建立事前審核投資再定價的監(jiān)管機制需要建立規(guī)范的投資審核制度，核心是制定科學的投資審核依據、方法、投資成本節(jié)約的激勵機制和投資偏差調整機制。本文研究了我國電網投資監(jiān)管政策存在的問題及英國、澳大利亞、美國等國對投資審核的國際經驗，針對我國目前改革情況提出在實踐中不斷完善投資監(jiān)管政策，構建完整的投資監(jiān)審體系、客觀公正的監(jiān)管政策、行之有效的監(jiān)管方法的啟示。
輸配電事前定價情況下投資監(jiān)管的國際經驗及啟示
執(zhí)筆人：李成仁、高效、尤培培
國網能源院財會與審計研究所
新一輪輸配電價改革建立了事前審核投資再定價的監(jiān)管機制。這種機制下，需要建立規(guī)范的投資審核制度，包括：制定科學的投資審核依據、方法、投資成本節(jié)約的激勵機制和投資偏差調整機制等?，F行政策文件對投資審核制度進行了一些規(guī)定，但在輸配電電價試點的實際情況中，投資審核仍然存在隨意性，約束機制和校核機制也不完善。因此，本文國際投資監(jiān)管的相關政策實踐和經驗進行總結和分析，提出對我國的啟示。
1、當前輸配電改革對投資監(jiān)審的政策及存在的問題
輸配電價改革將電網企業(yè)準許收入與電網資產掛鉤，建立事前審核投資再定價的監(jiān)管機制，這一機制從2014年深圳輸配電價改革試點開始引入。對輸配電投資監(jiān)管做出系統性規(guī)定的主要文件是《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)省級電網輸配電價定價辦法（試行）》的通知（發(fā)改價格[2016]2711號）（以下簡稱《本法》），有關規(guī)定主要包括：
一是投資的確定原則。新增輸配電投資應按照有權限的政府主管部門預測的、符合電力規(guī)劃的電網投資計劃，并根據固定資產投資增長應與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配的原則統籌核定。
二是投資約束機制。監(jiān)管周期新增輸配電資產增長與電量增長、負荷增長、供電可靠性提升的偏差部分，相關輸配電資產產生的折舊費、運行維護費可以暫不計入該監(jiān)管周期輸配電價。
三是電網投資定期校核機制。電網企業(yè)應定期向省級政府價格主管部門上報輸配電投資規(guī)劃完成進度及情況。當電網企業(yè)實際投資額低于監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減。當電網企業(yè)實際投資額超過監(jiān)管周期規(guī)劃新增輸配電固定資產投資額時，差額投資對應的準許收入不再上調。
四是投資調整機制。文件規(guī)定，監(jiān)管周期內遇有國家重大政策調整、發(fā)生重大自然災害、不可抗力等因素造成的成本重大變化，電網企業(yè)可以建議政府價格主管部門對準許收入和輸配電價作適當調整。一般理解，這里的“成本”應該包含投資。
結合當前各輸配電價試點單位的實際操作情況，仔細分析這些投資監(jiān)管的規(guī)定，將會發(fā)現存在以下問題：
一是對于如何確定投資有原則性規(guī)定，但缺乏可操作性。事實上，這種原則性規(guī)定，理論上只能確定投資項目，即量的因素。按照文件，新增輸配電投資要符合“有權限的政府主管部門預測的、符合電力規(guī)劃的電網投資計劃”，且還“應與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配”。這里存在的問題：首先是我們沒有這樣可以利用的“電網投資計劃”。