“煤改電”是實現(xiàn)清潔供暖的舉措之一。在過去幾年中，政府部門通過財政補貼、價格優(yōu)惠等多種手段推進清潔供暖改造，北方地區(qū)上千萬人口不再使用傳統(tǒng)的散煤取暖，為空氣治理做出了貢獻。“煤改電”涉及居民、政府、電力公司、施工改造企業(yè)多方，在推進過程中不乏糾紛，案例檢索顯示涉及“煤改電”的判決文書已有近千個。eo將刊登系列文章，介紹“煤改電”過程中出現(xiàn)的行政、民事和刑事案件，回溯“煤改電”中出現(xiàn)的問題，探討如何更好地保障各方權益，順利過冬。
北方工業(yè)大學能源法研究中心 陳興華 趙星
近幾年來，我國北方地區(qū)啟動大規(guī)模冬季清潔取暖工程?！懊焊碾姟睂Ω纳拼髿猸h(huán)境的效果有目共睹。以北京地區(qū)為例，根據(jù)北京市生態(tài)環(huán)境局2020年4月27日發(fā)布的《2019年北京市生態(tài)環(huán)境狀況公報》，北京市全年空氣質量達標天數(shù)為240天，比2013年增加64天；空氣重污染僅為4天，比2013年減少54天。
在推進“煤改電”工程實施的過程中，各級政府、企業(yè)、村委會、住戶等多方主體參與，難免引發(fā)各類法律糾紛。從無訟網(wǎng)輸入關鍵詞“煤改電”，顯示有960篇判決文書，其中行政案例約占9%，民事案例約占84%，刑事案例約占5%，其他主要為執(zhí)行類案例。從地域上來看，北京的案例占到了全部案例的94%，其他依次為河北、天津、河南、山西、遼寧等地。本文首先介紹“煤改電”涉及的行政案例。筆者從88篇案例中進行了篩選、分析，發(fā)現(xiàn)“煤改電”中行政相對人和行政機關發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
要求信息公開
“煤改電”行政訴訟中，以信息公開為案由的案例占到五分之一，反映出群眾對“煤改電”政策實施過程中各項信息的公開性和透明度有著很高的訴求。從已有案例來看，負責“煤改電”的相關職能部門基本能夠做到“有求必應”，即群眾要求進行信息公開的，能夠依法履職予以公開。之所以發(fā)生糾紛，是因為對于什么樣的信息能公開、什么樣的信息不適合公開等方面存在誤解和分歧。絕大部分案例均因原告提出的要求不合理而被法院判處敗訴。
任某某與天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會、天津市東麗區(qū)人民政府一案（（2018）津0110行初8號）中，原告為了解冬季取暖具體政策，于2017年10月15日向被告申請公開東麗區(qū)“煤改電”相關方案。被告作出《政府信息不予公開告知書》，以方案未送審、沒有印發(fā)為由不予公開，得到法院支持。
孫某某與北京市西城區(qū)人民政府、北京市西城區(qū)房屋土地經(jīng)營管理中心一案（（2017）京02行終1370號）中，原告向被告申請公開“2008年北京市西城區(qū)德勝門內(nèi)大街xxx號“煤改電”征收的房屋平米數(shù)和拆遷款”的信息。被告作了拆分處理，對煤改電工作中騰退的公房面積拆遷平米數(shù)予以告知，但以房屋拆遷款信息不屬于政府信息范圍，決定不予公開，得到法院支持。
不過，也有原告獲得支持的案例。徐某某與北京市房山區(qū)人民政府一案（（2019）京0111行初440號）中，原告為獲取“務滋村煤改電設備安裝明細表（包含每戶采暖面積、設備大小型號）”申請信息公開。被告以原告申請公開的信息涉及他人財產(chǎn)狀況等個人隱私信息、經(jīng)征求意見村民也不同意公開為由，告知原告不予公開。法院認為，被告應對相關材料進行調查、裁量，區(qū)分決定是否公開，從而判決被告對原告的申請重新處理。
對沒有納入“煤改電”范圍有異議
實踐中，“煤改電”一般以基層人民政府為責任主體開展實施。由于“煤改電”政策惠及的人群構成復雜、情況千差萬別，所以在實踐中難免有因為對政策文件中的“煤改電”資格條件理解不同導致的糾紛。無訟網(wǎng)統(tǒng)計顯示，這類案件占全部行政案件約五分之一。通過對此類案例進行比對分析發(fā)現(xiàn)，法院基本上均以兩類理由駁回原告起訴：現(xiàn)有證據(jù)無法證明原告符合“煤改電”資格條件，或被告不具有“煤改電”法定職責。
