作為降電價(jià)重要舉措和第三方重點(diǎn)督察目標(biāo)，2018年國(guó)家發(fā)改委曾連續(xù)三次發(fā)文要求清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)行為，2019年國(guó)務(wù)院督查組也對(duì)轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)開(kāi)展查訪，均說(shuō)明轉(zhuǎn)供電加價(jià)有關(guān)問(wèn)題不僅重大，而且還應(yīng)長(zhǎng)期跟蹤落實(shí)，文中揭示了轉(zhuǎn)供電及轉(zhuǎn)供電加價(jià)現(xiàn)狀，探討了轉(zhuǎn)供電加價(jià)是否違規(guī)的法理依據(jù)，深入分析了轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)動(dòng)機(jī)及影響，提出了清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)的具體措施。
轉(zhuǎn)供電加價(jià)問(wèn)題研究
張超
國(guó)網(wǎng)能源院財(cái)會(huì)與審計(jì)研究所
作為降電價(jià)重要舉措和第三方重點(diǎn)督察目標(biāo)，2018年國(guó)家發(fā)改委曾連續(xù)三次發(fā)文要求清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)行為，2019年國(guó)務(wù)院督查組也對(duì)轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)開(kāi)展查訪，均說(shuō)明轉(zhuǎn)供電加價(jià)有關(guān)問(wèn)題不僅重大，而且還應(yīng)長(zhǎng)期跟蹤落實(shí)。
1、轉(zhuǎn)供電及轉(zhuǎn)供電加價(jià)現(xiàn)狀
配電網(wǎng)投資不足和用戶需求多樣化是產(chǎn)生轉(zhuǎn)供電行為的兩個(gè)主要原因。在我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的缺電時(shí)期，由于國(guó)家缺少投資資金以及“重發(fā)輕供不管用”問(wèn)題嚴(yán)重，除電網(wǎng)企業(yè)以外的社會(huì)資本為解決自身用電問(wèn)題投建配電設(shè)施，并順帶向周邊其他用戶供電，成為轉(zhuǎn)供電的最初狀態(tài)。
隨著現(xiàn)代電力工業(yè)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，盡管輸電網(wǎng)絡(luò)得到長(zhǎng)足發(fā)展，“三供一業(yè)”分離、農(nóng)村電網(wǎng)改造、“三到戶”管理以及“兩電分離”等措施也解決了部分存量轉(zhuǎn)供電問(wèn)題，但配電網(wǎng)發(fā)展始終沒(méi)能趕上日漸豐富的用電需求，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象呈現(xiàn)出規(guī)?；⒘闵⒒l(fā)展趨勢(shì)。
轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量多、覆蓋范圍廣，轉(zhuǎn)供電加價(jià)亂象叢生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)用戶側(cè)配電網(wǎng)轉(zhuǎn)供電主體超過(guò)40萬(wàn)個(gè)，涉及被轉(zhuǎn)供用戶3000多萬(wàn)戶。轉(zhuǎn)供電區(qū)域包括但不限于：產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體與寫字樓、中小型商業(yè)賣場(chǎng)、商業(yè)街及沿街商鋪、老企業(yè)、自建配電網(wǎng)、商住一體小區(qū)與老舊居民區(qū)等。
轉(zhuǎn)供電主體普遍存在將配電設(shè)施投入、維護(hù)、線損、公攤電費(fèi)等成本變相向轉(zhuǎn)供戶分?jǐn)偟默F(xiàn)象，加價(jià)幅度在40%到90%不等，個(gè)別甚至達(dá)到200%。地區(qū)性抽樣結(jié)果顯示，超過(guò)92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價(jià)超過(guò)1.00元/千瓦時(shí)，有的甚至高達(dá)2.30元/千瓦時(shí)。
2、轉(zhuǎn)供電加價(jià)是否違規(guī)的法理分析
經(jīng)過(guò)供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電才合規(guī)，但現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)是否經(jīng)過(guò)委托有所放松。2015年修訂的《電力法》和2016年修訂的《電力供應(yīng)與使用條例》對(duì)主體提供供電服務(wù)的資格有嚴(yán)格界定。
《電力法》第二十五條明確“供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電”，并要求持《供電營(yíng)業(yè)許可證》開(kāi)展供電服務(wù)。
《電力供應(yīng)與使用條例》第二十條則規(guī)定，“在公用供電設(shè)施未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)可以委托有供電能力的單位就近供電。非經(jīng)供電企業(yè)委托，任何單位不得擅自向外供電”。
現(xiàn)行有效的《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》第十四條則明確，“用戶不得自行轉(zhuǎn)供電。在公用供電設(shè)施尚未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉(zhuǎn)供電力”。
可見(jiàn)，從適用法律法規(guī)上判斷，未經(jīng)供電企業(yè)委托的轉(zhuǎn)供電是違規(guī)行為，而在此基礎(chǔ)上的加價(jià)行為也肯定違規(guī)。現(xiàn)實(shí)操作中，由于我國(guó)轉(zhuǎn)供電需求量早已突破可“逐一委托”的規(guī)模，也就默認(rèn)了未經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)委托就存在的轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象。
轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)是指在“電價(jià)”上的加價(jià)，而不是其他加價(jià)形式。《電力法》第四十四條規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行”。《電力供應(yīng)與使用條例》第二十七條規(guī)定，“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置的記錄，向用戶計(jì)收電費(fèi)”。即《電力法》與《電力供應(yīng)與使用條例》要求電費(fèi)按照國(guó)家核準(zhǔn)電價(jià)計(jì)收，不得在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用（法律法規(guī)另有規(guī)定除外）。
《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》第十四條則規(guī)定，“轉(zhuǎn)供區(qū)域內(nèi)用戶，視同供電企業(yè)的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權(quán)利，其一切用電事宜按直供戶的規(guī)定辦理”，“被轉(zhuǎn)供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應(yīng)由供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，不得攤?cè)氡晦D(zhuǎn)供戶用電量中”。
2018年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕500號(hào)）也要求，“商業(yè)綜合體等經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過(guò)租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)??！?