從我國現有的實踐來看，政府部門主導與電網投資相關的規(guī)劃，主要是電力投資規(guī)劃，比如最近公布的《電力“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》，在這樣規(guī)劃中，既沒有專門的電網規(guī)劃，更沒有電網投資規(guī)劃的內容，而且，這種電力規(guī)劃發(fā)布時間還常常延期（最近發(fā)布的時間已經是“十三五”的第二年了），并且沒有滾動調整，也不能滿足投資監(jiān)審的需要。其次，新增輸配電投資雖然明確“應與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配”，但什么情況才是匹配，缺乏具體的執(zhí)行標準，在實際中也難以操作。在這種條件下，要確定監(jiān)管期間哪些項目要建設，建設到何種程度便存在問題。
二是缺乏必要的投資核定方法，不能合理審核投資，可能影響電網的健康發(fā)展。輸配電價制定過程中對新增投資審核，是我國面臨的一個新問題，是我國從2014年深圳開始的新一輪輸配電價改革引入事前定價機制，才出現的問題，我們以前沒有經驗。當前試點單位投資審核，為了降低輸配電價水平而壓降投資時有存在，這種投資審核的隨意性，將不利于電網的健康發(fā)展，有可能對經濟社會的健康發(fā)展造成不利影響。
三是投資約束機制和定期校核機制規(guī)定不合理，起不到應有的作用，甚至起到不好的作用。對于投資約束機制，如果監(jiān)管周期新增輸配電資產增長高于電量增長、負荷增長、供電可靠性提升的偏差部分，其相關輸配電資產產生的折舊費、運行維護費可以暫不計入該監(jiān)管周期輸配電價，僅是投資核定原則的另一種翻版的說法，沒有其他任何實質意義；但如果情況相反，監(jiān)管周期新增輸配電資產低于電量增長、負荷增長、供電可靠性提升的偏差部分，理論上就不是相關輸配電資產產生的折舊費、運行維護費不計入該監(jiān)管周期輸配電價的問題，而是要求電網企業(yè)加大投資滿足需求的問題。投資定期校核機制，原本是要預防電網企業(yè)虛報投資，但實際上根本不能解決這個問題。電網企業(yè)實際投資應該按照政府部門審核后的規(guī)劃投資進行，實際投資與審核后的規(guī)劃投資的差異，根本與審核前電網企業(yè)申報的規(guī)劃投資無關，顯然這樣一種機制根本就不能解決虛報投資的問題。更糟糕的是，如果嚴格執(zhí)行該條款，甚至還存在某些情況下可能損害電網企業(yè)或用戶利益的問題。由于實際投資與審核后的規(guī)劃投資存在差異將普遍存在，其原因既可能是規(guī)劃投資核定不合理，也可能是實際投資超支或節(jié)約所造成，這種情況下這樣一種單向約束機制，顯然對電網企業(yè)不公平；而且，造成這種差異的原因還有可能是某種合理原因導致項目取消或增加所造成，這種情況下的單向調整機制，就既有可能損害電網企業(yè)，又有可能損害用戶利益，比如由于某種原因導致項目取消，理應相應準許收入全部扣除，扣除70%實際損害了消費者利益，反之，如果因某種原因導致新增項目，則理應相應提高準許收入，不這樣做，則顯然損害的是電網企業(yè)利益。
2、輸配電投資監(jiān)管國際經驗
（1）制定明確的監(jiān)管目標，作為投資必要性審核依據
英國注重從滿足總體績效評價標準來確定投資?？冃гu價指標包括用戶滿意度、安全和可靠性、普遍服務、接入公平性、創(chuàng)新能力等內容（如表1）。監(jiān)管機構確定績效標準后，要求電網公司在投資審核階段提出和績效標準相適應的投資計劃，電網公司需在投資計劃中，定量論證滿足績效的投資額度和方式的合理性，選擇最優(yōu)的投資方案，監(jiān)管機構根據論證質量對投資計劃進行核定。這種制度設計使得投資規(guī)劃的制定和審核都以長期的運營績效要求為根據，有據可循。
表1 配電和輸電評價指標表
