加拿大擁有豐富的油氣資源，目前是世界第五大天然氣生產(chǎn)國(guó)、第六大原油生產(chǎn)國(guó)、第三大水力生產(chǎn)國(guó)和第十大可再生能源發(fā)電商，在世界能源系統(tǒng)中占有重要地位。但加拿大能源行業(yè)發(fā)展面臨著一定的問(wèn)題，從中長(zhǎng)期來(lái)看，其能源生產(chǎn)前景不容樂(lè)觀。如何在能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間實(shí)現(xiàn)平衡，并通過(guò)制定更好的國(guó)家戰(zhàn)略和監(jiān)管政策幫助本國(guó)在全球能源轉(zhuǎn)型中取得成功，是加拿大需要慎重考慮的問(wèn)題。
能源產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展面臨挑戰(zhàn)
加拿大已探明的石油儲(chǔ)量約1790億桶，位居世界第三；已探明天然氣儲(chǔ)量約為2.2萬(wàn)億立方米，按照目前的開(kāi)采速度，可供開(kāi)采200年以上。根據(jù)加拿大有關(guān)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)出具的《加拿大能源未來(lái)（2019）：對(duì)2040年的能源供需預(yù)測(cè)》報(bào)告，未來(lái)20年，加拿大原油生產(chǎn)將增長(zhǎng)近50%，達(dá)到每天700萬(wàn)桶左右；而在液化天然氣出口增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)下，天然氣產(chǎn)量將增加30%。但從目前情況看，加拿大能源生產(chǎn)的中長(zhǎng)期發(fā)展面臨四大桎梏：開(kāi)采成本高且價(jià)格偏低、管道容量不足、能源出口市場(chǎng)單一和較大的溫室氣體減排壓力。
從原油儲(chǔ)備和開(kāi)采看，加拿大95%以上的原油儲(chǔ)備為油砂，開(kāi)采成本遠(yuǎn)高于中東石油每桶27美元的成本，甚至高于頁(yè)巖油每桶65美元的成本。2019年加拿大石油日產(chǎn)量為436萬(wàn)桶/天，而沙特阿拉伯、俄羅斯和美國(guó)日產(chǎn)超過(guò)1000萬(wàn)桶。
從油氣管道建設(shè)看，截至2020年2月，全球有近50000英里的石油和天然氣管道正在建設(shè)中，其中37000多英里在美國(guó)，占比約75％；而加拿大的份額則低于2000英里，僅占4％。加拿大通過(guò)管道出口的天然氣在全球市場(chǎng)所占的份額比例已經(jīng)從2014年的9.3％下降到2019年的8.4％；而同期美國(guó)的份額從2015年的5.1％上升到了2019年的8.8％，俄羅斯從20.4％上升到了23.2％。據(jù)估算，如果加拿大不能提高通過(guò)管道出口石油和天然氣的能力，從2023年起，該國(guó)政府和有關(guān)生產(chǎn)商每年由此遭受的收入損失將超過(guò)90億加元。
從能源貿(mào)易看，受獨(dú)特的地理位置、能源資源稟賦和產(chǎn)業(yè)政策影響，美國(guó)和加拿大形成了緊密的互供關(guān)系。加拿大90％以上的原油出口都是面對(duì)美國(guó)市場(chǎng)，而受油質(zhì)和管道容量影響，加拿大西部石油價(jià)格（WCS）只有美國(guó)原油價(jià)格的20%—50%。這意味著掌握加拿大油氣走勢(shì)的是美國(guó)買家，加拿大并未充分利用其能源資源。
從溫室氣體減排壓力看，盡管自2000年以來(lái)加拿大溫室氣體排放呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但由于化石燃料排放占到該國(guó)總排放的80％以上，加拿大面臨進(jìn)一步的減排壓力。新出臺(tái)的《2019年國(guó)家清單報(bào)告》顯示，2017—2018年，加拿大的溫室氣體排放增加了2％，僅實(shí)現(xiàn)了其承諾的2030年目標(biāo)（將國(guó)家排放量降低到2005年水平的30％）所需進(jìn)展的0.4％。
2020年5月，管理全球最大主權(quán)基金的挪威中央銀行投資管理公司（NBIM）宣布不再對(duì)加拿大四家大型油砂公司進(jìn)行投資，理由是這些石油公司每年的溫室氣體排放量過(guò)高。殼牌、康菲石油等知名國(guó)際投資商不斷減持加拿大油砂資產(chǎn)。當(dāng)前，全球都面臨著能源轉(zhuǎn)型問(wèn)題，有關(guān)變化要求加拿大油氣行業(yè)進(jìn)行策略調(diào)整。
