地認識到這些只是手段、工具和路徑，改革的目標和任務是提高資源配置效率，沒有確立一套科學的方法建構手段與目標之間的邏輯關系，結果在一定程度上造成了為“改革”而“改革”的現(xiàn)象。成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，簡稱CBA）是一種將項目成本和收益進行量化并以貨幣價值的形式進行衡量，從而對項目成本和收益進行比較，為政策制定者選擇最優(yōu)方案提供決策信息的經(jīng)濟評價方法，在國外公共政策分析包括電力體制改革中普遍采用。當前我國電力體制改革應該積極建立成本收益分析制度，在對現(xiàn)有體制（市場）改革方案和相關政策進行評價的基礎上，進一步理清思路，系統(tǒng)開展深化改革和配套改革。
一、為什么要建立成本收益分析制度
1.電力體制（市場）改革應獲取更大凈利益
電力體制（市場）改革應以提高電力企業(yè)生產(chǎn)效率和社會福利為目標，手段主要是體制改革與市場機制改革，成本收益分析有利于明確和強化電力體制（市場）改革的目標與手段之間的關系。國外電力體制（市場）改革都有清晰的目標，雖然不完全是經(jīng)濟目標，但是，目標都非常具體和有針對性，這也為國外電力體制（市場）改革開展成本收益分析奠定了基礎。比如英國電力改革分三個階段，每個階段都有清晰的目標，第一階段的目標是徹底解決政府直接經(jīng)營電力的財務負擔并開始建立競爭性市場，具體措施是結構重組、私有化和電力庫。改革的成本收益分析容易完成和理解。2002年電改“5號文”文件除提出了改革的總體目標外，還提出了具體任務：“實施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實行競價上網(wǎng)，建立電力市場運行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實行新的電價機制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價標準，形成激勵清潔電源發(fā)展的新機制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨家購買電力的格局；繼續(xù)推進農(nóng)村電力管理體制的改革?！逼渲凶钪匾膮^(qū)域電力市場建設任務試點暫停后至今，沒有經(jīng)過成本收益分析。
2.目前我國電力體制（市場）改革中相對忽視成本和收益分析
目前我國電力體制（市場）改革存在由于成本收益不夠明確，手段目標邏輯關系不清晰影響深化改革和配套改革的問題。比如增量配電改革，不同主體經(jīng)營究竟會產(chǎn)生哪些成本和收益？新投資主體經(jīng)營的凈收益是否大于現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的凈收益？應用成本收益分析可以得出有關結論，為增量配電改革提供充分的決策建議。
二、成本收益分析方法及其應用
1.成本收益分析的主要內(nèi)容
成本收益分析是通過全面比較一個公共項目或一項公共政策的全部成本和收益，在判斷凈收益大小或“收益／成本率”及社會公共福利的基礎上評估項目或政策實施價值的經(jīng)濟決策方法。成本收益分析廣泛運用于政府公共決策和管理中，以使公共項目投資實現(xiàn)最大效益，提升全社會的公共福利。
成本收益分析方法有三個特點：第一，研究視角上強調(diào)政府視角，突出公共福利最大化目標，而不是個體效用最大化和（或）企業(yè)利潤最大化目標。第二，研究對象上往往涉及非市場價值問題。比如用戶自主選擇售電主體所產(chǎn)生的“客戶至上”的主觀價值計量問題。第三，計量單位上為了核算凈收益，一般要求使用統(tǒng)一的貨幣計量單位，這給有些成本和收益的計量帶來了困難。
成本收益分析方法本身也存在局限和不足。第一，難以考慮間接或二級市場影響。成本收益分析一般只計算直接的成本與收益，而因素之間相互影響是綜合的，有直接的，也有間接的，有單向的，也有雙向的。第二，難以量化不確定性因素的影響。有些因素充滿不確定性，其成本或收益依賴太多的情景，實際定量計算中只能以簡化或者典型情景作為計算依據(jù)。第三，忽略了分配效應和公平性。成本收益分析只關注財政資金的使用效率，不考慮財政支出產(chǎn)生的分配效應或公平性，可能會導致對公共項目或政策的成本與收益的低估或高估，這是成本收益分析方法受到批評的主要原因之一。
2.新西蘭電力局運用成本收益分析評估輸電定價方法的案例分析
新西蘭電力局（New Zealand Electricity Authority）從2009年開始對輸電定價方法(Transmission Pricing Methodology，簡稱TPM)進行全方位審查，發(fā)現(xiàn)該方法會導致電網(wǎng)投資和用戶消費低效，不具有可持續(xù)性。2019年6月提出一項新的輸電定價方法，取消了原來輸電收費體系中的地區(qū)同時高峰（regional coincident peak demand）收費和高壓直流（high voltage direct current)收費，同時補充基于收益的收費和剩余收費兩種新的收費形式。新的TPM是否能夠真正解決當前電力市場運行低效問題，新西蘭電力局在新政策正式發(fā)布實施前，對新的TPM運用CBA進行了評估。
