作為本輪電改的新生事物，增量配電肩負(fù)著提升電網(wǎng)業(yè)務(wù)效率的重任。近年來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局先后下發(fā)20余份文件力推增量配電改革進(jìn)程。其中，增量配電改革試點(diǎn)項(xiàng)目成為改革的重要切入口和抓手。數(shù)據(jù)顯示，2016年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局前后共批復(fù)了4批增量配電改革試點(diǎn)項(xiàng)目，總數(shù)已高達(dá)404個(gè)。
在電改和混改“雙重光環(huán)”加持下，試點(diǎn)雖然引來(lái)各路資本躍躍欲試，但試點(diǎn)項(xiàng)目落地卻并不順利。在推行已近4年的首批105個(gè)試點(diǎn)中，就有12個(gè)項(xiàng)目迄今仍未確定業(yè)主、23個(gè)確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域、28個(gè)已完成前置程序但仍未開工建設(shè)。與此同時(shí)，各方關(guān)于配電價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)地位認(rèn)定等政策與規(guī)則爭(zhēng)議不斷，一度被“萬(wàn)億藍(lán)?！蔽馁Y本也漸漸失去熱情，甚至有業(yè)內(nèi)人士稱：“難道增量配電改革要熱熱鬧鬧開場(chǎng)，冷冷清清收?qǐng)觯俊?
究竟哪里出了問題？
（文丨本報(bào)記者 盧彬 實(shí)習(xí)記者 趙紫原）
成本難覆蓋，項(xiàng)目生存狀況惡劣
增量配電網(wǎng)原則上是指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))等區(qū)域電網(wǎng)。增量配電除完全新建的項(xiàng)目之外，也包括大量原先的存量用戶網(wǎng)，天津泰達(dá)電力有限公司的增量配電項(xiàng)目即是由這種存量網(wǎng)“轉(zhuǎn)正”而來(lái)，并作為第一批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目之一，于2018年成功申領(lǐng)了電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）。
“2019年公司代理32家企業(yè)首次以獨(dú)立售電公司身份參與電力市場(chǎng)化交易，為客戶節(jié)省電費(fèi)支出4000萬(wàn)元，真正把改革紅利釋放給終端用戶，但是由于輸配電價(jià)差僅為0.028元，根本不足以覆蓋成本?！痹摴鞠嚓P(guān)負(fù)責(zé)人指出，“輸配電價(jià)是配電網(wǎng)公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，不能覆蓋成本，勢(shì)必影響增量配電網(wǎng)企業(yè)的生存問題?！?
“日子很難過(guò)。以前還好，現(xiàn)在越來(lái)越虧。”華東地區(qū)同樣存量“轉(zhuǎn)正”的某增量配電項(xiàng)目業(yè)主方某說(shuō)，“目前，我們與省級(jí)電網(wǎng)之間仍采用躉售結(jié)算，經(jīng)歷一般工商業(yè)電價(jià)連續(xù)降低之后，出現(xiàn)購(gòu)銷價(jià)格倒掛問題?！?
不同于上述兩家由存量“轉(zhuǎn)正”企業(yè)的先易后難，對(duì)于純?cè)隽颗潆娋W(wǎng)而言，項(xiàng)目甫一開始就面臨著價(jià)格和成本的巨大壓力。
2019年4月，華北能源監(jiān)管局聯(lián)合中國(guó)能源研究會(huì)中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心印發(fā)的《京津冀增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)調(diào)研報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）顯示，以現(xiàn)行定價(jià)方式運(yùn)行的增量配電企業(yè)難以獲得合理收益。
據(jù)了解，大部分省區(qū)直接將省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)之間的價(jià)差作為配電價(jià)格的上限。以《報(bào)告》中河北省目前執(zhí)行的輸配電價(jià)為例，一般工商業(yè)用戶110千伏和1千伏價(jià)差為0.03元/千瓦時(shí)，220千伏和110千伏價(jià)差為 0.005 元/千瓦時(shí)，上述兩個(gè)價(jià)差即為相關(guān)增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目所能獲得的價(jià)格“天花板”。經(jīng)《報(bào)告》測(cè)算，0.005元/千瓦時(shí)收益最多可以抵消110千伏電網(wǎng)的線損，諸如電網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、人員工資等剛性成本的覆蓋則無(wú)從談起。
標(biāo)準(zhǔn)欠考量，配電定價(jià)機(jī)制缺位
不同地區(qū)的增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，為何都面臨著相似的價(jià)格問題？
2017年底，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確“準(zhǔn)許成本加合理收益”是增量配電網(wǎng)定價(jià)方式的基礎(chǔ)。隨后的兩年多時(shí)間里，部分省區(qū)據(jù)此相繼出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐呐潆妰r(jià)格機(jī)制。
記者了解到，在各地已出臺(tái)的配電價(jià)格機(jī)制中，除了個(gè)別地區(qū)明確選擇“準(zhǔn)許收入法”外，大部分省區(qū)直接將省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)之間的價(jià)差作為配電價(jià)格的上限。
在北京先見能源咨詢有限公司副總裁沈賢義看來(lái)，各地目前并未考慮配電價(jià)格的形成機(jī)制。“省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)間的價(jià)差，只是一個(gè)邊界約束，根本不能算作一種定價(jià)方法,對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義?！?