（2）采用多種成本評估方法，作為投資合理性審核的手段
英國投資評估有一個嚴格的評估流程和一套評估方法：
投資評估時間歷時30個月，經過4個階段。其中，第一階段為3-6個月，電網企業(yè)完成管制期內的業(yè)務發(fā)展計劃編制。第二階段在第12個月內完成，燃氣電力管制辦公室（Ofgem，Office of gas and electricity markets）將對電網企業(yè)提交的業(yè)務發(fā)展計劃進行評估。第三階段在第18-21個月內完成，Ofgem將對需要對修改后的業(yè)務發(fā)展計劃實施評估。如果電網企業(yè)業(yè)務發(fā)展計劃詳細且依據充足，將納入快速審核程序，直接進入到第四階段。第四階段將在第30個月內完成，Ofgem將提出價格管制方案，同時電網企業(yè)要決定是否接受最終方案。
Ofgem依據電網企業(yè)提供的材料，按照業(yè)務發(fā)展計劃的質量、上一監(jiān)管期經營業(yè)績和業(yè)務計劃標尺競爭結果三種標準，把公司分成A、B、C三類。針對A類公司，僅對其業(yè)務發(fā)展計劃進行一般性審核，然后進入監(jiān)管最后評估階段四。對于B類公司，則需要對其業(yè)務發(fā)展計劃進行比較嚴格的審核。對于C類公司，則需要對其業(yè)務發(fā)展計劃進行最嚴格的審核，例如派出工程專家詳細審核其投資計劃的合理性，同時，針對該公司過去未能滿足運營績效指標及與其它公司相比效率較低的領域進行調研。通過嚴格審查有助于Ofgem調減該類公司基本收入需求。B類和C類公司，將仔細修改其業(yè)務發(fā)展計劃，然后進入監(jiān)管評估階段三。
對B類和C類公司成本有效性評價基于Ofgem的工具包。工具包含有多種評價方法，將根據具體情況組合使用。例如，審核力度不斷增強的評價工具包括：特定投資計劃的評估、業(yè)務計劃依據與假設條件評估、標尺競爭比較、國際標尺競爭比較、單位成本費用標尺競爭比較、資產改造類項目的全工程評價、基于資產全壽命周期的評價工具等。
在澳大利亞，注重于具體項目選擇的合理性評估。為此，澳大利亞對輸、配電都專門制定了相應的監(jiān)管投資測試制度，要求電網企業(yè)除了國家監(jiān)管委員會規(guī)定豁免的情況外，對一定規(guī)模以上的投資項目都要進行定量成本效益分析的審核制度。首先，電網企業(yè)需要比較達到同一目標的多種方案，將建電網項目與建電源、需求側管理等替代方案進行比較綜合論證電網項目的必要性。然后，按照提高可靠性和提高輸電能力等不同的績效目標對項目進行分類，分別進行成本效益分析。最后，按照凈經濟效益現值最大原則來確定最優(yōu)項目。凈經濟效益可正可負，對于滿足負荷需求的電網項目，凈經濟效益為正；對于僅為提高可靠性的電網項目，凈經濟效益可能為負值。輸電線路監(jiān)管投資測試（RIT-T，Regulatory investment test for transmission）制度于2010年8月頒布實施；輸電線路監(jiān)管投資測試（RIT-D，Regulatory investment test for distribution）制度于2013年8月頒布實施。
（3）制定投資調整機制，應對投資不確定性
不確定性監(jiān)管機制是指在監(jiān)管期期內由于電網企業(yè)不可控制的原因而導致的實際投資額與批復的計劃投資額存在差額，從而要對電網企業(yè)的收入進行調整的機制，而變化的投資狀況也將反映到下一監(jiān)管期的期初監(jiān)管資產中。不確定性調整機制為企業(yè)在監(jiān)管期內的計劃外投資需求提供了必要的靈活性，也為監(jiān)管機構考核企業(yè)的在監(jiān)管期初所申報的投資額的真實性與有效性提供了激勵手段。
