本報記者/張英英/李哲/北京/包頭/大同報道
“卡死了”。今年6月，李美平比較焦灼，他用這三個字來描述目前公司的生存處境。
這與當?shù)氐摹把a稅”風波有關。李美平所在的公司投資了內(nèi)蒙古包頭市某光伏領跑者項目，他告訴《中國經(jīng)營報》記者，“當初招標文件里政府承諾不收稅，現(xiàn)在又讓繳稅。隨后，又希望企業(yè)自行申報，先交后返?！崩蠲榔秸f，“不好把政府關系搞得糟糕，不然幾個億的電站資產(chǎn)放在這里沒辦法混了?！?
數(shù)月之前，多家包頭光伏領跑者項目投資商收到一份來自當?shù)囟悇詹块T的催繳“補稅”通知單，具體征收標準未明確，不過投資商表示“涉及耕地占用稅、土地使用稅和滯納金”。
在投資商看來，該稅收通知可謂“從天而降”。早在4年前，包頭市政府曾承諾“在現(xiàn)有稅收政策條件下，基地項目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。記者調(diào)查獲悉，涉及光伏領跑者項目土地“兩稅”問題的不止包頭一個地方。
包頭市政府人士向記者坦言，“我們地方政府沒有權(quán)力去認定土地是不是要征稅，我們也是按照國家的相關規(guī)定去操作的?！?
7月3日，截至發(fā)稿，記者從包頭市發(fā)改委了解到，本次“補稅”風波的最新進展，“包頭市政府日前已多次開會討論該問題，初步確定了獎勵方案反饋企業(yè)，已經(jīng)在走流程了?！?
催繳“補稅”
2015年以來，國家能源局為促進光伏行業(yè)技術(shù)進步、成本下降、補貼減少，相繼推出三批光伏領跑者項目（以下簡稱“領跑者項目”）和光伏領跑者獎勵激勵項目，全面帶動了整個產(chǎn)業(yè)升級。
包頭曾是內(nèi)蒙古重要的煤炭生產(chǎn)基地，由于過去長時期、大規(guī)模的煤炭開采，便形成了巨大的采煤沉陷區(qū)。這些區(qū)域大面積土地廢棄，耕種條件差，農(nóng)民增收難。
為改變這一現(xiàn)狀，促進當?shù)靥岣卟擅撼料輩^(qū)土地利用率，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，2015年5月，包頭啟動了采煤沉陷區(qū)光伏領跑者基地項目申報工作，并于2016年6日獲得國家能源局批復。包頭采煤沉陷區(qū)光伏領跑者基地屬于國家第二批光伏領跑者項目基地之一，共計100萬千瓦規(guī)模。2016年9月，通過評優(yōu)角逐，特變電工、國家電投、阿特斯、英利、正泰新能源、天合光能等12家企業(yè)成為該基地的投資商。
然而，由于當?shù)嘏涮拙€路建設緩慢、部分企業(yè)自身戰(zhàn)略調(diào)整及疫情影響等原因，該批領跑者項目長達4年未實現(xiàn)全部并網(wǎng)。包頭市發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，目前包頭領跑者項目并網(wǎng)65.5萬千瓦，仍有35.5%未能并網(wǎng)。
今年3月和4月，就在部分項目并網(wǎng)不久和部分項目仍在建設階段時，包頭領跑者項目的兩個主要所在地——石拐區(qū)和土右旗的投資企業(yè)便先后收到了來自當?shù)囟悇詹块T的催繳“補稅”通知書。
某項目投資商劉樹表示，“現(xiàn)在如果要繳稅，包括滯納金等，什么標準，需要給一個說法。如果按最高標準估算，耕地占用稅、土地使用稅和滯納金，企業(yè)要繳稅2000萬元左右?！?
事實上，包括李美平和劉樹在內(nèi)的多家投資企業(yè)負責人對于上述繳納稅款均持異議，在他們看來，包頭市政府在該問題上有悖承諾。
包頭市發(fā)改委官網(wǎng)信息顯示，2016年9月，包頭市發(fā)改委關于光伏發(fā)電相關建設條件情況以及全額消納承諾的報告明確，2015年12月，包頭市政府和兩個地區(qū)（石拐區(qū)和土右旗）政府均承諾對基地項目流轉(zhuǎn)用地不征收土地使用稅和耕地占用稅。國家和自治區(qū)另有政策出臺時從其規(guī)定。
對此，包頭市政府并未否認，并表示“當時做出承諾的目的是為了爭取項目”。
“承諾”食言？
既然包頭市政府承諾在前，為何如今又要“變臉”？
包頭市政府人士向記者表示，“當時的承諾是參照第一批領跑者項目做的。因為國家發(fā)改委、國家能源局要求做出相應的承諾，不然這個項目就拿不到了?！?