因此法律法規(guī)已經(jīng)明確轉(zhuǎn)供電中的“電價(jià)”是不允許被加價(jià)的，但轉(zhuǎn)供電中的其他成本可以通過(guò)“協(xié)商”加價(jià)解決。
3、轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)動(dòng)機(jī)及影響分析
彌補(bǔ)轉(zhuǎn)供電成本和獲取超額利潤(rùn)是轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價(jià)的兩類主要?jiǎng)訖C(jī)。由于國(guó)家沒(méi)有嚴(yán)格管制，再加上轉(zhuǎn)供電主體大多沒(méi)有足夠的計(jì)量、測(cè)算能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)供電和公用電中的電能成本、線損成本、運(yùn)維折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用都被打包計(jì)入轉(zhuǎn)供電加價(jià)中，形成“成本黑箱”。轉(zhuǎn)供電主體此舉的首要目的是通過(guò)加價(jià)形式回收上述部分成本或全部成本。下表列式了打包計(jì)入轉(zhuǎn)供電加價(jià)的主要成本：
表 轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)涉及成本
由于所涉及的成本不夠透明，一些轉(zhuǎn)供電主體會(huì)同時(shí)在轉(zhuǎn)供電加價(jià)和物業(yè)管理費(fèi)（我國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》及物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法明確規(guī)定，物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的日常運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)通過(guò)物業(yè)費(fèi)收取。）中重復(fù)收取有關(guān)費(fèi)用，另一些轉(zhuǎn)供電主體則大幅提高加價(jià)水平甚至利用“加價(jià)折扣”作為營(yíng)銷手段，以獲得超額利潤(rùn)。
地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，98%的轉(zhuǎn)供電主體沒(méi)有進(jìn)行過(guò)電價(jià)電費(fèi)測(cè)算，收費(fèi)基本上都是估算出來(lái)的，70%的轉(zhuǎn)供電主體通過(guò)電費(fèi)違規(guī)加價(jià)獲得收益。轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)成為普遍現(xiàn)象將造成一系列不利影響：
一是國(guó)家降電價(jià)紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留，使終端用戶缺少用能成本降低的獲得感。目前電網(wǎng)企業(yè)直供的一般工商業(yè)用戶享受到了國(guó)家降價(jià)紅利，但地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，80%的轉(zhuǎn)供電主體沒(méi)有宣傳政府的降電價(jià)政策，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒(méi)有降價(jià)措施，大部分降價(jià)紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留沒(méi)有落實(shí)到終端用戶。
二是轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)將麻痹被轉(zhuǎn)供戶用電行為，不利于電力市場(chǎng)化理念推廣和分時(shí)電價(jià)政策執(zhí)行，對(duì)提高電能利用效率形成阻礙。轉(zhuǎn)供電主體普遍按照單一電價(jià)形式轉(zhuǎn)供，其自主定價(jià)導(dǎo)致沒(méi)有動(dòng)力優(yōu)化和引導(dǎo)轉(zhuǎn)供區(qū)內(nèi)被轉(zhuǎn)供戶用電行為。特別是目前正處于全面放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性行業(yè)電量、推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵階段，鼓勵(lì)售電側(cè)用戶主動(dòng)參與電力市場(chǎng)化交易已然成為至關(guān)重要的一環(huán)，如不打破轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)這一“藩籬”，從根本上解放中小工商業(yè)用戶束縛，不利于構(gòu)筑電力市場(chǎng)發(fā)展的用戶基礎(chǔ)。此外，轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價(jià)也難以充分發(fā)揮分時(shí)電價(jià)政策優(yōu)化峰谷負(fù)荷的作用，有礙于進(jìn)一步提高電能利用效率。
4、清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電加價(jià)的具體措施分析