新西蘭電力局針對新TPM于2019年7月和2020年4月進行了兩次成本收益分析。CBA以現(xiàn)有政策為基準線，估算了新TPM方案所產(chǎn)生的6項成本和6項收益變化的中值及變化范圍，并計算了相應的凈收益值，如表1所示，表中數(shù)據(jù)為各種估值的中位數(shù)，括號內(nèi)數(shù)據(jù)為估值的最小與最大值。有關結果表明，不管主觀要素還是客觀要素，也不管不同主體采用不同方法對不同成本要素和收益要素的估值存在多大差異，對政策進行成本與收益的價值評估是可行的。實際上，比評估結果更重要的是，CBA加深了政府對政策的全面把握，也利于政策批準后的有效執(zhí)行。
三、當前我國電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度的政策建議
電力工業(yè)作為資本密集的重要基礎產(chǎn)業(yè)，任何改革或政策產(chǎn)生的成本收益變化及其相對結果都會對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響，應該進行定量的成本收益分析。這是我國電力體制（市場）改革的教訓之一，也是國外公共事業(yè)改革和管理的成功經(jīng)驗，必須吸取和借鑒。
1.對擬出臺的電力體制（市場）改革方案或政策建立成本收益預評估制度
目前我國電力體制（市場）改革由中央和省兩級政府協(xié)調(diào)組織實施，中央政府制定總體方案和宏觀政策，省級政府結合本省實際，制定具體實施及配套措施。建議由國家能源局負責制定，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局和財政部共同發(fā)文，在國家和省兩個層面上建立新的電力體制（市場）改革方案及配套政策的應用CBA方法的預評估制度。評估的內(nèi)容主要是新方案或配套政策的成本、收益及凈收益的大小及范圍。規(guī)定只有具有凈收益大于零或收益成本率大于規(guī)定值的方案或政策，才可以向有關單位征求意見，提交中央或省級政府研究決策，而且要將成本收益分析報告作為征求意見和政府研究決策的重要依據(jù)。
2.建立電力體制（市場）改革的成本收益年評價報告制度
針對目前我國電力體制（市場）改革的成本收益分析相對薄弱的問題，在目前各省相關工作總結檢查和報告有關規(guī)定的基礎上，建議國家能源局在上面的文件中同時提出建立全國和各省電力體制（市場）改革的成本收益年評價報告制度，同時，由國家能源局及其地方派出機構具體負責編寫全國和各省兩個層面上的電力體制（市場）改革的成本收益分析的年度報告。年度報告可以按統(tǒng)一的內(nèi)容和格式編寫，計算當年各項電力體制（市場）改革和配套政策的成本收益的具體項目和數(shù)量大小，根據(jù)計算結果對各項改革或政策的有效性提出評價意見和建議。年度報告向政府相關部門報送，有選擇性地向社會公開。年度報告制度可作為電力體制（市場）改革的一種配套政策，一方面對相關利益主體產(chǎn)生一定的約束力，另一方面也為下一步改革和配套政策執(zhí)行與完善提供重要依據(jù)。
3.以成本收益分析為基礎推進專項改革和配套政策制定
除輸配電價改革外，2015年“9號文”文件提出的其他專項改革都還沒有完成，有些進展還不順利。如果運用成本收益分析方法探討專項改革進展不順利的原因，不難發(fā)現(xiàn)，主要是因為有些專項改革的凈收益不大甚至不能確定有正的凈收益。以增量配電改革為例，在并不排除現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)的前提下，由不同投資主體獨立投資、經(jīng)營和核算的增量配電改革的凈收益相比于由現(xiàn)行兩大電網(wǎng)企業(yè)一體化投資經(jīng)營的凈收益可以肯定是只小不大，增量配電改革不順利可能還有其它原因，但經(jīng)濟理性是主要原因。
4.以成本收益分析為手段構建中國特色電力體制（市場）
我國電力體制（市場）改革一直參照國外模式進行。2002年“5號文”提出的方案借鑒了英國模式，以建設區(qū)域發(fā)電側市場為中心，2015年“9號文”文件提出的方案借鑒了美國經(jīng)驗，尊重各省改革自主權，以零售市場包括現(xiàn)貨市場建設為中心。反映國情的中國電力體制（市場）究竟應該如何構建？成本收益分析可以為我們尋找思路。目前，至少有兩項體制（市場）改革顯得尤其重要：一是以消除省間壁壘為體制條件的跨省跨區(qū)市場建設。資源與市場嚴重不對稱是我國國情，目前跨省跨區(qū)交易整體上還是建立在省間余缺調(diào)劑的基礎上，沒有建立在區(qū)域甚至全國資源與市場一體化的基礎上，后者明顯有更大的凈收益。二是以取消雙軌制為市場條件的省內(nèi)統(tǒng)一市場建設。計劃電量或價格與市場電量或價格同時并存的“雙軌制”已經(jīng)開始發(fā)生內(nèi)在沖突，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使計劃機制和市場機制作用同時都受到限制。比如現(xiàn)貨市場價格上限該高不高，價格下限該低不低，或者分時電價中峰谷價差比太小，導致各省最大負荷不斷刷新的同時，最大負荷的年利用小時卻不斷降低，如95%以上尖峰負荷的年持續(xù)時間只有幾十小時，電網(wǎng)運行經(jīng)濟性甚至安全可靠性不斷降低。如果對不同的價格上下限或峰谷價差比進行成本收益分析，充分反映成本的更大差距的上下限價差或峰谷價差無疑具有更大的凈收益。當然，成本收益分析沒有考慮分配效應，可以制定配套政策對公平性進行調(diào)整，但是，不能把效率與公平性混合起來，這也就是我所強調(diào)的中國特色。
本文得到教育部人文社科重點研究基地重大項目“競爭政策對電力產(chǎn)業(yè)的適用性與難點問題研究”（18JJD790001）資助
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年8月14日第32期