制定政策框架以適應(yīng)新需要
2016年12月，加拿大發(fā)布了《泛加拿大清潔增長(zhǎng)與氣候變化框架》，該框架包含了橫跨該國(guó)全境和各經(jīng)濟(jì)部門的50多項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，旨在為地方能源氣候政策制定提供指南和參考。目前加拿大各省都據(jù)此制定了符合自身需要的氣候和能源戰(zhàn)略，包括艾伯塔?。ㄓ址Q阿爾伯塔?。┑臍夂蝾I(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃、薩斯喀徹溫省的氣候變化戰(zhàn)略、曼尼托巴省的氣候與綠色計(jì)劃、安大略省的減緩氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)法、魁北克省的2018—2023年總體規(guī)劃，以及西北地區(qū)2030能源戰(zhàn)略等。該框架主要涉及以下五方面的內(nèi)容。
第一，碳定價(jià)。這是該框架的核心，它要求各省靈活設(shè)計(jì)自身的定價(jià)系統(tǒng)，確保碳價(jià)從2018年的每噸10美元逐漸提升至2022年的每噸50美元。
第二，促進(jìn)可再生能源和清潔發(fā)電的發(fā)展。加拿大政府于2016年11月宣布將在2030年之前逐步淘汰所有傳統(tǒng)燃煤發(fā)電機(jī)組，并承諾投入1億美元用于智能電網(wǎng)的部署和演示。目前加拿大多數(shù)省已經(jīng)制定了清潔電力生產(chǎn)計(jì)劃，包括不列顛哥倫比亞省的新能源效率法規(guī)、艾伯塔省的可再生能源拍賣計(jì)劃、魁北克省的新能源政策和行動(dòng)計(jì)劃等。
第三，提升能效和實(shí)施零排放車輛（ZEV）研發(fā)戰(zhàn)略。2017年3月，加拿大政府發(fā)布了為實(shí)施重型車輛排放標(biāo)準(zhǔn)而修訂的法規(guī)草案，各省也紛紛啟動(dòng)清潔能源汽車激勵(lì)計(jì)劃。比如，魁北克省提出了確定零排放年輛標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)草案，并設(shè)定到2020年投放10萬(wàn)輛零排放車輛的目標(biāo)。
第四，增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力。加拿大政府啟動(dòng)“投資加拿大計(jì)劃”，向各省和地區(qū)提供92億加元，支持氣候適應(yīng)和復(fù)原力項(xiàng)目。此外，還有一項(xiàng)1635萬(wàn)美元的運(yùn)輸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃。
第五，支持清潔技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)品出口。加拿大政府專門撥款1450萬(wàn)美元用于制定清潔技術(shù)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，還特別列出《清潔技術(shù)表》，目標(biāo)是到2025年實(shí)現(xiàn)清潔技術(shù)行業(yè)的出口值增加兩倍，使其成為加拿大五大出口行業(yè)之一。
但在能源領(lǐng)域，與其他國(guó)家不同，加拿大確立的是一種隱性的競(jìng)爭(zhēng)性聯(lián)邦制度。各省以基本自主的方式制定自身能源政策，且對(duì)其境內(nèi)自然資源和電力具有憲法管轄權(quán)；聯(lián)邦政府對(duì)能源市場(chǎng)的管理主要體現(xiàn)在其對(duì)跨省和國(guó)際貿(mào)易與商業(yè)活動(dòng)（包括外國(guó)投資）、國(guó)際條約制定、稅收以及近海和邊境地區(qū)能源開(kāi)發(fā)的管轄。因此，從加拿大的法規(guī)體系來(lái)看，其對(duì)能源問(wèn)題的管轄較為分散。這種安排下，國(guó)家與省之間往往存在利益分歧和沖突，政策協(xié)調(diào)難度較大，也是加拿大缺乏統(tǒng)一的國(guó)家能源戰(zhàn)略、能源發(fā)展桎梏難以有效解決的根本原因。
著力平衡能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