在英國，為應對不確定性投資，涉及兩類調整機制，一是按事先確定的規(guī)則自動確定準許收入調整額度，主要是業(yè)務活動量（如接入網絡數量）變化、特定業(yè)務取消等因素引起的準許收入調整；二是針對可能發(fā)生的事項通過申請對準許收入進行調整，如用戶負荷超過某一特定標準引起的費用增加、計劃外的風電接入系統引起網絡加強成本增加等；三是事后的準許收入調整，需要在下一管制周期回收的成本費用如管制機構確認的某項業(yè)務需要全額補償且有效發(fā)生的費用支出，以及管制機構確認的無法通過競爭標尺比較的新業(yè)務活動產生的成本費用。
在菲律賓，《2003-2027年輸電過網費制定規(guī)則》（RTWR）對其輸電費核定的基本方法論做出規(guī)定，其中明確指出在監(jiān)管期內發(fā)生的、合理的計劃外投資應在下一監(jiān)管期納入監(jiān)管資產。這一機制下菲律賓國家電網公司（NGCP）能夠積極應對監(jiān)管期中所遇到的必須增加計劃外資本投資的情況。在2010-2015監(jiān)管期間，菲律賓能監(jiān)會（ERC）要求加快呂宋島和棉蘭老島的新建電源的投產速度，而NGCP為輸送新增電源所需的擴容投資也相應增加，如果沒有上述機制保護，NGCP將難以在不損害自身財務狀況的同時及時完成必要的計劃外投資。
（4）制定投資偏差激勵機制，實現效益共享和風險共擔
投資效率激勵機制，一方面是為電網企業(yè)節(jié)約投資成本提供了有力的激勵，另一方面也在項目出現不可預期的超支（決算額超出預算額）的情形下對電網企業(yè)提供足夠保護。
在英國，對實際和計劃的投資成本偏差的激勵，是結合電網企業(yè)的信息質量設計的，也稱為信息質量激勵機制（IQI，information quality incentive）。該機制將使電網企業(yè)獲得額外的財務獎勵，以激勵其投入更多時間和資源提供高質量的業(yè)務發(fā)展計劃及相關信息。同時，促使電網企業(yè)在8年的管制期內，不斷依據新的信息和環(huán)境變化找出最佳方式調整其運營策略，以較低成本實現管制目標。按照管制規(guī)定，IQI比率等于企業(yè)在其商業(yè)計劃書里提交的資本支出計劃與經燃氣電力管制辦公室（Ofgem）核算的資本需求的比率，反映被監(jiān)管企業(yè)與監(jiān)管機構對資本支出預估之間的差距。一般來說，企業(yè)在商業(yè)計劃書里提交的資本支出計劃要大于Ofgem核算的資本需求。IQI比率越低，則企業(yè)的計劃與Ofgem的核定值（等于75%Ofgem核算的資本需求+25%企業(yè)在商業(yè)計劃書里提交的資本支出計劃需求)越接近。電網企業(yè)將因IQI比率不同，而獲得不同的財務獎勵系數。財務獎勵系數隨著電網企業(yè)預測水平的提高而提高。在一個管制期內，如果給定電網公司財務獎勵系數是40%，其實際成本與核定的成本相比，節(jié)約的40%留給公司，超支部分的40%由其自身承擔；節(jié)約或超支部分的60%將在下一監(jiān)管周期通過降低或提高網絡價格來實現。
在葡萄牙，監(jiān)管機構通過事后調整機制對本監(jiān)管期內電網企業(yè)的投資額節(jié)約情況進行考核與獎勵，以激勵企業(yè)以最優(yōu)的成本完成必要的電網投資。對于監(jiān)管期初所批復的投資項目，如決算投資額低于預算投資額，電網企業(yè)能夠分享其中的收益并取得額外監(jiān)管回報，具體如表2所示。
表2 葡萄牙對電網投資額完成情況的獎懲措施