李某某與北京市海淀區(qū)蘇家坨鎮(zhèn)人民政府一案（2018京01行終811號）中，原告先后通過信訪、行政復議、行政訴訟等渠道，提出其作為職工在1998年改制時接收的供銷社應當納入“煤改電”工程，稱由于政策已經(jīng)不允許燃煤采暖，如果不進行“煤改電”，其在冬季將面臨很大的困難。法院認為，按照海淀區(qū)相關政策文件，“煤改電”戶內(nèi)設施設備的政策補貼針對的是有效宅基地。被告提交相關證據(jù)顯示，應享受“煤改電”政策的住戶未包含供銷社；而原告則未提供充分證據(jù)證明供銷社所占用土地系有效宅基地。故法院對原告的訴求未予支持。
張某某與北京市海淀區(qū)人民政府一案（（2019）京行終706號）中，原告申請被告履行法定職責，對其位于北京市海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)六里屯村895號的住宅進行“煤改電”。法院認為，按照海淀區(qū)相關政策文件，各街鎮(zhèn)是本轄區(qū)“無煤化”工作推進實施的主責單位，負責組織實施本縣區(qū)“無煤化”工作。海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)系其轄區(qū)“無煤化”工作的責任主體，故被告不具有履行原告所申請事項的法定職責。
對沒有享受到“煤改電”優(yōu)惠電價有異議
能夠享受到優(yōu)惠電價，是很多主體愿意配合開展“煤改電”工作的一個重要條件。各地也會制定措施、辦法，開展享受優(yōu)惠電價的認定工作。實際執(zhí)行中，往往會有主體不符合享受優(yōu)惠電價的條件，職能部門不予認定，由此產(chǎn)生糾紛。
通化晟坤熱力有限公司訴吉林省能源局、吉林省財政廳一案（（2019）吉0104行初75號）中，原告按文件要求將兩處鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式居民小區(qū)燃煤鍋爐供熱改造為電鍋爐清潔能源供熱，但之后沒有獲批獎補資金，遂訴上法庭。法院審理后認為，原告的清潔取暖改造建設項目未能在規(guī)定的2018年供暖期前改造完畢，雖申報了項目材料，經(jīng)被告組織的專家評審，該項目熱指標偏低，未通過審核；整改后又因已不滿足在規(guī)定時間前竣工并投入使用的申報條件。故，被告不予審批并無不妥。
對政府開展“煤改電”工作方式有質疑
筆者研讀案例時發(fā)現(xiàn)，有些案例從實質上看是群眾對基層政府“煤改電”進行監(jiān)督，雖然基本都是敗訴結局，但是也為政府工作敲響了警鐘。
馬某某、何某某與北京市海淀區(qū)人民政府清華園街道辦事處一案（（2017）京0108行初596號、（2017）京01行終829號、（2018）京行申2號）中，原告認為作為基層人民政府的被告在2017年“煤改電”工程中理應充分聽取居民意見，制定“煤改電”工作計劃并予以公開。然而，“煤改電”工程開始之后，被告采用違法違規(guī)的控制手段，有目的地控制信息，搞暗箱操作，具體包括：未將宣傳手冊發(fā)放入戶；操縱招標，將最佳方案“集中供暖”排除在外，只保留“蓄熱磚式電暖氣取暖”一種方式，且很多群眾并不知曉招標會；不公開工作計劃和負責人姓名等。故訴請法院確認被告“煤改電”前期工程的違法違規(guī)操作并采取措施補救。該案歷經(jīng)一審、二審和再審，均判定原告敗訴。一審的判決理由為“煤改電”工作系非強制性的行政指導行為。二審則認為被告行為未對原告權利義務產(chǎn)生實際影響；再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書中維持了二審觀點。
“煤改電”工作的定性及職責部門的確定問題