沈賢義告訴記者，要將價(jià)差作為配電價(jià)格的上限需要一個(gè)前提條件，那就是電壓等級(jí)間的價(jià)差需要反映實(shí)際成本。然而，由于電壓等級(jí)間存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)電壓等級(jí)間價(jià)差普遍過(guò)低，這個(gè)前提條件在大部分省區(qū)都得不到滿足。
北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光舉例說(shuō)，假設(shè)平均輸配電成本為0.15元/千瓦時(shí)，220千伏及以上真實(shí)的輸電成本為0.05元/千瓦時(shí)，10千伏配電成本為0.25元/千瓦時(shí)，增量配電所獲輸配電價(jià)差為0.20元/千瓦時(shí)；在高電壓補(bǔ)貼低電壓0.08元/千瓦時(shí)的情況下，220千伏輸電費(fèi)變成0.13元/千瓦時(shí)，10千伏配電費(fèi)變成0.17元/千瓦時(shí)，220千伏到10千伏的輸配電價(jià)差減少為0.04元/千瓦時(shí)?！敖徊嫜a(bǔ)貼導(dǎo)致輸配電價(jià)格變化，在輸、配不分的情況下，可以由經(jīng)營(yíng)輸配電業(yè)務(wù)的省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部收支調(diào)整，‘肉爛在鍋里’；但在輸、配分開核算的情況下，價(jià)差縮小意味著能夠獲得的配電費(fèi)也會(huì)減少。”
針對(duì)輸配電價(jià)銜接問題，《意見》提出，不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)?！暗@個(gè)解決方案基本上不具備可操作性，這幾年還沒有任何一個(gè)省區(qū)據(jù)此對(duì)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)作出調(diào)整?！鄙蛸t義說(shuō)。
地位存爭(zhēng)議，配電網(wǎng)企業(yè)成“用戶”
除了缺少合理配電價(jià)格機(jī)制外，增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算問題也尤為突出，各方對(duì)于配電網(wǎng)企業(yè)市場(chǎng)地位的理解，也在業(yè)內(nèi)引發(fā)了廣泛爭(zhēng)論。
“現(xiàn)在很多地方都把增量配網(wǎng)當(dāng)成用戶對(duì)待，要求配電網(wǎng)企業(yè)按照電壓等級(jí)繳納價(jià)差。從權(quán)利義務(wù)匹配的角度來(lái)說(shuō)，這其實(shí)是非常不公平的?！闭故锕庹f(shuō)，配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商與電力用戶二者承擔(dān)的法律責(zé)任完全不同，“作為用戶，是要享受電網(wǎng)提供的服務(wù)；而配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)是要去投入設(shè)備、運(yùn)維隊(duì)伍，承擔(dān)保底供電，為用戶去提供服務(wù)的?！?
對(duì)于這一問題，《意見》明確，配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算電價(jià)，按現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)相應(yīng)電壓等級(jí)輸配電價(jià)執(zhí)行。展曙光認(rèn)為，這條政策正是導(dǎo)致了目前各地配電網(wǎng)市場(chǎng)地位“低下”的重要原因之一。
而同樣在此附件中，又明確提出“配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)具有平等的市場(chǎng)主體地位”。但多位受訪人士透露，配電網(wǎng)企業(yè)在結(jié)算中已經(jīng)被當(dāng)做電力用戶要求繳納價(jià)差，所謂平等地位，根本無(wú)從體現(xiàn)。
“目前增量配電項(xiàng)目的營(yíng)商環(huán)境和法律地位都不具備電網(wǎng)特征，最多也就是介于大用戶和轉(zhuǎn)供電之間，一邊要承擔(dān)社會(huì)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，一邊卻不具備正常運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的企業(yè)環(huán)境，這類配售電公司的運(yùn)營(yíng)難以為繼是可想而知的?！敝袊?guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心特約研究員彭立斌指出。
機(jī)制待理順，頂層設(shè)計(jì)亟待明確
“實(shí)際上，現(xiàn)在反映在價(jià)格方面的所有問題，都是機(jī)制設(shè)計(jì)上存在的問題。”某不愿具名的業(yè)內(nèi)專家直言，“比如說(shuō)，如何定位增量配電項(xiàng)目？地方政府就應(yīng)該將其直接看做是在自己行政區(qū)劃內(nèi)的另外一張電網(wǎng)，如果按照這個(gè)邏輯制定規(guī)則，許多問題就可以簡(jiǎn)化。”
“增量配電改革開啟后，一部分增量配電投資者看中的是配電網(wǎng)資源，及用戶資源背后潛在的售電等業(yè)務(wù)的盈利能力?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟指出，“從一開始的頂層設(shè)計(jì)上，其地位就沒有得到明確，這也導(dǎo)致各方對(duì)于增量配電改革的具體理解產(chǎn)生了差別?！?
華東電力設(shè)計(jì)院智慧能源室主任吳俊宏認(rèn)為，目前省級(jí)輸配電價(jià)難以反映各個(gè)電壓等級(jí)的真實(shí)成本，是目前增量配電價(jià)格機(jī)制難以形成的根源?！跋噍^于省級(jí)電網(wǎng)，對(duì)增量配網(wǎng)進(jìn)行成本監(jiān)審的優(yōu)勢(shì)在于，由于其規(guī)模相對(duì)較小，各類成本相對(duì)更加清晰。因此，現(xiàn)階段不妨將‘準(zhǔn)許成本加合理收益’優(yōu)先應(yīng)用于增量配電網(wǎng)?！?
“不同背景的投資者也有不同的出發(fā)點(diǎn)。有的人就拿它當(dāng)個(gè)副業(yè)，但也有的把身家性命都放在這了。”上述天津泰達(dá)電力有限公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，希望有關(guān)部門能夠更多地關(guān)心增量配電項(xiàng)目的發(fā)展，“現(xiàn)在不少項(xiàng)目已經(jīng)拿了‘出生證’，其生存空間也應(yīng)該得到保障。不然最后小孩子營(yíng)養(yǎng)不良，還是大人的責(zé)任。”