一是推進(jìn)“一戶一表”改造，以直供電代替轉(zhuǎn)供電。國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)文件要求，對(duì)于具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,電網(wǎng)企業(yè)要增強(qiáng)責(zé)任感，主動(dòng)服務(wù),加大改造力度實(shí)現(xiàn)直接供電，相關(guān)改造成本納入輸配電成本適時(shí)疏導(dǎo)。
需要注意的是，產(chǎn)權(quán)不明晰可能導(dǎo)致“一戶一表”改造產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。某些轉(zhuǎn)供電區(qū)域只存在轉(zhuǎn)供電主體單一產(chǎn)權(quán)，內(nèi)部沒(méi)有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，“一戶一表”改造應(yīng)由轉(zhuǎn)供電主體提出申請(qǐng)并承擔(dān)相應(yīng)改造費(fèi)用；擁有單一產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)供電主體也可以選擇將產(chǎn)權(quán)移交電網(wǎng)企業(yè)，此時(shí)的改造成本才可納入輸配電成本疏導(dǎo)。但也有些轉(zhuǎn)供電區(qū)域產(chǎn)權(quán)分散在多個(gè)主體間，屬于公共產(chǎn)權(quán)，這種情況下電網(wǎng)企業(yè)需要確定申請(qǐng)改造或產(chǎn)權(quán)移交的多個(gè)主體有全部產(chǎn)權(quán)，否則將產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。
二是區(qū)分轉(zhuǎn)供電主體、被轉(zhuǎn)供戶類型，針對(duì)性采取措施規(guī)范加價(jià)行為。不具備改造為“一戶一表”條件的電力用戶,可綜合考慮轉(zhuǎn)供電主體特征、被轉(zhuǎn)供戶經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的電費(fèi)敏感度，采取針對(duì)性措施規(guī)范加價(jià)行為：
①對(duì)于配電資產(chǎn)規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)改制為增量配電網(wǎng)，完善配電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，執(zhí)行政府規(guī)定的配電價(jià)格；
②對(duì)于居民小區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電主體，可采用委托或購(gòu)買服務(wù)等方式將運(yùn)營(yíng)權(quán)交給具備供電許可資質(zhì)的專業(yè)公司，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)正常的供電運(yùn)行、設(shè)備維護(hù)工作，成熟后可以參與電力市場(chǎng)交易；
③對(duì)處于電費(fèi)敏感度較高的行業(yè)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先委托有能力的主體實(shí)施轉(zhuǎn)供電，并依據(jù)《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》簽訂協(xié)議，加強(qiáng)轉(zhuǎn)供電指導(dǎo)，規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為。
三是重視轉(zhuǎn)供電主體成本回收需求，對(duì)不同成本制定疏導(dǎo)措施。
①只要轉(zhuǎn)供電主體向各終端用戶收取的電費(fèi)總和不超過(guò)其向電網(wǎng)企業(yè)繳納的電費(fèi)，線損及公用電電能成本可作為轉(zhuǎn)供電“電價(jià)”的加價(jià)部分，但需要單獨(dú)列示并說(shuō)明；
②可區(qū)分轉(zhuǎn)供電和公用電的，轉(zhuǎn)供電電能按分表電量直接回收，公用電電能和總線損分?jǐn)偦厥眨渌杀景凑沼秒娏糠謹(jǐn)傊两K端用戶納入租金、物業(yè)費(fèi)或服務(wù)費(fèi)回收；
③可區(qū)分線損的，在上述基礎(chǔ)上僅對(duì)轉(zhuǎn)供電線損分?jǐn)偦厥眨秒婋娔芗熬€損連同其他成本納入租金、物業(yè)費(fèi)或服務(wù)費(fèi)回收；
④對(duì)于經(jīng)營(yíng)困難、資金墊付壓力較大的轉(zhuǎn)供電主體，電網(wǎng)企業(yè)合理調(diào)整電費(fèi)清繳期限，盡量實(shí)現(xiàn)被轉(zhuǎn)供戶繳齊電費(fèi)后再由轉(zhuǎn)供電主體匯總繳納，以減少通過(guò)加價(jià)回收財(cái)務(wù)成本；
⑤已簽訂租金、物業(yè)服務(wù)合同條款的，可在電網(wǎng)企業(yè)協(xié)調(diào)下簽訂租金、物業(yè)服務(wù)調(diào)整的補(bǔ)充協(xié)議，否則在電網(wǎng)企業(yè)有權(quán)收回轉(zhuǎn)供電委托。
圖 對(duì)成本回收形式的建議