但國家能源局有關人士告訴記者，“我局未要求、也沒有職責要求他們（地方政府）做出承諾，如果地方做出這樣的承諾，我局當時給予（基地申報）評分時會優(yōu)先考慮，地方的承諾與我們沒有什么關系?！?
而對于“突如其來”的征稅問題，包頭市政府工作人員又坦言，“我們地方政府也沒有權(quán)力去認定土地是不是要征稅，我們也是按照國家的相關規(guī)定去操作的?！?
關于耕地占用稅和土地使用稅的政策依據(jù)，包頭市發(fā)改委組織稅務部門和土右旗、石拐區(qū)進行研究后給予記者如下回應：
納稅人提出的臨時占用耕地是否繳納耕地占用稅的問題，根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》《中華人民共和國耕地占用稅法》規(guī)定，并經(jīng)主管稅務機關調(diào)查核實，納稅人臨時占用林地行為已經(jīng)內(nèi)蒙古林業(yè)廳《準予行政許可決定書》核準，屬于耕地占用稅暫行條例及其實施細則和《中華人民共和國耕地占用稅法》規(guī)定的應稅行為（具體適用新舊法的法律依據(jù)要根據(jù)行政許可的時間來判斷），應當繳納耕地占用稅。
2017年12月4日，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳、地方稅務局聯(lián)合印發(fā)《關于明確光伏發(fā)電企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策適用問題的通知》指出，對光伏發(fā)電企業(yè)的光伏板陣列基座、升壓站、變電站、廠區(qū)道路等生產(chǎn)用地，以及辦公用地、生活用地，應照章征收土地使用稅。對光伏發(fā)電企業(yè)已辦理土地使用權(quán)屬證書的土地，按相關規(guī)定據(jù)實征收土地使用稅。
“當然誰都不想交，沒有人愿意繳這么多錢。如果繳，政府要出方案，看企業(yè)認可不認可?！眲浔硎?。
而據(jù)包頭市政府人士介紹，現(xiàn)在包頭領跑者項目并網(wǎng)情況主要分為三類，一是已建設且完成并上網(wǎng)，二是建設完成但還未上網(wǎng)，三是并未建設?！澳壳皩U稅抵觸情緒最大的是第二類企業(yè)，（因為）繳稅增加成本。而第一類企業(yè)則持觀望態(tài)度，即如果不用繳稅，那可以節(jié)省成本，繳稅也可以，因為畢竟幾億資金已經(jīng)投入了，項目放在當?shù)匾L期運行。”
針對投資企業(yè)投資電站耕地占用稅和土地使用稅的征收標準，包頭市發(fā)改委還回應，耕地占用稅納稅義務發(fā)生在2019年9月1日之前的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為40元/平方米和25元/平方米；耕地占用稅納稅義務發(fā)生在2019年9月1日之后的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為37元/平方米和22元/平方米；土地使用稅納稅義務發(fā)生在2019年1月1日之前的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為6元/平方米和4元/平方米；土地使用稅納稅義務發(fā)生在2019年1月1日之后的，石拐區(qū)和土右旗適用稅額分別為4.8元/平方米和3.2元/平方米。不僅如此，“根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》，納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按規(guī)定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金?！?
“目前，市政府已就該項工作做出專題研究部署，有關地區(qū)、部門已與企業(yè)做了協(xié)商溝通，本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實的原則，依法依規(guī)履行相關承諾，并進一步加大對企業(yè)的服務支持力度，為優(yōu)化包頭能源結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展現(xiàn)代能源經(jīng)濟形成新的支撐。”包頭市發(fā)改委告訴記者。
“兩稅”問題頻現(xiàn)
事實上，像包頭領跑者項目的這種稅務風波并非首次出現(xiàn)。
記者采訪了解到，在首批大同光伏領跑者基地，第三批格爾木、德令哈和海興等光伏領跑者基地中，類似的問題也曾出現(xiàn)過。
“一開始沒有收，在2015年下半年項目建設的時候，我們收到了當?shù)囟悇詹块T征稅通知，土地使用稅和耕地占用稅（簡稱‘兩稅’）都要交。”一位首批領跑者項目的投資商王磊告訴記者。
王磊還提到，企業(yè)一開始以政府承諾拖著沒交。幸運的是，該事件因為有政府的涉入而很快得到解決?！八较陆鉀Q還好，彼此之間留有余地。公開后就麻煩了?！?
記者注意到，2015年8月，大同市人民政府發(fā)布《大同采煤沉陷區(qū)國家先進技術(shù)光伏示范基地項目管理辦法》指出，“在現(xiàn)有稅收政策條件下,基地項目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅，國家和省另有政策出臺時從其規(guī)定?！?