美國(guó)的“頁(yè)巖革命”極大地改變了北美的能源格局，美國(guó)不僅是加拿大的最大客戶，也成了其最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。加拿大能源政策的不確定性以及原住民對(duì)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的持續(xù)反對(duì)，正威脅著加拿大在油氣領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，全球能源市場(chǎng)發(fā)生了重大變化，能源需求開(kāi)始向亞洲轉(zhuǎn)移，而地緣政治因素持續(xù)給能源市場(chǎng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)氣候變化引發(fā)全球決策者、投資者和企業(yè)的廣泛關(guān)注。降低石油市場(chǎng)的不確定性、持續(xù)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、促進(jìn)石油和天然氣出口市場(chǎng)的多元化、提升競(jìng)爭(zhēng)力、尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)，有望成為加拿大未來(lái)能源政策的著力點(diǎn)。
出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，降低短期不確定性風(fēng)險(xiǎn)。為支持受經(jīng)濟(jì)衰退影響最大的能源服務(wù)公司，加拿大政府已于2020年4月宣布向多個(gè)省份撥款，用于清理廢棄和“孤兒”油氣井，發(fā)展綠色能源項(xiàng)目。還設(shè)立了7.5億加元的減排基金，幫助解決部分石油公司所面臨的資金難題。加拿大商業(yè)發(fā)展銀行也出臺(tái)政策，向能源公司提供價(jià)值1500萬(wàn)至6000萬(wàn)加元的商業(yè)貸款。
持續(xù)推動(dòng)能源行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。未來(lái)加拿大政府的工作重點(diǎn)可能包括持續(xù)實(shí)施碳定價(jià)系統(tǒng)，制定和最終確定各種法規(guī)、政策和計(jì)劃，包括電網(wǎng)互聯(lián)、建筑規(guī)范和零排放車輛方面的合作戰(zhàn)略以及啟動(dòng)新計(jì)劃以支持適應(yīng)氣候變化，推動(dòng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快對(duì)清潔技術(shù)創(chuàng)新的參與并確保有效的清潔技術(shù)投資等。
增加管道基礎(chǔ)設(shè)施投資，讓市場(chǎng)渠道更加多元化。加拿大油氣行業(yè)發(fā)展能力的提升亟待政策支持，特別是需要將加拿大油氣市場(chǎng)轉(zhuǎn)移到美國(guó)之外的管道建設(shè)政策。加拿大總理特魯多已明確表示，希望盡快完成跨山管道擴(kuò)建項(xiàng)目，將原油和天然氣運(yùn)往美國(guó)以外的市場(chǎng)，為此將考慮邀請(qǐng)艾伯塔省和薩斯喀徹溫省的代表加入其內(nèi)閣，以便充分兼顧西部石油大省的政策需求。
增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力。加拿大政府已經(jīng)投資近5000萬(wàn)加元以支持石油和天然氣行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，各省也在自己管轄的范圍內(nèi)加大了對(duì)清潔技術(shù)的投資力度。比如不列顛哥倫比亞省設(shè)立了創(chuàng)新清潔能源（ICE）基金等，魁北克省將促進(jìn)清潔技術(shù)出口作為2016—2020年該省出口戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。加拿大的許多主要能源生產(chǎn)商也開(kāi)始向能源生態(tài)系統(tǒng)的下游發(fā)展，一些公司還在嘗試研發(fā)氫燃料電池技術(shù)。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所）
來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào) 作者：田慧芳