四是同步加強(qiáng)電價(jià)政策宣傳和普法宣傳，提升規(guī)范轉(zhuǎn)供意識(shí)。一方面，大量被轉(zhuǎn)供戶對(duì)電費(fèi)的敏感性不強(qiáng)，也缺乏基本的電價(jià)知識(shí)，甚至不了解近兩年降低一般工商業(yè)電價(jià)措施，需要當(dāng)?shù)卣?、電網(wǎng)企業(yè)以及轉(zhuǎn)供電主體加大電價(jià)政策宣傳力度。另一方面，部分轉(zhuǎn)供電主體主觀上對(duì)清理規(guī)范要求有抵觸心理，存在拒不執(zhí)行、百般阻撓的現(xiàn)象，在工作中也需要加大合規(guī)轉(zhuǎn)供電、合理加價(jià)的普法宣傳，提升遵紀(jì)守法意識(shí)。
五是完善相關(guān)法律或出臺(tái)專門規(guī)章，為規(guī)范轉(zhuǎn)供電及加價(jià)行為提供保障。按照前文分析，現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度很難起到完整規(guī)范轉(zhuǎn)供電行為的作用。部分條款是多年以前出臺(tái)的，電力工業(yè)快速發(fā)展后，這些條款再難適應(yīng)如今現(xiàn)狀。例如轉(zhuǎn)供電行為是否合法合規(guī)的問(wèn)題，政府要求是一套，但現(xiàn)實(shí)中的操作又是另一套。因此需要完善相關(guān)法律法規(guī)，或出臺(tái)專門的轉(zhuǎn)供電制度，實(shí)事求是界定轉(zhuǎn)供電主體合法身份，對(duì)計(jì)提公用設(shè)施線損、運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定，約束隨意定價(jià)行為。
例如，黑龍江省發(fā)改委出臺(tái)《轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)電費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)政策指南》、山東省發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于完善轉(zhuǎn)供電電價(jià)政策的通知（征求意見(jiàn)稿）》就在清理規(guī)范中得到應(yīng)用。
專家介紹
張超，博士，主要從事電價(jià)制度與機(jī)制、公司財(cái)務(wù)與資本市場(chǎng)研究。承擔(dān)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電網(wǎng)公司各類課題十余項(xiàng)，獲得“薛暮橋價(jià)格研究獎(jiǎng)”、中國(guó)電力創(chuàng)新獎(jiǎng)等數(shù)十項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，在《金融研究》《南開(kāi)管理評(píng)論》《會(huì)計(jì)研究》《中國(guó)電力》等雜志公開(kāi)發(fā)表學(xué)術(shù)論文十余篇，出版?zhèn)€人專著1部。
團(tuán)隊(duì)簡(jiǎn)介：國(guó)網(wǎng)能源院財(cái)會(huì)與審計(jì)研究所（以下簡(jiǎn)稱財(cái)審所）成立于2009年10月，主要負(fù)責(zé)能源電力價(jià)格研究、體制機(jī)制改革和監(jiān)管研究、企業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)管理研究、資本運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制研究、金融發(fā)展研究等。財(cái)審所積極推動(dòng)開(kāi)放、共享的研究交流活動(dòng)，先后與英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFGEM、英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司、英國(guó)巴斯大學(xué)、劍橋大學(xué)、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)社科院等機(jī)構(gòu)和專家建立常態(tài)化交流機(jī)制。
財(cái)審所下設(shè)財(cái)會(huì)與審計(jì)研究室、電力與能源價(jià)格研究室、金融研究室，現(xiàn)有員工29名，專業(yè)覆蓋電氣工程及其自動(dòng)化、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、金融、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等，平均年齡35歲，其中博士19人，具有高級(jí)職稱16人，公司領(lǐng)軍專家人才1人，專家人才2人，是一只新老結(jié)合、富有朝氣、勇于創(chuàng)新的團(tuán)隊(duì)。財(cái)審所研究成果曾多次獲得各類獎(jiǎng)項(xiàng)，其中，中國(guó)電力科學(xué)獎(jiǎng)技術(shù)獎(jiǎng)及電力創(chuàng)新獎(jiǎng)10項(xiàng)、能源創(chuàng)新獎(jiǎng)3項(xiàng)、薛暮橋價(jià)格研究獎(jiǎng)5項(xiàng)、國(guó)網(wǎng)公司科技進(jìn)步獎(jiǎng)24項(xiàng)等；發(fā)表內(nèi)參專報(bào)近百篇，獲得公司領(lǐng)導(dǎo)肯定；研究團(tuán)隊(duì)曾獲得“國(guó)家電網(wǎng)有限公司電網(wǎng)先鋒黨支部”、“國(guó)網(wǎng)能源院先進(jìn)黨支部”、“課題攻關(guān)黨員先鋒團(tuán)隊(duì)”等稱號(hào)。