按α=10%考慮，如某一投資項目的決算投資額（實際CAPEX）是預算投資額（參考CAPEX）的90%-110%之間，按照決算投資額與預算投資額的平均值計入監(jiān)管資產（RAB），因此節(jié)約（超支）金額的50%將成為電網企業(yè)的獎勵（懲罰），同時該部分投資額可在基礎回報率的基礎上額外享受1.5%的監(jiān)管回報；如決算投資額低于預算投資額的90%，可按照決算投資額的105%計入監(jiān)管資產，同時該部分投資額可在基礎回報率的基礎上額外享受1.5%的監(jiān)管回報；如決算投資額超出預算投資額的110%，項目可按照實際投資額計入監(jiān)管資產，但將無法享受額外回報。
3、主要啟示
（1）構建完整的投資監(jiān)審體系是做好投資監(jiān)管的重要基礎
投資監(jiān)管的目的，在于以合理投資滿足經濟社會發(fā)展的需要，并能保證投資能夠得到合理補償。對于采用事前定價工作，一個良好的投資監(jiān)管體系，包括四個方面的內容：一是滿足投資必要性審核的監(jiān)管目標；二是合理確定投資額度的程序和方法；三是處理不確定事項的投資調整機制；四是促進電網企業(yè)提高投資效率、實現效益共享、風險共擔的激勵機制。保證投資監(jiān)審工作到位，這四個方面相輔相成，需要協調配合。
（2）客觀、公正的監(jiān)管政策是保證投資監(jiān)管順利執(zhí)行的關鍵
綜觀各國投資監(jiān)管制度，都以客觀、公正為前提。比如英國現行監(jiān)管模式以是否滿足明確的績效評價標準作為確定規(guī)劃的工程量，以及采用多種、而不是一種方法，更不是主觀確定項目投資額度，都從客觀上對保證投資核定的合理性奠定了基礎；多種形式、多種條件下的不確定性調整機制，既客觀保證了用戶的利益，也保障了電網企業(yè)；雙向調整的激勵機制，客觀上體現了風險共擔的精神，既有利于提高電網企業(yè)努力降低成本的積極性，也有利于保護電網企業(yè)由于某些客觀原因沒能有效控制投資所增加的風險。正是這樣的機制，才能使投資監(jiān)審政策能夠在一種和諧的氛圍中得到順利執(zhí)行，保證執(zhí)行效果。我國可逐步推行投資計劃偏差激勵機制，一是投資成本節(jié)省或超支額度在公司和用戶之間分攤，二是建立包括自然災害等應急投資項目及政府指定性項目在內的計劃外投資偏差調整機制，事前規(guī)定能夠納入調整的事項，在監(jiān)管期發(fā)生該事項則自動觸發(fā)調整機制，相關準許收入調整額納入下一年調整。
（3）投資監(jiān)管政策需要在實際中不斷完善和發(fā)展
與其他所有的監(jiān)管政策一樣，投資監(jiān)管政策也是在實踐中不斷發(fā)展和完善的。比如在英國，在原來價格上限管制模式下，以嚴格控制價格增長為目標的投資監(jiān)管，改變?yōu)槟壳耙詽M足用戶滿意度、安全和可靠性、普遍服務、接入公平性、創(chuàng)新能力等多重業(yè)績評價指標的投資監(jiān)管就是一種完善，結合電網企業(yè)的信息質量的投資成本偏差激勵機制又是另一種創(chuàng)新和完善。我國輸配電新增投資監(jiān)管問題，是新一輪輸配電價改革引入事前定價機制，才出現的新問題，有關政策不完善和存在問題，有其客觀原因，也正因為如此，更需要在實踐中加以改進和完善。如可逐步完善投資審核和服務績效關聯機制，明確績效內容和標準，將用戶滿意度、安全和可靠性、普遍服務、跨區(qū)輸送能力等統籌納入考核指標，并考慮各省級電網的地域差異、隨著監(jiān)管期實際執(zhí)行情況調整指標類型及水平。
（4）投資監(jiān)管政策執(zhí)行需要有充分的時間保障