除首批和第二批領跑者項目之外，第三批領跑者項目也曾牽扯征收土地使用稅問題。
2018年3月，水電水利規(guī)劃設計總院發(fā)布《關于暫停青海格爾木、德令哈光伏發(fā)電應用領跑基地建設有關事項的通知》指出，在確認格爾木、德令哈領跑者基地是否按省政府相關文件征收土地使用稅政策、明確能否落實基地申報相關承諾之前，暫停兩基地企業(yè)競爭優(yōu)選等工作。
隨后，直到2018年4月，鑒于征收土地使用稅等有關問題已糾正，格爾木、德令哈才重新啟動競爭優(yōu)選工作。
事實上，為總結(jié)過去部分地區(qū)電站建設中存在的經(jīng)驗教訓，國家能源局針對第三批光伏領跑者項目在《關于推進光伏發(fā)電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》中提出，領跑者基地優(yōu)選將接入系統(tǒng)建設、消納保障、協(xié)調(diào)金融支持、土地使用稅和耕地占用稅等項目納入了基地競爭的優(yōu)選標準。其中，提及基地所在市（縣）政府應確認基地光伏板陣列所占用土地屬于不征收土地使用稅和耕地占用稅范圍。
隨后，在陸續(xù)的光伏領跑者基地優(yōu)選及競爭工作方案中，相關部門也針對所涉全部屬于不征收土地使用稅和耕地占用稅范圍做出承諾。
近年來，外線建設費用、土地稅費和融資成本等光伏非技術(shù)成本居高不下，一直是行業(yè)邁向平價和低價上網(wǎng)路的阻礙。“國家能源局在通知中明確，也是希望依法依規(guī)降低光伏非技術(shù)成本，改善企業(yè)營商環(huán)境?！彼娝?guī)劃設計總院某負責人表示。
不過，包頭部分領跑者項目投資商的境遇并不順利?！罢疫^市領導，說給協(xié)調(diào)一下?！崩蠲榔奖硎?。
“我們很著急，都希望看看政府怎么把這個事情處理的。”劉樹也在等待政府的回應。
對此，包頭市發(fā)改委人士向記者表示，為優(yōu)化投資環(huán)境，增強投資信心，強化“穩(wěn)投資”政策措施落地，激發(fā)社會投資活力，在全市范圍內(nèi)集中開展“投資法規(guī)執(zhí)法檢查疏解治理投資堵點”專項行動，并向社會廣泛征集投資堵點和解決方案，切實在行政審批、政策落地、建設條件落實等方面解決一批難點問題。同時，強化重點項目服務，推進項目手續(xù)辦理等。
（編者注：文中李美平、劉樹、王磊均為化名）
延伸閱讀
光伏領跑者項目概況
2015年6月，國家能源局聯(lián)合工信部、國家認監(jiān)委印發(fā)《關于促進先進光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品應用和產(chǎn)業(yè)升級的意見》，正式提出實施光伏發(fā)電“領跑者”計劃，并擬通過示范帶動，加速促進光伏技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，推進成本下降、電價降低、補貼減少，盡早實現(xiàn)平價上網(wǎng)。
截至目前，國家能源局已組織開展了三批領跑者項目和三個獎勵激勵項目建設，總規(guī)模1450千瓦。
整體而言，已經(jīng)批復的光伏領跑者基地多數(shù)實現(xiàn)并網(wǎng)，總體效果顯著。一方面，光伏領跑者基地通過電池組件轉(zhuǎn)換效率“設檻”，采用先進光伏產(chǎn)品，引導了光伏制造業(yè)整體技術(shù)水平的提升，并直接推動了光伏技術(shù)成本減少90%；另一方面，項目通過競爭性配置獲取合理電價，促進產(chǎn)業(yè)競爭力提升的同時，有效降低了補貼，目前行業(yè)全面平價上網(wǎng)已近在咫尺。
不過，技術(shù)成本持續(xù)下降的同時，非技術(shù)成本仍是制約平價上網(wǎng)、乃至未來低價上網(wǎng)的重要因素。非技術(shù)成本包括土地稅費、電網(wǎng)接入費用、外線建設費用和融資成本等。而領跑者項目并不例外，包頭光伏領跑者基地“補稅”風波的出現(xiàn)便是典型案例。
近年來，土地“兩稅”（土地使用稅和耕地占用稅）問題，如一把利劍懸于光伏企業(yè)頭頂，飽受業(yè)內(nèi)詬病。對此，國家相關部門頻頻出臺優(yōu)惠政策，旨在幫助企業(yè)減輕負擔，為企業(yè)創(chuàng)造一流營商環(huán)境。