在上述質疑政府“煤改電”工作方式的案例中，法院的判決理由涉及到對“煤改電”工作的定性問題。有些法院認為該項工作不是具體行政行為，不具可訴性；有些法院則認為該項工作具有可訴性。訴訟實踐中，究竟哪個部門才是“煤改電”的職責部門，不同法院的觀點也存在著差異。
經(jīng)筆者研讀多篇判決書，大部分法院認為基層人民政府是“煤改電”的責任主體。如前述張某某與北京市海淀區(qū)人民政府一案中，法院判決書特意引用了（2017）京01行終545號行政判決書，明確指出西北旺鎮(zhèn)而非海淀區(qū)人民政府系其轄區(qū)“無煤化”工作的責任主體，具有進行“無煤化”改造的職責。但也有數(shù)篇判決書明確指出基層人民政府不是“煤改電”的責任主體。在多名行政相對人與北京市房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)人民政府有關要求履行“煤改電”職責的糾紛中，法院認為，市政管理行政部門主管本市供熱采暖管理工作，區(qū)縣市政管理行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的供熱采暖管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處配合市政管理行政部門做好本轄區(qū)內(nèi)的供熱采暖管理工作。據(jù)此，被告作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并非保障冬季取暖工作的主管部門，原告上述請求事項不屬于被告的行政職責范圍。
結語
總體而言，“煤改電”工程是治理空氣污染的有效途徑，也讓千家萬戶居民實現(xiàn)了“清潔取暖”，改善了居家環(huán)境。但在實施過程中應更加注重執(zhí)行細節(jié)。從上述的案例中，我們能夠總結出一些經(jīng)驗：
第一，讓政府信息公開工作更加透明化。在“煤改電”行政訴訟案例中，涉及政府信息公開的比重較大，可見民眾對政府信息的公開性和透明性訴求很高。信息公開既是對政府依法行政的要求，也對政策實施效果至關重要。“煤改電”工作中，什么樣的信息能公開、什么樣的信息不適合公開、如何公開以及公開的方式和范圍等，政府均應及時納入具體實施方案中，同時加強對工作人員政務公開的培訓和考核。政府信息公開越透明越有利于減少潛在矛盾，有利于各項工程的推進。
第二，“煤改電”實施方案的制定應當充分聽取利益相關者的意見?！懊焊碾姟北臼且粋€相關方能夠共贏的工程，然而，在整個政策實施過程中，還存在著很多矛盾隱患。上述相關案例顯示，一方面有基層實施部門宣傳不夠或進行消息封鎖，導致居民對政策不了解，缺乏公眾參與；另一方面也有政策制定部門對居民實際情況了解不夠，導致相關政府部門（街道辦、居委會以及其他施工方）臨時、倉促執(zhí)行政策。因此，基層政府在擬定方案的時候要充分聽取民眾意見，從源頭避免糾紛。
第三，宣傳政策邊界。在“煤改電”工程推進中，民眾更加關注自身利益是否符合政策，比如自家的房屋有沒有納入“煤改電”范圍，有沒有享受到“煤改電”優(yōu)惠電價？職能部門應對政策適用范圍、標準制定更為詳盡的實施辦法，切實做好認定工作，同時也將哪些不具備享受政策的主體、限制條件向行政相對人講明白、理清楚。政府還應當多做宣傳、分享案例，讓民眾提前知道自身情況和哪些政策規(guī)定不符合，避免矛盾糾紛。
第四，案件本身的定性及職責部門確定問題。“煤改電”是“政策行為”還是“行政行為”，是否具有可訴性？“煤改電”的責任主體究竟是市政府、區(qū)政府還是基層人民政府，或者是市政主管部門？司法實踐中，不同法院有不同的判斷。筆者認為，“煤改電”屬于政府出臺的一項惠民政策，在推進“煤改電”工程實施過程中體現(xiàn)了行政行為的屬性，理應具有可訴性。基層人民政府具體推進、執(zhí)行該政策，應當是責任主體。在司法實踐當中，簡單以“政策行為不屬于行政訴訟案件的審理范圍”為由認定不符合法定起訴條件，值得商榷。同時，針對責任主體問題，建議最高院對“煤改電”案例進行整理、分析，發(fā)布指導案例，統(tǒng)一裁判標準，防止出現(xiàn)同案不同判。