為了保證監(jiān)管到位，一個合理的時間安排是非常必要的。在英國，針對一個8年監(jiān)管期的投資審核所擁有的時間是30個月；在菲律賓，針對5年的監(jiān)管周期，投資審核所擁有的時間是21個月。而在我國，針對一個3年的監(jiān)管周期，投資審核擁有的時間一般只有6個月。在這樣的時間內，電網企業(yè)既難以提供全面、細致的材料，監(jiān)管者也沒有足夠的時間詳細監(jiān)審，特別在當前我們還沒有任何類似經驗情況下，是難以做出客觀、公正的投資審核的。我國可在監(jiān)管期開始前一年或更早時間啟動投資審核工作，政府規(guī)劃、電價監(jiān)管、成本監(jiān)審等多個相關政府部門及發(fā)電、電網企業(yè)多方合作，以求投資審核更加精確。
4、結論
輸配電投資監(jiān)審是新一輪輸配電價改革采用事前定價的一個重要內容，為適應這種改革，我國制定了相關投資監(jiān)管政策，但顯然不夠完善，實踐中甚至還存在核定的隨意性。在這方面，有許多國際經驗可供我們借鑒，一是需要在實踐中不斷健全我們的監(jiān)管體系，二是要不斷改進我們的監(jiān)管方法，三是要保證政策的客觀性和公正性，四是要嚴格執(zhí)行落實，才能實現以合理的投資滿足電網發(fā)展的需要，促進經濟社會健康發(fā)展。
專家介紹
李成仁，碩士，注冊咨詢工程師，國網能源院財會與審計研究所所長。長期從事電價設計及研究、電力項目技術經濟研究等方面的研究工作，負責承擔完成了百多項課題研究任務，獲得中國電力科學技術獎、電力工業(yè)部科學技術進步獎、國家能源局軟科學研究獎、薛暮橋價格研究獎、中國電力工業(yè)協會管理創(chuàng)新獎、國家電網公司科技進步獎等多個獎項，在期刊、雜志、報紙上發(fā)表有關電力能源價格、電力企業(yè)管理、需求側管理等方面的研究分析論文20余篇。
高效，博士，高級工程師，國網能源院財會與審計研究所研究員。主要從事能源電力價格等領域研究工作，獲得中國電力科學技術獎、薛暮橋價格研究獎、中國能源研究會能源創(chuàng)新獎等多項獎勵，在期刊、雜志、報紙上發(fā)表多篇電力能源價格相關論文，參與編寫《輸配電價理論與實務》、《國際能源與電力價格分析報告》等書籍。
尤培培，國網能源院財會與審計研究所主任經濟師。主持開展了輸配電價、可再生能源價格、電價交叉補貼、抽水蓄能電站發(fā)展模式相關內容的多項國家發(fā)改委、能源局和國家電網公司科技項目，獲得中國電力科學技術獎、國家能源局軟科學研究獎、薛暮橋價格研究獎、國家電網公司科技進步等多項獎勵，在期刊、雜志、報紙上發(fā)表有關電力能源價格方面的研究分析論文20余篇；參與出版《輸配電價理論與實務》、《電價理論與實務叢書》、《國際能源與電力價格分析報告》的編寫，申請10余項專利。
團隊簡介：國網能源院財會與審計研究所（以下簡稱財審所）成立于2009年10月，主要負責能源電力價格研究、體制機制改革和監(jiān)管研究、企業(yè)財務與會計管理研究、資本運營管理機制研究、金融發(fā)展研究等。財審所積極推動開放、共享的研究交流活動，先后與英國監(jiān)管機構OFGEM、英國國家電網公司、英國巴斯大學、劍橋大學、國家財政部、國家能源局、國家發(fā)改委、中國社科院等機構和專家建立常態(tài)化交流機制。
財審所下設財會與審計研究室、電力與能源價格研究室、金融研究室，現有員工29名，專業(yè)覆蓋電氣工程及其自動化、技術經濟、財務、金融、數學、計算機科學等，平均年齡35歲，其中博士19人，具有高級職稱16人，公司領軍專家人才1人，專家人才2人，是一只新老結合、富有朝氣、勇于創(chuàng)新的團隊。財審所研究成果曾多次獲得各類獎項，其中，中國電力科學獎技術獎及電力創(chuàng)新獎10項、能源創(chuàng)新獎3項、薛暮橋價格研究獎5項、國網公司科技進步獎24項等；發(fā)表內參專報近百篇，獲得公司領導肯定；研究團隊曾獲得“國家電網有限公司電網先鋒黨支部”、“國網能源院先進黨支部”、“課題攻關黨員先鋒團隊”等稱號。
